橡膠種植戶的農業支持政策偏好分析

劉銳金 何長輝 伍薇

(中國熱帶農業科學院橡膠研究所 海南海口571101)

總體來看，我國農業支持政策制定大多采用自上而下的模式［1］，比較注重借鑒發達國家的經驗，對政策實施對象的訴求關注較少，這與農民訴求表達的組織少、渠道少有關，當然這并不是說農業支持政策制定沒有開展調查研究。“三農”工作作為全黨的重心，推動了農業支持保護制度不斷完善，充分考慮農民這一群體的利益，進而確保農業支持政策更好地服務農民利益。中央全面深化改革委員會第十一次會議強調，要不斷增強強農惠農富農政策的精準性、穩定性、實效性。任何政策的實施效果都依賴于微觀主體的行為響應，從機制設計原理看，需要滿足參與約束和激勵相容約束。政策偏好是政策設計和調整的主要依據之一，比如理解農民為什么不愿意減少農藥使用量是農業環境政策制定是否成功的關鍵［2］。針對偏好的研究成果豐富，如居民的風險偏好［3］、地方政府創新偏好［4］、居民住房政策偏好［5］、產業政策偏好［6-7］、外資政策偏好［8］。

具體到農戶對政策的偏好，有學者發現消費者對進口貿易政策最為關注，但對生產者政策關注較少［9］；不同類型農戶對政策的需求不同，敏感程度不同［10］，其政策偏好受到自身、家庭、經營等方面約束。家庭農場更希望政府對其進行銷售以及資金、技術等生產要素的支持［11］，而不是對生產的直接支持。對于愛荷華州農戶來說，經濟狀況、經營規模和類型、教育和農場經歷對其政策偏好會產生重大影響，且每項政策都有明確的支持和反對陣營［12］；不同類型奶牛場經營者對政策偏好具有顯著的差異，小農場主更傾向于收入支持計劃，而大農場主則希望減少政策干預［13］，同時不同地區也有差異［14］。在農戶參與保險方面，除了期待生產和市場風險應對外，還希望平衡個人健康風險，特別是年齡偏大或醫療支出較高和經歷過重大健康問題的農民，傾向于補貼轉換［15］，這對于我國農民也有積極意義。天然橡膠已劃定120萬hm2生產保護區，根據國發〔2017〕24號安排，正著手制定精準支持政策，掌握種植戶特別是主產區農戶的政策選擇意愿，對于運用政策建設和管護好生產保護區有重要意義。本文嘗試分析農戶對不同政策的主觀偏好，運用Best-Worst Scaling方法開展問卷調查，利用經濟計量方法識別不同類型農戶的政策偏好差別。

1 材料與方法

1.1 研究思路與方法

根據埃奇沃思方盒，在嚴格假設下，兩人兩商品在市場機制下，能夠實現滿意的結果，但人數和選項都在3個以上，情況變得非常復雜。18世紀80年代孔多塞（marquis de Condorcet）提出投票悖論，1951年阿羅（Kenneth Arrow）在《社會選擇與個人價值》中證明了阿羅不可能定理，將投票悖論形式化，1970年森（Amartya Sen）在《集體選擇與社會福利》中提出了投票悖論的一種解決辦法。投票悖論表明，人數眾多的投票方法無法滿足偏好關系的傳遞性。傳遞性的失效意味著，在包含3個或3個以上選項的備選集合中，沒有一個單一選項由多數人規則來決定，基于某種加總規則的函數幾乎是不存在的。本研究中，每個行為主體對備選政策有其自身的偏好，依據其自身選擇的政策偏好結果存在優劣之分，但沒有所有人都選擇為最優或最差的政策選項。因此，哪些政策選項對整個產業而言是最優的，難以回答，這其中都有一個分布假設的問題。本文運用統計方法分析主觀意愿表達結果，探討哪項政策更容易滿足政策實施對象的意愿。

