“山東省‘十四五’規劃綱要”試解讀

□ 山東財經大學教授、本刊特約專家 李德荃

德荃有話

4月25 日，省政府正式發布《山東省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》（以下簡稱“‘十四五’規劃綱要”）。其中系統規劃了我省未來15 年經濟和社會發展的宏偉藍圖，并具體明確地給出了未來5 年經濟和社會發展的總體目標、主要任務以及擬采取的重大舉措。由于該規劃綱要已經省十三屆人大五次會議審議通過，成為法定文件，因此已成為我省各級政府履行經濟和社會各方面管理職責的重要依據，并成為我省人民未來15 年集體行動的總綱領，成為我省區域市場主體未來5 至15 年的行為導向，成為社會各界展望我省未來發展前景的基本依據。

由于該規劃綱要意義重大，又考慮到其全文共17篇68 章，洋洋灑灑約8.2 萬字，因此筆者嘗試整理歸納其要旨，以幫助讀者更好地領會其精神。

“十四五”規劃綱要的基本結構

總起來說，要想切實領會“十四五”規劃綱要的精神，首先要縱覽全文，以便厘清其篇章結構和內容安排，然后再自始至終緊扣“目標→任務→戰略重點→計劃或措施的安排”這幾個關鍵詞及其邏輯順序，仔細研讀該規劃綱要全文，以求明確其具體思路及邏輯依據。

縱覽該規劃綱要，其內容可分為三大板塊。其中，第一板塊為總論，具體包括第一篇和第二篇各3 章，共計6 章內容；第二板塊為分論，具體包括從第三篇至第十六篇的內容，共計58 章內容；第三板塊為總結，具體包括第十七篇，共計4 章內容。

作為“十四五”規劃綱要的開篇或布局，第一板塊主要總結了“十三五”時期我省經濟社會發展的主要成就，分析研判了未來5 至15 年的機遇和挑戰，進而明確了“十四五”時期我省經濟社會發展的指導思想、基本要求和主要發展目標。在這一板塊，讀者可重點關注如下幾個要點：一是到2035 年我省要基本建成新時代現代化強省，其中人均生產總值要達到中等發達經濟體水平，并率先形成現代產業體系，建成先進制造業強省、新能源新材料強省、數字強省，并基本實現農業現代化；二是到2035 年我省要基本實現治理體系和治理能力現代化，全面塑成市場化、法治化和國際化的營商環境，并建成改革開放新高地；三是“十四五”期間我省的經濟增速平均要達到5.5%。

第二板塊圍繞第一板塊提出的目標和任務，確定了主要的戰略突破方向、需要重點努力進取的領域或各項工作的關鍵著力點。具體包括打造一流營商環境、完善基礎設施、激勵創新、新舊動能轉換、建設數字時代、建設現代海洋經濟、推進區域一體化發展、解決三農問題、建設文化強省、建設綠色家園、增進民生福祉、建設平安山東、暢通國內國際雙循環、深化對外開放等，共計14 個，然后就這14 個戰略方向分別提出了具體的設想、實施計劃或擬采取的主要措施等。

作為“十四五”規劃綱要的收官，第三板塊主要闡述了達成規劃綱要總體目標的基礎、保證或支撐體系與機制，例如堅持黨的全面領導、加強民主法治建設、健全規劃實施機制、匯聚現代化強省建設的強大合力等，并具體給出了夯實基礎、強化保證、匯聚合力、完善支撐體系、健全規劃實施機制的諸多措施或辦法。

“十四五”規劃綱要設定的主要戰略突破方向

如前所述，在我省“十四五”規劃綱要的第二板塊，總共設定了14 個戰略重點突破方向、需要重點努力進取的領域或工作的關鍵著力點。

具體來說，第三篇的要旨可精煉為4 個字“激勵創新”。圍繞這4 個字，該篇從第7 章至第11 章依次從增強科技創新能力、強化科教強魯戰略、吸引和激發人才創新創造活力、提升企業技術創新能力、完善科技創新體制機制等5 個方面制定了未來5 年的具體目標和行動路徑。

