公共數據精細化治理的浙江實踐

陳鵬宇

2021年是浙江省數字化改革元年。2月18日，浙江召開全省數字化改革大會，省委書記袁家軍強調，數字化改革要從整體上推動省域經濟社會發展和治理能力的質量變革、效率變革、動力變革，在根本上實現全省域整體智治、高效協同，努力成為“重要窗口”的重大標志性成果。

數字化改革提出了“1+5+2”工作體系。其中，“1”即一體化智能化公共數據平臺，是實現數據跨地區、跨部門、跨層級高效共享的承載設施。“5”即黨政機關整體智治、數字政府、數字經濟、數字社會和數字法治五大領域綜合應用，離不開“1”的基礎性作用。

“2”即構建理論體系和制度規范體系這兩套體系。

為不斷夯實省市縣三級公共數據平臺，充分釋放數據價值，浙江在公共數據精細化治理方面進行了一系列理念創新、實踐創新并取得明顯成效，有力支撐數字化改革走向縱深。

一、因數施策：浙江首創“GPS”分域管理

一般而言，公共數據平臺只是政府內部數據共享體系的組成部分。它猶如一個數據“中介”——歸集來自數源單位的數據，通過平臺共享給使用單位。

伴隨著數字化改革的實施加速，數據應用的廣度、深度都發生了深刻變化，應用創新的場景層出不窮，多樣化、個性化的數據需求不斷涌現。這些新變化，對數據供應鏈提出了新期待、新要求。公共數據平臺過去那種將不同需求“混”在一起的、對象無差別的單一數據供給模式，已經難以適應新時期的需要。

為此，浙江主動求變，“因數施策”，對公共數據實施精細化管理，將公共數據平臺劃分為“GPS”三個不同的域，以滿足不同場景下的數據需求。

（一）劃分“G域”，滿足政府側內部共享需求

“G域”即共享域，它僅提供政府內部共享使用的公共數據。各級政府部門數據需求的多樣化、個性化，對數據供給提出了更高要求。

首先，數據使用單位的需求更加多樣。原先，公共數據平臺內只按照業務職能部門分類而設置了不同的部門倉。隨著數據使用的深入，使用單位不再滿足于被動地從公共數據平臺調取數據，進而希望能在平臺內搭建一個個細分的專題數據庫，以實現對數據的深度分析和應用。

其次，政府內部數據的縱向共享，要求公共數據平臺采用多層多域的細分管理模式。“多層”即實現省市縣三級數據的高效歸集、回流，“多域”即區分并滿足不同市縣、不同部門的數據需求。如此一來，省市縣三級的數據完整性均得到了提高，有利于激活不同層級、不同部門的應用創新積極性。

總之，政府側的需求變高了，是劃分“G域”的原因。

（二）劃分“S域”，滿足社會側開放融合需求

有別于“G域”滿足了政府內部的數據需求，“S域”滿足的是公共數據面向社會的開放和融合需求。

公共數據平臺不僅要為政府數據應用提供支撐，還要為社會化應用提供支撐。但是，公共數據在政府內部和面向社會使用是兩種截然不同的場景，尤其是后者還涉及復雜的數據隱私、數據融合問題，數據管理的制度流程、安全規范存在巨大差異，政府內部數據的共享體系無法為數據開放提供支撐。面對新的場景需求，有必要在公共數據平臺中開辟出一塊新的“S域”，為公共數據的開放和融合提供一個安全、好用的環境。

“S域”中的數據分為三類：一是可公開的數據，二是受限開放數據，三是為滿足融合應用而導入的社會數據。從這個角度看，“S域”搭建了政府公共數據和社會數據的融合的橋梁。

（三）設置“P域”，實施數據治理

“G域”和“S域”分別滿足了政府側、社會側的數據需求。而源源不斷地為這兩個域提供數據的，則是公共數據平臺的基礎數據域即“P域”。

原先，公共數據從數源單位歸集到公共數據平臺后，共享給了使用單位。但是，共享數據質量如何，能否滿足使用需求？這些問題常不得而知。“P域”為實施數據治理提供了空間，為解決數據完整性、時效性、準確性等數據質量問題創造了條件。

公共數據平臺實施“GPS”分域管理，是浙江在數據管理探索實踐中的首創。“因數施策”的結果，是平臺更能精準地滿足不同需求。“GPS”三個域各有分工、各有側重：“G域”滿足了政府內部多樣化的數據需求，為省市縣數據縱向貫通提供了載體;“S域”保障了公共數據安全地開放和融合;“P域”為提升數據質量、精細化治理數據提供了載體。