如何讓受訪者直截了當地對眾多政策選項作出真實反應是關鍵，可運用Best-worst scaling（BWS）方法來設計問卷，BWS方法是一種要求受訪者從一組可用選項中選擇最喜歡和最不喜歡的選項的方法［16］。在BWS方法下，首先列出政府項目和計劃的清單，拆分為選擇集；被訪問者從每個選擇集中選擇最傾向和最不想要的，每個被訪問者需要選擇完成多個選擇集，這是BWS相對其他排序方法具有優勢的做法。對一系列選項進行排序很困難，但在BWS中只需要選擇極端的［17］，根據自己的原則在政策集合中權衡出最好和最差的。一般要求每個選擇集的選項為3～5個為宜，每個選項出現的總次數是一樣的。獲得了農戶的政策偏好表達之后，一項政策如果被選為最想要得1分，被選為最不想要的得-1分，未被選擇則為0，由此計算各項政策的得分，有學者對這種計分方法進行了理論和經驗分析［18］。最后，針對每個政策選項，把得分作為因變量，受訪者個體及其家庭和橡膠種植園特征作為自變量，使用有序Logit模型探索不同類型農戶的政策偏好差異。參考現有農業支持政策體系，借鑒主產國經驗，結合國內政策實施情況，提出備選政策。依據Best-Worst Scaling方法，對政策選項進行分組，并在天然橡膠主產區實施問卷調查。

1.2 備選政策和分組策略

政策梳理。世界主產國支持政策：一是重視橡膠園種植和更新，給予種植戶種苗、化肥、信用貸款等方面的支持，馬來西亞和泰國建立了橡膠產業（更新）基金。二是市場支持政策，為避免橡膠種植戶因價格低迷而陷入貧困，馬來西亞政府制定了橡膠生產激勵計劃，由該國橡膠局具體執行；印度從2003年針對橡膠等作物種植者，建立價格穩定信托基金，采用會員制；泰國政府迫于橡膠種植戶的壓力，啟動過現金補貼和指導價收購計劃，但沒有形成穩定的支持機制。三是貿易政策和國內消費支持計劃，如限制出口、鼓勵國內橡膠制品業發展、支持新產品研發等。我國天然橡膠支持政策主要包括：2006－2015年實施的良種補貼政策，中央財政補貼的綜合（災害）保險，2015年開始試點方式將橡膠林納入國家林業補貼范疇，始于2013年的非生產期標準化撫育管理補助試點，2018年海南開始試點天然橡膠價格/收入保險，國家天然橡膠基地建設項目。根據財政部和農業農村部發布的重點惠農政策，結合OECD農業政策報告，本文中農業政策類型包括市場價格支持、要素投入補貼、收入支持計劃、風險管理工具以及生產服務，并結合多方面考慮，設計如表1所示的政策選項。通過隨機方式進行分組，每組4個選項，共分6組，合計有72個配對。

表1 政策選項列表

1.3 調查實施情況

2019年8月，分別在云南省西雙版納州景洪市和勐臘縣、海南省儋州市、瓊海市、瓊中縣、白沙縣、屯昌縣、澄邁縣、臨高縣開展問卷調查。2019年西雙版納州天然橡膠產量占全省的比重為66.8%，且以景洪市和勐臘縣為主。調查實施地為天然橡膠主產區域，依據種植面積進行分層抽樣，首先確定總體樣本量，依據種植面積，將樣本量分到市縣；再考慮鄉鎮橡膠種植規模、交通便利性，確定鄉鎮或農場需訪問的農戶數量；接著確定村寨數量，與當地農業或農技部門共同確定具體實施調查的村寨。此次共完成有效問卷616份，其中云南313份、海南303份。

2 結果與分析

2.1 描述性分析

對于政策類型，價格和收入支持政策被認為是最重要的，這與農戶對特定目標的政策最敏感有關［19］，與橡膠價格波動密切相關。天然橡膠名義價格在2011年達到歷史高峰之后，急劇下跌，2014年價格已不足2012年的一半，此后保持低迷。對風險管理和生產性服務補貼，普遍認為是最不重要的政策選項。涉及繳費的政策，一般難以調動農戶的參與積極性，主要源于其支付能力較弱和對運行機制的不信任。對于政策選項，橡膠種植戶對市場風險分散的政策需求最為強烈，海南和云南西雙版納各有27.2%、29.3%的樣本認為目標價格補貼是最好的政策選項，但同為針對市場風險的收入（價格）保險保費補貼的偏好程度則很低，盡管其能夠提供更高水平的風險保障。對施肥、病蟲害防治等的社會化服務補貼、橡膠樹災害保險保費補貼成為最不受歡迎的政策。目標價格補貼的得分高達841，而社會化服務補貼和災害保險保費補貼分別-799、-440。我國橡膠種植區域屬于非傳統種植區域，風害和白粉病是主要災害［20］，特別是臺風，破壞性大，如2005年“達維”臺風造成了巨災損失［21］；橡膠樹綜合災害保險是中央補貼險種，已經實施多年，但參保率非常低，并不被廣大種植戶接受。通過政策選項得分來分析海南和云南種植戶對政策的偏好差異，發現只有B3價格/收入保險保費補貼和B4橡膠林地力補貼出現了相反的方向，其余兩省都保持一致，但強度上有一定的差異，如圖1。

