農藥互聯網廣告的問題與監管建議

李開軒，董記萍，劉紹仁，劉 亮

(1 農業農村部農藥檢定所，北京 100125；2 中國農業大學，北京 100193)

1 網絡廣告的立法規制

我國網絡廣告監管主要采取以政府規制為主、行業自律規制與社會規制為輔的政府主導型規制模式[1]，以《中華人民共和國廣告法》《互聯網廣告管理暫行辦法》為最主要的依據，以《中華人民共和國電子商務法》《中華人民共和國網絡安全法》及行業層面的《中國移動搜索互聯網廣告標準》《中國互動網絡廣告行業自律守則》等為補充。

2015年9月1日正式頒布實施《中華人民共和國廣告法》(以下簡稱《廣告法》)新增了網絡廣告的規定，明確了利用互聯網從事廣告活動，應遵照廣告法的各項規定。國家工商行政管理總局于2016年9月1日發布實施《互聯網廣告管理暫行辦法》，明確互聯網廣告，是指通過網站、網頁、互聯網應用程序等互聯網媒介，以文字、圖片、音頻、視頻或者其他形式，直接或者間接地推銷商品或者服務的商業廣告。其包括：推銷商品或者服務的含有鏈接的文字、圖片或者視頻等形式的廣告；推銷商品或者服務的電子郵件廣告；推銷商品或者服務的付費搜索廣告；推銷商品或者服務的商業性展示中的廣告以及其他通過互聯網媒介推銷商品或者服務的商業廣告。國家工商行政管理總局于2015年12月24日發布的《農藥廣告審查發布標準》明確了農藥廣告不得包含的內容，為判定農藥廣告是否符合規定提供了依據。

農藥作為特殊的商品，具有一定的毒性，有著特殊的消費者，農藥的安全合理使用，涉及到人畜安全和環境安全。按照《廣告法》的規定，發布農藥廣告，應當在發布前由農業農村主管部門對廣告內容進行審查；未經審查的農藥廣告，不得發布。農藥廣告的受眾主要為農業生產者、農藥使用者，對于衛生殺蟲劑等特殊農藥，其消費者為廣大消費者。因此，農藥廣告的受眾具有一定的廣泛性與影響范圍。

2 農藥廣告的發布變化

傳統媒體時代，農藥廣告主要通過電視、廣播、報刊、雜志等大眾媒介進行發布，或者以經銷店發放的宣傳單頁和海報等形式進行宣傳。一般來講，廣告主體主要為少數大中型生產企業、經營企業或者連鎖門店等，總體數量規模較小。廣告發布者是中央及各地方電視臺、廣播電臺、報刊雜志社等單位，無論是廣告內容發布前審查還是發布后的廣告監管均為屬地管理，由于是對實體單位的監管，因此監管較為順暢和容易。而在互聯網跨越式發展的當下，經營主體呈現“規模海量化”和“身份重合化”[2]，大部分農藥生產企業會在公司網頁進行宣傳，伴隨淘寶、京東、拼多多等第三方購物平臺的鼎盛發展、快手等直播平臺、各種APP的廣泛應用，出現了農藥網絡廣告幾乎隨處可見，廣告發布者眾多等現實情況。如果僅靠人力進行監管，難以取得較好的效果。而網絡上充斥著任意擴大農藥的防治范圍、虛假誤導消費者的農藥廣告，給廣大農業生產者帶來了隱患。

3 農藥互聯網廣告存在的問題

3.1 未取得農藥廣告批準文號，發布在大眾媒體或者第三方網絡平臺 經調查某些第三方網絡平臺，發現所有網店售賣的農藥產品，大部分有各產品的功能性以及相關描述性信息，涉及圖片及文字內容。從表現形式來看，大部分屬于“海報類”文字廣告，應當由農藥經銷店或農藥生產企業向屬地農業管理部門辦理農藥廣告審查申請，取得農藥廣告審查批號后方可在網店內發布廣告，且應在顯眼位置標示“農藥廣告審查批號”[3]。但從以上第三方平臺上查詢，均未看到宣傳信息上標注有“農藥廣告審查批號”的宣傳內容。

3.2 農藥廣告內容與農藥登記證內容不符 根據《廣告法》《農藥廣告審查發布規定》規定，農藥廣告內容應當與《農藥登記證》和《農藥登記公告》的內容相符，不得任意擴大范圍。筆者通過登錄多個第三方平臺，搜索農藥商品后，發現多個產品有擴大宣傳范圍之嫌。店鋪宣傳農藥產品存在擴大防治范圍違規情況，如農藥成分丁氟螨酯，經查其登記作物為柑橘樹，防治對象為紅蜘蛛，但宣傳頁面信息中包含有柑橘、花卉、草莓、蔬菜(白菜、洋蔥、茄子等)等作物圖片，涉嫌違反擴大宣傳范圍相關規定。另外，有農藥名稱為高效氯氰菊酯的衛生殺蟲劑，登記對象為室內蚊、蠅，但在網絡店家的宣傳頁面上宣稱該產品為“果樹蔬菜水稻衛生殺蟲劑”，且在使用技術和使用方法上，擴大到了韭菜、辣椒等多種適用作物及防治對象(圖1)。