第四篇（第12 章至第15 章）的要旨可精煉為關鍵詞“新舊動能轉換”，并具體提出了4 個著力點：一是聚焦打造具有國際核心競爭力的“十強”現代優勢產業；二是大力發展現代服務業；三是提升產業鏈供應鏈穩定性和競爭力；四是培育優良產業生態。

第五篇（第16 章至第19 章）的關鍵詞為“建設數字時代”。其提出的具體著力點有4 個：一是建設數字時代新型基礎設施；二是建設具有國際競爭力的數字產業集群；三是建設新型智慧服務型數字政府；四是建設數字社會。

第六篇（第20 章至第22 章）的關鍵詞為“暢通國內國際雙循環”。其提出的具體著力點有3 個：一是激發消費潛力；二是發揮投資對優化供給結構的關鍵作用，完善市場主導投資內生增長機制，保持投資合理增長；三是建設現代流通體系，推動內外貿融通發展。其中，第二個著力點是亮點，這是因為其實際上包含了三層意思：一是要持久保持投資合理增長，否則規劃目標不可能實現，這就是所謂“發揮投資對優化供給結構的關鍵作用”的含義；二是不僅要有足夠大的投資規模，同時還要有足夠高的投資質量，這就是所謂“創新投資模式，提升投資效能，擴大精準有效投資，調整優化投資結構”的含義；三是要以完善市場主導投資內生增長機制的方式達成持久保持投資合理增長的目標。這就意味著要設法調動市場行為主體主動投資的積極性，而不能主要指望政府投資。顯然，這一目標的達成是一個系統性社會工程，涉及社會、經濟、政府治理、司法、文化、交通、自然環境宜居性等諸多方面綜合配套的政策措施。

第七篇（第23 章至第26 章）的關鍵詞為“解決三農問題”。其提出的具體著力點有4 個：一是發展現代農業；二是鞏固脫貧攻堅成果；三是和諧鄉村建設；四是消除城鄉二元結構。

第八篇（第27 章至第29 章）的關鍵詞為“建設現代海洋經濟強省”。其提出的具體著力點有3 個：一是要建設世界一流的海洋港口；二是建設完善的現代海洋產業體系；三是建設綠色可持續的海洋生態環境。

第九篇（第30 章至第34 章）的關鍵詞為“推進區域一體化發展”。其提出的具體著力點有3 個：一是優化一群兩心三圈格局；二是推進城鎮化；三是全面提升城市品質。需要指出的是，缺乏具有強大磁吸力和輻射力的區域中心城市是我省對資金和人才缺乏吸引力的重要原因，因此應辯證理解區域經濟的協調均衡發展與中心城市的超前發展問題。

第十篇（第35 章至第38 章）的關鍵詞為“打造一流營商環境”。其提出的具體著力點有4 個：一是建設高標準市場體系；二是激發市場主體活力；三是深化財稅金融改革；四是打造一流營商環境。這里需要注意的是，盡管在第38 章專門列示了打造一流營商環境的具體設想，但其實前3 個著力點的目標指向也可歸結到打造一流營商環境上。一流的營商環境其實是達成我省可持續經濟增長的核心條件。

第十四篇（第52 章至第54 章）的關鍵詞為“完善基礎設施建設”。其提出的具體著力點有3 個：一是建設綜合立體交通網絡；二是構建綠色高效能源體系；三是系統提升安全保障能力。

第十五篇（第55 章至第59 章）的關鍵詞為“增進民生福祉”。其提出的具體著力點有5 個：一是促進就業；二是實現居民收入與經濟同步增長；三是健全多層次社會保障體系；四是推進健康山東建設；五是積極應對人口老齡化。

此外，第十一篇（第39 章至第42 章）的關鍵詞為“建設文化強省”。第十二篇（第43 章至第47 章）的關鍵詞為“建設綠色家園”。第十三篇（第48 章至第51 章）的關鍵詞為“對外開放”。第十六篇（第60 章至第64 章）的關鍵詞為“平安山東建設”。