圖1 橡膠種植戶對政策選項的偏好得分情況

政策組合的偏好。目標價格補貼政策（B1，·）組合對（·，B1）組合具有明顯的優勢，特別是與社會化服務補貼、橡膠樹災害保險保費補貼同組時，對目標價格補貼的偏好程度更高。對于災害和價格保險保費補貼的組合選擇結果表明，市場風險對農戶而言更難以應對。天然橡膠不同區域和產品形式間的價格聯動性高，生產者是比較典型的價格接受者。初加工廠參照期貨、銷區和產區現貨市場等確定收購價格，開割期間每日將收購價發給原料收購商，收購商再根據此價格確定收購價，農戶的議價空間小。新植和更新種植需要平地、挖穴、購買種苗、化肥等，按照技術規程和當前物價，每公頃約需投入2.7萬元，第2至7年撫管約需5.7萬元，前期投資成本高［22］。橡膠種植和非生產期撫育的支持政策選項雖然與價格支持選項配對時，偏好相對低，但與生產環節政策特別是社會化服務補貼選項相比，偏好程度高。相對于提供橡膠樹災害保險保費補貼，種植戶更傾向于膠園基礎設施建設支持政策。

表2 不同政策組合的被選擇情況

2.2 實證結果

為了探討不同類型農戶對政策的偏好，運用有序logit模型進行計量分析，變量設計、賦值規則和描述統計如表3所示。性別、就業、健康狀況、幸福感等通過分類變量賦值，部分有具體數值的變量也采用有序數字賦值。橡膠種植戶在意愿表達中受戶主和家庭特征的約束多，而實際生產行為決策更多受到家庭種植結構約束［23］，自變量包含個體、家庭和橡膠林特征。

總體而言，不同類型農戶的政策類型偏好差異不是很明顯，有序logit模型估計結果顯示，很少有通過顯著性檢驗的估計參數。受訪者對政策類型的理解程度相對較低，部分出現不知如何選擇的情況。總體而言，對橡膠收入依賴程度高、年齡較大的受訪者更愿意選擇直接的收入支持政策，而家庭人口規模較大的則更希望獲得投入要素補貼。海南省受訪者期望獲得收入保障，而云南西雙版納州則更愿意要生產要素投入補貼，以便促進生產發展。換一種說法，海南橡膠主產區農戶更想要被“授之于魚”，而云南西雙版納州的農戶卻更想要被“授之以漁”。

關于每個政策選項偏好的有序變量作為因變量，運用有序logit模型，探索不同類型對每項政策的偏好。回歸結果如表4，只有方程（e）和（f）的門限值參數統計上（cut1和cut2）是顯著，即因變量的有序分類是有效的，偏好的遞進關系是統計顯著的。計量分析結果在統計上總體效果不太好，選擇最為集中的目標價格補貼、社會化服務補貼回歸方程中，統計顯著的估計系數少，這是因為大部分樣本選擇了這兩個選項，比較難以識別出不同類型農戶的選擇差異。但回歸結果還是有不少有價值的含義，通過綜合比較分析，大體可以得到以下結果。

（1）對于災害保險和價格/收入保險保費補貼，受訪者為戶主（QDEC）或為女性（QMAL）時，更傾向于選擇災害保險，且明顯不愿意選擇價格/收入保險。這兩個變量在方程（b）和（c）都顯著，但符號相反。根據描述統計分析可知，海南省已經在試點價格/收入保險，但農戶偏好得分卻非常低，而對目標價格補貼的偏好程度非常高，這表明大多數農戶既想要市場風險應對政策支持，但又不想對此進行支付。有效需求不足是我國農業保險業發展緩慢的一個重要原因［24］，但這不僅發生在我國，在以家庭農場為主的美國亦是如此。從試點的情況看，價格收入保險的賠付機制比較復雜，獲得過賠付的農戶大多不清楚具體的計算過程，特別是“期貨＋保險”項目，更為復雜。雖然災害保險的實際參保率也非常低，但選擇相對謹慎的戶主和女性受訪者還是更傾向于災害保險保費補貼，顯示出其選擇的復雜性。另外，家庭人口較多、家里有高中及以上學歷、橡膠林地塊數多的受訪者更不愿意選擇價格/收入保險，但那些打算更長期從事割膠生產的農戶更傾向于選擇。