圖 1(節選某網某產品宣傳頁面)

3.3 農藥廣告中含有表示功效、安全性的斷言或者保證 根據《中華人民共和國廣告法》第二十一條及《農藥廣告審查發布規定》第五條規定，廣告內容不得含有表示功效、安全性的斷言或者保證。2020年，遼寧省市場監管部門公布2020年第二批虛假違法廣告典型案例，其中有沈陽XXX電子商務有限公司在互聯網發布表示功效、安全性斷言或保證等內容農藥違法廣告案。當事人在某平臺發布“坤寧王殺蟲水乳劑”農藥廣告，廣告含“安全有效殺滅各種蟲害”等表述功效、安全性的斷言或保證等內容，且該農藥廣告的批準文號未列為廣告內容，違反了《中華人民共和國廣告法》第二十一條相關規定。

2020年，山東省市場監管局公布臨沂市沂南縣XX農資有限公司發布違法農用殺菌劑廣告案。當事人通過網店發布的殺菌劑廣告中含有“特效”等表示功效的斷言等內容。其行為違反了《中華人民共和國廣告法》第二十一條第(一)項等有關規定。

3.4 農藥廣告可識別性弱，不能夠使消費者辨明其為廣告 按照《廣告法》第十四條規定，廣告應當具有可識別性，能夠使消費者辨明其為廣告。而在多家購物平臺的展示頁面上，農藥產品信息的宣傳頁面未標有“廣告”字樣，難以讓消費者清楚辨明。

3.5 發布未登記產品廣告或者虛假廣告 2020年，山東省市場監管局公布3起農資廣告行政處罰案例，其中有淄博市沂源縣XXXX有限公司發布違法農資廣告案。當事人在沒有證據的情況下，發布的肥料廣告中含有“有機菌肥能夠防治病害抗重茬”“有效預防根結線蟲、根腐病、枯萎病”等內容。其行為違反了《中華人民共和國廣告法》第四條第一款、第二十八條第二款(二)的規定。同時，按照《農藥管理條例》規定，該產品涉嫌屬于未登記農藥。

3.6 商家通過標注“免責聲明”違規發布帶有誤導消費的內容 通過查詢各網絡平臺及多家農藥經銷網店，部分企業通過“免責聲明”，闡述產品鏈接的標題詞語僅用于關聯產品搜索使用，不作為產品宣傳及產品使用范圍的防治，主圖和詳情頁的“病蟲害識別學習圖”、“病蟲害科普學習名錄”、“作物科普識別學習圖”等，僅作為消費者學習識別作物病蟲害，每款產品防治可以根據產品標簽說明具體使用。但在實際宣傳頁面上，在相關農藥產品圖片的旁邊，卻使用加粗、加大字體進行顯眼標注多個超過登記范圍的防治對象和使用作物。同時，使用擴大使用范圍的詞語進行宣傳。

筆者認為，雖然各店都標注了免責聲明，但其主觀上卻有誤導消費者購買意圖，引導消費者按照其擴大的適用范圍進行選購該產品，有虛假宣傳嫌疑。如使用者在上述廣告宣傳的引導下，易對該產品的使用范圍產生誤解，擴大到未登記作物范圍上使用，導致藥害等事故的發生。

4 農藥互聯網廣告的監管建議

網絡廣告監管主要是指針對網絡廣告活動的廣告主、廣告經營者和廣告發布者行為的監管活動，涵蓋網絡空間中廣告制作、發布到傳播的全過程。網絡廣告監管與傳統媒體廣告監管并無本質上的不同，都是針對失序和失范行為的管理控制行為[1]，應依照線下廣告內容管理。由于互聯網廣告的發布展示方式與線下傳統廣告不同，特別是互聯網的瞬間觸達、精準投放等技術運作[4]，廣告監管部門還應針對其特有展示、傳播方式利用現代化技術進行監管。

4.1 督促廣告相關方正確履行法定義務 農藥廣告的主體應該明確其責任和義務。廣告主不能為了獲得更大的利益而誤導甚至欺騙消費者，需要對其行為負責，不制作和發布不實廣告。廣告經營者以及發布者，不應設計發布不實的廣告。廣告代言人在推薦時，推薦的商品廣告跟實際不一致，或者推薦沒有用過的商品，或有別的違法行為的，給購買者造成損失的，一方面要停止該不法行為，另一方面要與廣告主等一起對購買者進行賠償。

