中國參與全球海洋生態環境治理的優化路徑

張叢林 焦佩鋒

【關鍵詞】海洋 生態環境 治理 一帶一路 共同體

【中圖分類號】F205 【文獻標識碼】A

積極參與全球海洋生態環境治理是我國建設海洋強國、推動構建海洋命運共同體的重要舉措之一，但當前我國在責任體系、協調機制、資金投入等方面仍存在一些問題，與凝聚全球海洋生態環境治理合力、提升應對環境挑戰行動力的目標仍有一定差距。在此背景下，本文通過分析中國參與全球海洋生態環境治理的現狀和問題，提出對策建議，對于改善全球海洋生態環境質量、提升中國參與全球海洋環境治理的能力和水平具有重要意義。

中國參與全球海洋生態環境治理的基本方式

我國經過多年努力，已初步融入全球海洋生態環境治理的體系，以海洋強國戰略和“21世紀海上絲綢之路”戰略構想為引領，中國如今已積極主動地參與了全球海洋生態環境治理，初步形成了以國家為主體，企業、社會組織及公眾共同參與的全球海洋生態環境治理體系。

中國政府參與全球海洋生態環境治理的方式主要有：參與國際立法；推進海洋生態環境管理體制改革；嚴格履行相關國際公約或協定；主動構建國際海洋合作平臺。

中國企業參與全球海洋生態環境治理的方式主要有：一是提供資金支持。如中國海洋石油總公司發起并成立了中國海油海洋環境與生態保護公益基金會，開展海洋環境保護相關工作。二是提供技術支撐。通過提供多種專業服務，廣泛參與全球海洋污染防治、全球海洋生物多樣性養護、全球海洋資源節約集約利用等領域相關工作。三是培育海洋新業態。通過建設海洋科技園區、促進海洋技術轉移等措施，建立以企業為主體的海洋綠色技術創新體系，提升全球海洋科技創新能力。

社會組織和公眾參與全球海洋生態環境治理的方式主要為：一方面，社會組織與政府間國際組織和非政府國際組織合作開展海洋生態保護、海洋科學調查研究等項目；積極參與并推動國際海洋科技、生物資源和環境保護等領域的雙邊和多邊合作。另一方面，公眾通過開展海岸垃圾清理活動、踐行綠色生活與消費方式等參與全球海洋治理。

中國參與全球海洋生態環境治理面臨的主要問題

國內涉海法律、標準體系有待完善。第一，我國海洋法律體系有待完善。由于中國的“海洋基本法”立法工作尚未啟動，我國缺少一部協調涉海問題的基礎性法律。現有的《中華人民共和國海洋環境保護法》對造成珊瑚礁、紅樹林等海洋生態系統及海洋水產資源、海洋保護區破壞的生態損害行為的處罰力度較低。與美國、歐盟、日本等海洋強國相比，我國海岸帶綜合管理法的缺失，導致省級海岸帶管理條例缺乏上位法支持。第二，海洋標準體系國際化不足。我國在海洋生態環境標準制定方面總體表現為主導權不足，在海洋產業發展、環境保護、公益服務等領域缺少統一性、準確性和可比性的規范與標準指引，尚未實現國內海洋標準“走出去”。此外，雖然我國在深海觀測、海洋工程裝備、海洋能、海洋檢驗檢測、海水利用等方面參與了國際標準的研制，但目前仍處于追趕國際先進水平的狀態。

多主體責任體系亟待健全。首先，治理部門責任劃分不清，海洋管理體制亟待完善。一方面，在海洋污染防治過程中，海洋管理體制存在部門職能交叉、職能空缺與碎片化監管的現象。如海洋生態環境由生態環境部負責監管，而國家海事局仍具有海上設施與船舶污染防治的職能，存在職能的重疊。另一方面，在海洋污染防治和執法方面，生態環境、交通、自然資源等部門間也存在職能交叉、職能缺位與碎片化監管現象。其次，企業主動參與海洋生態環境保護的意愿不足。提升綠色生產服務能力的動力不足，往往未能及時公開海洋環境治理有關信息，更多的是被動參與全球海洋生態環境治理，且主要集中在污染物治理等末端環節，預防和全過程治理模式使用較少。最后，社會組織和公眾參與的深度不足。社會組織和公眾參與不成規模、力量微弱，決策參與渠道不足，難以實現具有深度和廣度的參與；公眾的全球海洋生態安全責任意識缺乏，甚至成為海洋環境問題的制造者。近年一些漁民在海南島周邊海域采挖珊瑚礁，導致沙灘面積萎縮，海洋生物多樣性遭到破壞。

多元共治的協調機制仍需改善。第一，我國跨部門、跨區域涉海統籌協調機制有待進一步健全。作為高層次議事協調機制，發揮綜合決策與宏觀協調作用的國家海洋委員會目前尚未正式成立；分層級的協調機制有待進一步健全。第二，中國與部分國家海洋信息溝通不暢，協商機制有待構建。主要表現為：中國與日本、越南等鄰國存在島礁的主權爭端，制約了中國海洋國際影響力的發揮；中國構建全球海洋秩序的經驗較少，資源整合能力較弱，與傳統海洋強國及國際組織在技術、人力、物力等方面的優勢相比還有一定距離。

多元化資金投入機制亟需改進。第一，社會資本投入不足。當前，中國參與全球海洋生態環境治理的資金大多來源于財政，社會資金投入不足。2012至2018年，中央財政直接安排專項資金110多億元支持海域、海島和海岸帶整治修復工作，但與我國海洋生態環境保護的資金需求相比仍存在較大差距。此外，我國涉海金融產品的種類較少，在國際上的認知度較低，導致我國在國際資本市場缺乏話語權。第二，海洋生態環境保護專項基金的設立不足。目前，中國針對海洋溢油損害事故設立了油污損害生態補償專項資金，但在海洋污染治理、科學研究、資源開發等相關領域尚未設立專項基金。與之相對，美國等發達國家普遍設立了專門的海洋政策信托基金用于海洋污染治理、科學研究、資源開發等項目。

如何解決中國參與全球海洋生態環境治理面臨的問題

完善海洋生態環境保護的頂層設計。一是完善中國涉海法律體系。應當適時啟動“海洋基本法”的立法工作，對有關海洋問題的大政方針、發展戰略、海洋問題決策體制、海上執法體制以及解決海洋爭端的原則與方法等方面作出規定。完善《中華人民共和國海洋環境保護法》，修訂關于破壞海洋生態環境行為處罰的相關條款，提升處罰門檻，加大對違法行為的行政處罰力度。盡快制定“海岸帶管理法”，以海岸帶生態系統為基礎，建立以程序性規則為主的統籌協調機制，明確中央與地方海岸帶管理項目與其它涉海項目之間的優先順序，以此為依據對海岸帶實施綜合管理。二是積極主導全球海洋生態環境治理規范標準編制。以“一帶一路”倡議為平臺，由中國牽頭組織有關國家制定與修訂海洋防災減災、海洋綠色生產和海洋信息等領域技術標準，提高海洋標準的有效性、先進性和適用性。堅持海洋標準化國內與國際發展并重，實施中國海洋標準“走出去”工程，在國際層面加快與“一帶一路”沿線國家的海洋標準互認；在國內層面加快相關海洋生態保護標準、政策文件的翻譯工作，建立一套與國際接軌的海洋生態環境保護標準體系框架等。