人口大國面臨人口變局

李超

2021年5月11日，國家統計局公布第七次全國人口普查公報，數據顯示2020年我國育齡婦女總和生育率（指一個國家或地區的婦女在育齡期間，每個婦女平均生育子女數）為1.3，已跌破國際警戒線2.1，處于歷史低位。

解決總和生育率過低的兩大破局關鍵

我國總和生育率為何過低？究其原因，照護難和住房難是影響生育意愿的重要因素，解決生育后顧之憂與解決住房之難是破局關鍵所在。

其一，十四五規劃提出大力發展托兒所，以解決生育后顧之憂。

十四五規劃在數據指標中列出，每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數要從2020年的1.8個提升到2025年的4.5個，年化增速超過20%。2017年中央經濟工作會議明確提出，要解決好嬰幼兒照顧和兒童早期教育服務問題;2019年5月國辦發布關于促進《3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，要求到2025年嬰幼兒照護服務的政策法規體系和標準規范體系基本健全。

近幾年，各地的托育政策也在逐步落地。據國家衛健委人口家庭司司長楊文莊披露，2019年我國嬰幼兒在各類托育機構的入托率僅為4.1%，遠低于發達國家平均水平。

我們認為，發展普惠托育服務體系，降低生育養育教育成本，解放適齡青年的照護時間，是應對目前生育率不斷降低的重要舉措。

其二，增大大城市房地產供應，解決住房之難。

高房價是生育率保持低位的重要原因，一方面，高房價使特大、超大城市中適齡男女的結婚成本提高，一定程度上使得平均結合年齡延后;另一方面，高房價也會推升各類生活成本，進而影響育齡婦女的生育意愿。

2021年4月，中央政治局會議再次強調堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，增加保障性租賃住房和共有產權住房供給;5月，四部門座談房地產稅改革試點。

我們認為，在大國大城的新型城鎮化發展背景下，加大供應量是平抑房價的核心所在，增加保障性租賃住房和共有產權住房供給，有助于規范發展長租房市場，推進房地產稅征收也可有效推動多套房持有者賣出房子，兩者均將助力進一步擴大房屋供給，從而解決好大城市住房突出的問題，緩解適齡男女因住房難而產生的生育率降低問題。

逐漸轉向全面放開生育是必然趨勢

過去我國作為底子薄的人口大國，人口大幅增長帶來的糧食保障、就業矛盾、醫療教育不足等社會經濟壓力，是我國需要控制人口的重要原因。1978年3月5日，計劃生育第一次以法律形式載入中國憲法。1980年，“獨生子女政策”全面啟動實施。

而隨著我國少子化、老齡化問題逐漸凸顯，鼓勵而非限制人口增長逐步成為主要矛盾。2011年至2015年，各地人口政策逐步放開，由“雙獨二孩”逐步調整至“單獨二孩”、“全面二孩”。在“全面二孩”政策實施后，我國二孩出生人口有一定的增長但較為有限，少子化、老齡化趨勢并未發生根本性逆轉。第七次人口普查數據顯示，我國人口總量在過去十年間年平均增長率為0.53%，比2000年到2010年的年平均增長率0.57%下降0.04個百分點，表明我國人口10年來繼續保持低速增長態勢。（表1）

我們認為，未來我國從一個控制人口的人口大國逐漸轉向全面放開生育是必然趨勢。

第一，提高國家人口生育水平成為我國未來發展的重大戰略，圍繞人口均衡發展是必然趨勢。2016年12月30日公布的《國家人口發展規劃（2016-2030年）》提出，今后15年我國人口發展進入深度轉型階段，實現適度生育水平壓力較大，從長期看生育水平存在走低的風險，因此，必須把人口均衡發展作為重大國家戰略。“十四五規劃”指出：“制定人口長期發展戰略，優化生育政策，增強生育政策包容性，提高優生優育服務水平，發展普惠托育服務體系，降低生育、養育、教育成本，促進人口長期均衡發展，提高人口素質。”并強調實現“適度生育水平”。

第二，隨著我國經濟社會的發展以及綜合國力的提升，過去需要控制人口增長的重要因素已發生根本性轉變，我國既有必要也有能力全面放開生育。在糧食安全方面，據農業農村部數據，2020年中國人均糧食占有量在474公斤，連續四年超過國際糧食標準的安全線，糧食已連續保持17年豐，最近6年一直穩定在1.3萬億斤以上。就業方面，農村剩余人口就業壓力逐步緩解，勞動力供求格局逐步擺脫供給過剩的局面，我國經濟增長總體保持良好勢頭，實現調查失業率目標已不再需要控制人口的手段來實現。在教育醫療等社會民生福址方面，相比過去我國有能力保障全體人民的基本教育醫療等民生需求，與人口的主要矛盾不在于數量，而在于分配不均和質量不足。