二、多點發力：浙江公共數據治理顯成效

以公共數據平臺“GPS”分域管理為基礎，浙江又圍繞數據精細化治理、數據高效利用方面發力。通過“數據高鐵”、數據回流和數據開放等舉措，有力提升數據歸集效率，滿足各級部門的數據需求，充分釋放公共數據的價值。

（一）數據高鐵提升數據歸集效率

當前，浙江不少地方已經用“數據跑路”代替“群眾跑腿”。但是，如果數據本身“跑”得不夠快，會發生什么？我們曾在實際調研碰到一個真實案例：浙江臺州一對夫妻在民政局登記結婚一周后，去公積金中心辦理公積金貸款，卻被告知暫時查不到結婚數據，無法辦理貸款。究其原因，可能是登記在民政系統的數據，未及時共享到公積金系統所致。

數據從“娘家”到“婆家”要翻山越嶺，數據共享不及時、數據丟失成為棘手挑戰。數據從數源單位到使用單位，不僅慢得像坐“綠皮火車”，而且整個過程如同“黑盒子”。一條數據在傳輸時平均要中轉六七次，任何一個環節出故障都會導致數據錯誤或丟失。

為從根本解決上述問題，2020年浙江啟動了“數據高鐵”建設。數據高鐵消除了數據供應鏈中間環節，讓數據從“起點站”直達“終點站”，保障數據供應一條不漏、一條不差，實現秒級、分鐘級的數據更新。

“數據高鐵”是對數據供應鏈的一次重塑。原來，數據歸集鏈路是從數源單位逐級“推”到公共數據平臺，越到下游越難把關，出現問題時易推諉扯皮。如今，數據高鐵直通數源，需求側可直接從數源單位“拉”數據，權責簡單明了，實現全鏈路數據可量化、問題可定位、責任可追溯。截至目前，浙江已經開行了36條數據高鐵，“發車”8億多次，建成了覆蓋全省的數據資源實時調度的網絡。

（二）數據回流滿足基層數據需求

數據大規模歸集到省或市公共數據平臺后，還面臨一個問題——基層的數據完整性受影響。為解決該問題，浙江實施了“數據回流”。

數據回流是一種自上而下、批量回流的數據共享模式，具體而言，是基于數據分域管理機制，將歸集于省公共數據平臺的地域數據分批次回流共享至市縣公共數據平臺，以提高市縣公共數據的完整度。浙江在推行數據回流工作之初，曾形象地描述為“數據回家”。

數據回流的操作路徑是：各地市在省公共數據平臺上建設數據倉，從而共享省平臺數據。各地市在省平臺上獲得的一塊供自己使用的空間，可稱之為“數據飛地”。

以衢州為例，衢州市為了調用省平臺的數據，在省平臺上建設“數據飛地”。該“數據飛地”相當于快遞中轉站，省平臺把要寄的包裹（數據）批量放到快遞中轉站（數據飛地），再寄回衢州分發到客戶（數據使用單位）。衢州“數據飛地”與當地公共數據平臺互通，衢州也可將本地數據傳輸至“數據飛地”并進行數據采集任務配置、數據加工。這樣，市本級數據又和省平臺數據做了一次融合。同理，衢州市下屬的柯城、開化、龍游等均可到衢州市公共數據平臺建“數據飛地”，實現市域的數據融合。

數據回流很好地滿足了市縣基層的數據需求，激活了基層的應用創新活力。截至目前，浙江省公共數據平臺已向11個設區市市級平臺回流220個類、累計7.12億條數據，同期省大數據局指導各地市按需開展數據向縣級平臺回流工作。

（三）推動公共數據面向社會開放

數據開放圍繞“GPS”中的“S域”展開。將公共數據開放給社會使用，是推進公共數據開放和應用創新，賦能經濟社會高質量發展的手段。浙江在數據開放方面起步早、成效多。截至目前，浙江省已開放公共數據集近2萬個、數據項超9萬個。

為更好地推動數據開放，浙江在制度建設、技術應用、服務支撐等方面進行了系統實踐。

首先，完善配套制度。2020年8月1日，《浙江省公共數據開放與安全管理暫行辦法》實施，它是全國首部省域公共數據開放“立法”，提出了數據分類分級開放的要求。今年，浙江正在加快制訂《浙江省公共數據條例》，進一步完善數據共享和開放制度。

