政府投資基金的績效管理初探
——基于績效目標指標體系研究視角

張兵 上海文匯會計師事務所有限公司

引言

2020年2月24日，財政部發布《關于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》（財預〔2020〕7號），要求地級財政部門落實政府投資基金全過程績效管理，但目前尚未出臺政府投資基金的操作指引，亦無對應的基金績效管理指標體系。因此研究并建立一套科學、完整、符合基金特點的績效管理體系對政府投資母基金的績效管理工作具有重大的實踐意義。

一、政府投資母基金和績效管理的含義

2015年11月財政部出臺的《政府投資基金暫行管理辦法》給出政府投資基金的定義是，由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金。市場中政府投資基金主要存在兩種形式，一是成立母基金，吸引社會資本的加入，并投向當地政府支持的特定領域，也就是政府引導基金；二是扶持產業薄弱環節、招商引資的直投基金，本文的研究主體是政府投資母基金。

績效是通過一定的組織和投入所形成的效果，政府投資母基金的績效管理是指在母基金整個生命周期內開展的績效目標管理、績效監控、績效評價及結果應用等基金管理活動，也就是以績效目標的實現為導向，對基金運行的各個階段進行管理。政府投資母基金的績效管理有助于保證基金平穩運行，提高基金的產出和效果，提升政府部門以及基金管理機構的管理水平。

二、市場發展現狀與政策變遷

（一）政府投資基金的市場發展現狀

由于政府投資基金資金規模龐大、運作周期長、內外社會經濟復雜多變、基金運作流程煩瑣等實際因素，政府投資基金的績效管理存在一定的挑戰。通過多次實地調研發現，在實際操作中，政府投資基金的全過程績效管理還存在不少現實問題，具體包括以下五個方面：

一是基金性質與績效目標定位不明確。部分政府對政府投資基金定位較為模糊，未能明確基金隸屬公益性基金或是扶持資金，不同的定位決定了基金不同的績效目標方向，定位于公益性基金的績效目標強調政策效應，定位于財政資金的基金績效目標則強調政策效應和資金收益性兼具。

二是政府部門之間缺乏統籌安排。由于政府投資基金是一種新興的投資模式，政策相關規定還不夠完善，政府部門之間對政府投資基金的性質認定、退出程序等存在認知差異，降低了政府投資基金的效率。同時上級政府由于缺乏統籌安排，下級政府設立的政府投資基金同質化現象嚴重，不利于基金政策效應的實現。

三是社會資本介入的積極性偏低。社會資本必然是逐利的，與基金的政策性產生了沖突，二者在投資目標、投資期限等方面容易產生矛盾，導致代理問題的發生，同時國資管理系統較為煩瑣，審批緩慢、多頭監管、退出程序復雜和定期報告等問題都為市場化管理人帶來負擔，部分政府也會過度參與基金的管理工作，影響了正常的市場管理秩序。

四是投后監管具有滯后性。政府投資基金的投后監管信息完全依賴于市場化管理機構，大多情況下只能通過列席重要會議獲取基金的重要信息。

五是基金的績效管理指標體系不完善。基金管理機構沒有統一的參照標準來把控項目管理，并審視管理過程的不足，財政部門亦難以衡量基金管理人的工作成效，從長期來看，缺乏統一的政府投資基金績效管理指標體系，將不利于政府與社會資本的長期合作和可持續影響。

（二）政府投資基金績效管理的政策變遷

政府投資基金的蓬勃發展與政策文件的不斷出臺緊密相連，我國財政績效管理相關制度體系在實踐中逐步完善，2005年11月，國家十部委聯合發布《創業投資企業管理暫行辦法》，正式明確國家與地方政府可以設立創業投資引導基金，2008年10月，發改委、財政部、商務部聯合印發《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》，正式提出財政部門及相關部門應當建立有效的引導基金績效考核制度，但正式以政府投資基金為適用對象的是2015年11月財政部出臺的《政府投資基金暫行管理辦法》，明確提出要建立政府投資基金的績效評價制度，并納入公共財政考核評價體系。考核評價體系一般參照2011年財政部先后印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法》和《關于推進預算績效管理的指導意見》。

2018年9月1日，中共中央、國務院印發《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，加快建成了全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。為全面貫徹落實中央文件精神，2020年2月24日，財政部發布《關于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》（財預〔2020〕7號），要求地級財政部門落實政府投資基金全過程績效管理工作，次日發布了修訂版的《項目支出績效評價管理辦法》，明確將政府投資基金納入該文件的適用對象范疇。

上海市財政局始終緊隨中央的步伐，2019年6月，上海市委和上海市政府印發《關于我市全面實施預算績效管理的實施意見》，提出了上海市全面實施預算績效管理的總體要求。2020年3月，上海市財政局印發《上海市財政項目支出預算績效管理辦法（試行）》，進一步細化績效管理工作。

三、政府投資基金的績效目標與指標體系

（一）政府投資基金的績效目標

一般來說，政府投資基金績效目標包括總體績效目標和年度績效目標，總體績效目標是政府投資基金在全生命周期內預期達到的產出和效果，在符合政策目標的基礎上，兼顧經濟效益、生態效益、管理效果等方面。年度績效目標是根據總體績效目標和基金所處階段年度投入管理以及預期達到的產出和效果，相較于總體目標會更加具體和靈活。