表3 政策偏好選擇的變量設計及描述統計

（2）村干部身份對于政策偏好表達有重要的影響，更不愿意選擇災害保險補貼和割膠職業津貼，但傾向于促進生產環節給予支持，如膠園地力保護補貼、新植或更新種植補助以及膠園基礎設施建設。村干部往往兼具經濟實力和一定的政治權威，特別是那些擁有較多財富的村干部逐漸成為村莊公共事務的主導型力量［25］。他們比一般村民獲得更多的信息和公共資源，比如在實行配額配給的情形中，村干部更容易獲得全程的社會化服務［26］，當然這與村干部的人格特征也有關系［27］。具有村干部身份的橡膠種植戶似乎看得更遠些，期望政府在膠園投資方面給予支持，更加注重橡膠種植的投資屬性。

（3）具有更多就業機會、當前生活狀態較好、種植面積較大的受訪者更加關注膠園基礎設施建設。良種良苗良法、非生產期撫管、膠園基礎設施是高標準膠園建設的重要內容，橡膠樹生命周期長，一次品種選擇會影響整個周期的產量及其分布；良好的基礎設施，特別是道路，不僅有利于割膠生產，還有利于林下資源開發與利用；我國民營橡膠種植起步于家庭聯產承包責任制建立之后，第一代膠園部分已經進入更新階段，膠園地力逐漸下降，適量的肥料投入成為生產潛力保持的重要方式之一。因此，橡膠種植園建設具有很強的投資屬性。就業機會更廣、生活態度更樂觀的受訪者可能更加關注橡膠林的投資屬性，這與非農就業機會增加提升農戶平均投資水平的結論［28］一致。非農就業在一定程度上降低家庭對橡膠的收入依賴，提高對膠園生產潛力和生產條件的關注，更期待獲得這方面的支持。種植面積大會使得投資更具規模效應，促使較大規模農戶更傾向于強化橡膠林投資，但這個關系受到其它因素的影響，比如農戶所處的社會網絡［29］、土地權屬關系［30］。從國有農場承租橡膠林的農戶對生物資產的愛惜程度明顯低于自有橡膠樹的農戶。

表4 政策選項偏好的有序Logit模型回歸結果

（4）對橡膠收入依賴程度更高的受訪者更傾向于獲得貨幣化的割膠職業津貼，而不是對膠園基礎設施建設支持。不考慮橡膠樹資產折舊的情況下，種植成本約為10元/kg［22］；但實際銷售價格只相當于此價格。根據海南民營橡膠網，2018年銷售價約為10.6元/kg，導致那些依賴于割膠生產的農戶家庭福利水平嚴重下降，印象非常深刻。獲得基于割膠生產的貨幣補償，對于彌補當前收入損失具有重要的緊迫意義。

（5）海南省橡膠種植條件明顯差于云南西雙版納，受臺風的影響大，但對橡膠樹保險保費補貼、價格/收入保險保費補貼的偏好卻弱于西雙版納。這可能與災害保險實施效果差有關。若每年一株樹保費為1元，500棵橡膠樹每年就需要500元，如果斷倒幾棵樹，保險公司可能不賠付，即使可以賠付，需要等待查驗，可能就錯了最佳木材銷售時機，這造成的損失可能會超過保險賠付。根據樣本數據，海南省戶均膠園面積1.13 hm2，而西雙版納2.51 hm2；根據統計數據，海南平均單產僅約為云南的70%。雖然海南原料銷售價格一般情況下會略高于云南，但這不足以影響兩地的橡膠收入差異，這可能導致海南橡膠種植戶對需付費的政策選項保持謹慎。