4.1.1 廣告主 《廣告法》第4條規定，廣告主應當對廣告內容的真實性負責。廣告不得含有虛假或者引人誤解的內容，不得欺騙、誤導消費者。對于農藥廣告而言，廣告主主要是農藥生產企業或者是農藥經銷商。一是加強對農藥生產企業、農藥經營者進行普法教育，將農藥廣告的法律規定、具體實施內容等進行宣傳培訓，同時也要將違規處罰給予警示。二是要將農藥廣告相關規定納入到農藥經營者培訓、甚至是農藥經營許可證發放與辦理相結合，定期性舉辦培訓、抽查其門店中是否張貼有違規農藥廣告宣傳海報等，通過批評、教育等方式規范其行為。

4.1.2 廣告發布者(廣告媒介) 廣告發布者，是指為廣告主或者廣告主委托的廣告經營者發布廣告的自然人、法人或者其他組織。

互聯網廣告源頭把控在具有發布決定權的互聯網信息平臺公司手上，即使一些互聯網廣告的發布是廣告主自行決定的，但其發布決定權的獲取仍受制于互聯網信息平臺[4]。互聯網平臺應當依據《廣告法》對平臺上各廣告主的行為進行監管，及時糾正其行為。

4.1.3 廣告代言人 廣告代言人，是指廣告主以外的，在廣告中以自己的名義或者形象對商品、服務作推薦、證明的自然人、法人或者其他組織。廣告代言人在廣告中對商品、服務作推薦、證明，應當依據事實，符合本法和有關法律、行政法規規定，并不得為其未使用過的商品或者未接受過的服務作推薦、證明。不得利用不滿十周歲的未成年人作為廣告代言人。在現實中，廣告代言人應負起相應的真實義務、審查義務，保證自身所代言廣告的真實性；廣告代言人也需要對所代言產品或服務經營資質、相關手續進行核實[5]。

4.2 加強行業自律 對于網絡虛假廣告的懲治，因實際情況較為復雜，僅依靠法律規范、國家主管部門監管遠遠不夠，需要行業自律及從源頭上規范行業的整體行為。農藥行業在加強相關法律法規的宣傳和正面產品宣傳引導的同時，要加強行業誠信制度建設，建立信用評價體系，完善信用考核指標，運用信用評價制度增強廣告主體的自律意識。要建立協作機制，組織行業內企業成立專門的協作組，定期地收集農藥行業互聯網廣告存在的違法行為，以行業協會的名義向監管部門、互聯網平臺等反應，促進其開展重點整治。

4.3 完善網絡廣告監管機制 互聯網廣告技術發展迅猛，而相關監管法律法規及檢測標準卻相對滯后，對于網絡直播帶貨、短視頻等新媒體新宣傳形式的主體法律責任規定還不夠明晰。監管部門需要運用新技術、新方法，促進廣告監管治理能力、治理水平的現代化[6]。一是強化部門協作。農業農村部門在對農藥廣告進行技術審查的基礎上，應及時將相關審批意見和內容告知同級市場監管部門。市場監管部門進一步完善監管機制，防控經事前審查后廣告在播出、發布時“偷梁換柱”行為。二是健全投訴舉報機制。在不定期抽查的基礎上，構建公開透明的虛假廣告舉報制度，并給予舉報屬實且危害巨大的虛假廣告舉報人一定數額獎勵，引導社會輿論，促使社會公眾自覺抵制虛假廣告[7]。三是做好跨區域協作。通過發揮北京、杭州等區域技術及媒體優勢，推動監測領域跨區域合作，促進全國協同監管。四是創新監管技術與工具。互聯網或移動互聯網廣告在表現形式、經營主體和投放方式上都要比傳統廣告復雜，僅靠人工監測難以達到有效監管的目的，應該“依網管網”，這要求監管部門在對其的技術審查、監管技術及監管工具上都要與時俱進適應新變化。建立具有網絡固證功能的全國性網絡廣告監管線索收集固證反饋體系，建立市場主體與網絡主體查詢網絡體系，方便一線監管人員查找違法主體，提升廣告監管效能[4]。通過運用現代網絡技術，實現分級分類監管，應用先進的技術手段獲取不同形式互聯網廣告信息，解決網絡全量廣告數據的獲取問題。機器學習和圖像搜索技術，解決圖片廣告的采集、識別及違規廣告的全網覆蓋追蹤。如北京市建立的風洞平臺，將北京市163.8萬余戶企業納入監測范圍，監測企業常見潛在高風險行為41項，監測重點行業77類。北京市互聯網廣告監測范圍包括PC端網站、移動端APP、公眾號等，其中PC段的檢測范圍已經涵蓋了北京占比90%的流量網站[8]。五是加大監管力度，嚴懲違規企業。要根據違法廣告反映的問題，強化對實體農藥生產企業、經營者的行為和產品、網絡平臺、瀏覽器企業及軟件系統企業等的監管力度，比如許多網店沒有做到有效遵守農藥廣告等相關規定，涉嫌擴大宣傳、甚至虛假宣傳等。農業農村主管部門和市場監管部門要依照《廣告法》和《農藥管理條例》嚴懲違規企業。