對政府投資基金而言，財政部門重點關注財政資金的安全性和資金使用效率，基金管理機構重點關注基金是否實現了預期的政策目標，基金的運行管理是否科學專業，程序是否合法規范，是否有徇私舞弊或亂投現象的發生等，總體來看，政府投資基金的績效目標體現在基金管理、基金預期產出和基金預期效果方面。具體來說，基金管理是基金管理機構履職過程中應開展的管理活動，包含了基金全生命周期的預算、監督、組織、財務、制度、檔案、信息公開等管理情況。基金預期產出是基金在一定期限內財政資金投放的數量、質量、時效等履職任務完成情況，包括一段時間內計劃完成的資金投放規模，基金的投資質量以及資金回收的程度。基金預期效果是指基金預期對經濟、社會、生態環境等帶來的影響情況，基金的可持續發展能力及服務對象滿意程度等，基金預期效果直接關系到政府投資基金的政策性，是績效目標中較為重要的部分，主要包括政策效應、經濟效益和生態效益。

政策效應是政府參與出資設立基金的出發點和落腳點，政府投資的主要目的就是彌補市場缺陷、提供公共產品和滿足社會公共社會需求，從基金角度來看，政策效應主要從三個維度來衡量，一是基金對產業、區域、創新創業企業的引導作用，基金的投資方向應當貫徹國家政策、區域規劃、產業政策；二是基金的杠桿效應，主要衡量財政資金對社會資本的放大倍數；三是基金對區域的貢獻程度，從基金設立政府視角看，基金應當為政府轄區發展帶來積極影響，比如加快轄區內的招商引資等等。經濟效益對國有資產的保值增值具有重大意義，主要表現形式是基金的投資收益，由于不同基金所處的行業領域不同，基金收益率也不盡相同。因此在設定經濟效益指標時，應充分考慮行業的平均回報水平以及市場行情，否則可能會脫離實際。生態效益是指政府投資基金對生態平衡和生態系統產生的影響，并非所有基金都會涉及生態效益，需根據基金投資項目的實際情況綜合考慮。

（二）政府投資基金績效管理的指標體系

1.基金運行的階段管理重點

政府投資基金主要分“募投管退”四個階段，不同階段基金績效目標的側重點不同，在募資階段，母基金目標規劃、資金來源等整體規劃較為重要；在投資階段，母基金管理人科學合理篩選子基金管理人或投資項目并按期完成出資較為重要；在管理階段，基金的大量工作為投后管理，因此基金的管理機制為基金績效目標側重點；在基金的退出階段，資金是否及時回收以及收益分紅如何協商較為重要。

2.構建基金績效指標體系

衡量績效目標實現程度最常用的工具即基金績效指標體系，指標體系最重要的構成部分是績效指標以及指標解釋，本文將結合基金各階段管理重點，并采用定性和定量方式，從基金規劃、基金決策、基金管理、基金退出、基金產出、基金效益、可持續發展和滿意度八個方面構建政府投資基金績效指標體系（參照）。

具體來說，基金規劃是對基金整體規劃方向、總體目標、操作要求等方面設置指標。基金決策主要考慮的是，母基金管理人篩選并確定子基金管理人或投資項目以及履行必要的審批流程。基金管理是在基金運行期間持續時間較長的階段，主要包括基金的資金管理、日常管理、投資管理和跟蹤管理，分別針對基金的資金使用、日常事務、基金投資、投后跟蹤的相關事項。基金退出指標設置重點在于資金退出以及返還財政的規范性和及時性，實際上市場千變萬化，資金未必一定能按期退出，該環節的指標設置應當放寬目標區間，并將重點集中于退出程序的規范性上。

前四個方面側重于基金管理和程序，后四個方面則側重于基金帶來的影響，基金產出主要衡量母基金管理人投資的完成情況，適用指標包括產出目標、產出數量、產出質量和產出時效；基金效益是衡量基金發揮作用的最重要的一方面，評分權重應當加大占比，包括政策效應、經濟效益和生態效益；可持續發展主要考慮了母基金管理人管理能力、管理制度和合作機制等方面，有助于促進基金績效管理水平的提高；滿意度主要針對基金全過程運行期間，基金服務對象對政府部門或母基金管理人的認可程度，一般通過調查問卷來實施，后四個方面的指標屬于結果性指標，不大適用處于中前期階段的基金管理。

結語

綜上所述，在實施政府投資基金績效管理時，財政部門和基金管理機構要明確各自職責分工。對于各級財政部門，首先在基金設立階段就應當明確基金性質，不要過于強調資金的安全性；其次政府部門之間應當加強統籌協調，上級財政部門應當平衡下級財政部門之間基金的設立規模和數量以及各政府部門對基金的認定問題；最后政府部門應當建立信息化管理系統，簡化投資決策流程，縮短基金運行中的行政化管理鏈條，從簡處理基金的設立或退出程序，提高基金的整體運行效率。對于基金管理機構而言，要逐步建立起與社會資本的長期合作機制，不斷尋找能力優秀且能穩定合作的市場化管理人，提升自身基金管理水平；在基金績效管理過程中，要合理設置基金組織結構、管理架構以及人員安排，完善風險控制、監督和信息披露制度，及時構建基金全過程的績效管理指標體系，科學設置績效目標，定期制定基金計劃，保障政府投資基金的平穩健康運行。