（6）橡膠林面積對于膠園地力保護補貼的偏好表達具有U型的影響，即面積適中的受訪者對地力保護補貼的意愿相對低。地力保護補貼是農戶較為熟悉的政策，其類似于耕地地力保護補貼，按照面積計算補貼額。根據上述的分析，種植面積大的農戶更傾向于橡膠林投資支持，如膠園更新、林間道路建設，而不是基于面積或割膠生產的貨幣補貼；面積小的農戶以更大的概率選擇基于生產的補貼政策，如收入保險或割膠工人職業津貼。

3 討論與結論

從以上分析中可發現，農戶對保險產品的有效需求弱，更傾向于針對市場風險的直接支付；不同地區和類型農戶對政策偏好有較大的差異。還可以得到以下兩點結論：一是農戶對于生產領域政策關注相對較少，當前最期盼的是應對價格風險且無需付費的政策。生產領域的問題，農戶大多可以依靠自身的努力得以解決，如采用抗逆性較強的品種、良好的種植規劃。面對市場風險，農戶往往無能為力，只能被動接受，部分農戶為了維持生活，提高采收頻率，加速橡膠樹資產折舊，進入惡性循環。持續多年在橡膠種植和生產方面投入，形成家庭資產和技術專有性，忽略了非農就業和經營結構多元化的重要性。二是生產領域的支持政策，不同類型農戶的關注點不同。海南橡膠種植戶對需繳費的政策的厭惡程度高于云南，源于橡膠樹資產規模相對小，單位面積產量相對低。具有較高收入和更多非農就業機會的農戶更為關注膠園基礎設施建設，而不是基于割膠生產的職業津貼，這具有一定的政策含義。促進家庭生計策略在農業和非農之間平衡，可能比直接刺激生產，更有利于穩定種植面積，有利于天然橡膠生產保護區管護。

農業政策制定應加強生產主體的政策響應行為意愿研究，支持主產區開展符合本地區生產者政策偏好的政策。我國以小農戶為主，從政策偏好調查結果來看，農戶參與大市場仍顯得能力不足，對保險的有效需求非常弱。形式多樣的農業保險被認為是未來我國農業支持政策的重點方向，可是這種自愿參與的風險分散機制幾乎都面臨著參與約束和激勵相容的挑戰。1980年《美國聯邦農業保險修改法案》提出要在10年的時間使其覆蓋可耕種面積的50%；到1988年，美國中西部僅有25%的可耕種面積被保險覆蓋，1993年也僅32%［31］；1994年美國《農業保險改革法》允許政府在補貼的基礎上，通過強制性規定提高農業保險的參與率，這才有較大幅度的提高，但小型農場的參保率依舊低于50%［32］。建立特殊專項轉移支付體系，支持地方政府實施多樣化支持政策，譬如針對土壤地力下降，適當方式補貼施用有機肥。

加大力度幫助小農戶應對市場風險，減少小農戶參與大市場的障礙。生產主體收集和整理分散的市場信息，通過要素新組合來獲取利潤，但要實現這個過程并不容易，必須具有足夠的知識。未來農業支持的政策，一方面要減少對生產環節的干預，增強對市場風險的管理，另一方面要提高市場主體的人力資本積累，擴展知識面，加深專業知識，有利于其收集和處理分散的市場信息、配置資源的能力和水平。建議做好產品市場監測，及時發布產業鏈各環節價格信息，減少信息不對稱；繼續加大價格/收入保險試點，開發更多適合地區和品種的保險項目；在涉農培訓中，增加經營管理、市場營銷等內容。

本次問卷訪談的時長平均約為1小時，政策偏好的問題放在問卷最后一部分，每個政策選項重復出現，少數受訪者會表現出不耐煩情緒，少數對問卷中涉及的政策內容理解不是很充分，因此對選項之間相互比較不足。調查員是否清晰地解釋各個政策選項的含義，以及相互交流氣氛，對于分組集合內政策選項比較也有一定的影響。由于設計隨機分組時，未充分考慮配對的均衡性，組合（B5，B8）和（B6，B7）在3組中出現，而組合（B3，B6）、（B3，B7）、（B4，B5）、（B4、B8）在6個分組中都沒出現，無法考察這些組合的農戶偏好情況。特別是（B4，B5）和（B4、B8）均是生產領域的政策選項，分別按面積的地力保護補貼、橡膠更新種植環節補貼和社會化服務補貼，無法開展這些組合的比較，是一個遺憾和缺陷，未來將繼續開展相關的研究工作。