發揮人口質量紅利

遏制經濟潛在增速下行

新生人口主要取決于育齡女性人數（15-49歲）及生育意愿，我們認為即使全面放開生育政策，對刺激生育的效果也較為有限，很難改變人口數量紅利消退的局面。原因如下：

育齡女性（15-49歲）人口遞減是不可逆趨勢。未來15年的育齡女性人數主要取決于當前人口現狀及存活率，是短期生育政策調整難以改變的，這也是出生人口較為可預測的主要原因。（圖1）

2002年起，我國1980-1990年第三輪嬰兒潮出生的人口進入22-30歲的生育高峰期，使2002年至2017年出生人口均值達1635萬人，出現明顯抬升。但隨著嬰兒潮人口紅利消失，育齡女性基數正在縮減，2011年我國育齡女性人口達到歷史峰值3.75億，此后已進入下行通道，短期難以改變。

生育意愿較低。一方面，生育意愿與經濟發展水平負相關，經濟發展水平越高，醫療衛生條件越好，新生兒存活率越高，人們生育意愿越低;另一方面，生育意愿降低與女性受教育程度及勞動參與率的提高直接相關，女性教育水平及對工作依賴度的提高增加了生育成本;此外，孩子養育成本及生活成本的高企也抑制生育意愿。

存量二胎需求已被大量消耗，未來邊際增量將遞減。2017年初，原衛計委披露信息稱“全面放開二孩政策時，符合生全面兩孩的目標人群是9000萬。因為多種原因的影響，在9000萬目標人群里能夠生小孩的只有28%”。以該估測值為基準，我們預計二孩生育潛力在3000萬人左右。根據公開信息，2016-2019年二孩及以上生育人數分別約為721、883、874、872萬人，統計局披露近兩年二孩占總新生人口比重已有降低，我們認為二孩對新生人口的支撐正邊際減弱。

全面放開生育政策的目標群體體量，顯著少于全面二孩。2016-2020年已生育二孩群體是全面放開生育政策后可生育三孩的主要潛力人群，即使也按照28%的比重近似折算，全面放開生育政策的目標群體也較難超過1000萬人，顯著低于全面二孩時期目標群體人數。

我們認為，在人口數量紅利消退較難扭轉的情況下，我國將主要通過發揮人口質量紅利遏制經濟潛在增速下行。人口質量紅利相對人口數量紅利，一般是指通過勞動力質量提高對勞動生產率和創新水平的提升。近年來，中國不斷強化人口質量紅利優勢，未來政策仍將著重與此。

首先，通過提高教育水平，培養更多的工程師，發揮人口質量紅利在制造業領域的優勢，勤奮努力的高技術高學歷人才也是全球非常稀缺的生產要素。

具體而言，在基礎教育方面，從十九大報告到十四五規劃，加強基礎教育一直是教育領域改革的重點關注方向，中國基礎教育未來15年的目標是建成教育強國，“十四五”時期，我國教育進入高質量發展階段;在職業教育方面，強調健全技術工人職業發展機制和政策，加快培養國家發展急需的各類技術技能人才;在放開大城市落戶政策方面，推動落戶政策限制逐步放松，落戶規模大幅增加，鼓勵高技術人才落戶當地;在新型城鎮化建設方面，優化城鎮化空間布局，提高提升城市綜合承載能力，推動城市群一體化發展、完善大中城市宜居宜業功能，也有利于高素質勞動力資源在大中城市的有效配置，提高勞動力生產要素效率，進而充分發揮我國制造業優勢。

中國在全球具有突出的人口質量紅利優勢。近年來，我國人口質量紅利不斷強化，我國人口受教育水平和科研型人才總量出現較快增長，2018年我國高等教育畢業生人數已達1226萬人，其中研究生畢業生數和普通高校畢業生數較2004年分別顯著增長301%和215%，勞動力的質量不斷提升。同時，科技人力資源保持較快增長，高校研究與發展人員從2004年的24萬增長至2018年的44.5萬，2019年《新中國成立70周年經濟社會發展成就報告》顯示，2013年我國研發人員總量已超美國，此后持續穩居世界第一。

其次，高技術人才的培養也將在促進人工智能與大數據結合的機器人科技革命中發揮更重要作用。未來解決經濟潛在增速下行的渠道，只能依賴于新一輪科技周期的開啟帶來全要素生產率的提升。2010年以來，以人工智能、云計算、大數據、物聯網等組成元素的新一輪科技革命開始孵化、孕育和成長，但距離觸發所謂“可以廣泛應用于生產生活”的科技周期仍有距離，研發人員和研發投入都是其中必不可少的催化劑，高素質勞動力將起到重要推動作用。