其次，突出技術應用。浙江在省公共數據平臺上，基于“S域”開發了數據“開放域”系統，讓數據在脫敏環境下，以“可用不可見”的方式，支撐政府公共數據安全、合規地向社會開放，實現公共數據和社會數據的融合應用。

再次，強化服務支撐。繼去年舉辦首屆大賽后，2021浙江數據開放創新應用大賽已鳴鑼開賽，大賽以“助力改革·賦能創新·智繪未來”為主題，設置了數字經濟、數字社會和鄉村振興等七大賽題，目前正在報名階段。此外，2020年成立的浙江省數字創新實踐基地，則是一個集孵化、開發、交流、培訓等于一體的眾創平臺。

三、展望未來：“數據溫飽”到“數據小康”升級數據提質

以2021年2月18日正式啟動的浙江全域數字化改革為界，可以將浙江省公共數據平臺建設可分為兩個階段。

第一階段，數字化改革啟動前，初步解決了公共數據的流通性問題。通過跨地區、跨部門、跨層級共享，讓各地政府部門有數可用。如果將數源單位（上游）、公共數據平臺（中游）和使用單位（下游）的數據流通鏈路看成一條“河流”，那么河流的上、中、下游均“有水可喝”，基本實現“數據溫飽”。

第二階段， 數字化改革啟動后，公共數據的主要矛盾從解決數據流通性轉變為提升數據質量。僅實現“數據溫飽”已不能滿足需求——上、中、下游除了關注是否有水可喝， 更關注水質的優劣——數據不僅要有，而且要可用，更要好用、易用。這對公共數據的時效性、準確性等要求更高，數據提質成為普遍需求，“數據小康”的實現勢在必行。

提升公共數據質量，是一個上、中、下游合力參與數據治理的過程。放眼未來，數據提質需要以下兩個抓手。

（一）設置數據質量認定標準

實際的使用場景，是檢驗公共數據質量的試金石。為保證公共數據的質量，需要有一整套的評定認證標準并動態、持續監管。這套標準不僅要考慮數據產生的規則，還有考慮數據的使用需求。例如，人口的性別，不能有男、女之外的取值;公民新版身份證號碼必須是18位，位數多或少意味著數據質量不過關。

理想的狀態是，上游的數源單位在提供數據的時候需附帶一份“自測報告”，中游的公共數據平臺需提供一份“檢測報告”，下游的使用單位在接收到數據后需提供一份“驗收報告”。由此一來，數據共享的上、中、下游對數據質量層層把關，形成質量管理閉環。

（二）為公共數據打“質量分”

數據質量究竟如何，可以通過“質量分”來體現。高質量是數據應該是真實的、準確的、鮮活的、完整的。因此，數據的質量分也至少應該將這些特點納入評估的范疇。

例如，某一類本應按天更新的數據，有次過了3天才恢復更新，影響了數據的鮮活度，就需要扣除相應的分值。再如，一個名為“浙江省近5年婚姻登記數據”數據集，既缺失了臺州市數據又不包含寧波市3年以前的數據，那么該數據集的質量分就不及格。

建議政府賦予大數據主管部門以數據“質量分”的打分權限和數據質量監管的職能。類似市場監管局，打造專業的數據質量監管部門。同時，將數據質量分納入政府部門的考核體系中，實行質量分“晾曬”，鞭策政府內部各數源單位從源頭關注并保障數據質量。

數據質量認定標準和“質量分”，組成了數據質量管理和保障的兩個抓手。猶如政府對河流的管理，將水質劃分為Ⅰ-Ⅴ類標準并實施監測，以促進污水防控、提升水質，實施數據質量認定標準和打“質量分”，也將有效促進數據質量提升。這樣，一些高頻高質的數據將被篩選出來，數源單位的數據供給模式也將從過去發現問題后進行整改，轉變為主動地保障數據質量。

經過持續的公共數據精細化治理，數據質量得到逐步提升，數據供應鏈將被錘煉得更強。

四、結語

當前，公共數據使用場景愈加復雜，對數據進行精細化治理成為必然趨勢。浙江已經形成的一整套的數據治理理念和方法，不僅有力地支撐了正在進行的數字化改革，對其他地方的公共數據治理也具有借鑒意義。