“雙循環”下我國城鎮化發展：形勢、思路與對策

楊祥雪

近幾年，隨著國內外經濟形勢的變化，我國政府以擴大內需為基點，適時提出了構建國內大循環為主導、國際國內雙循環相互促進的新發展格局的政策思路，以需求牽引供給，貫通生產、分配、流通、消費各環節，實現中等收入群體顯著擴大，促進國民經濟良性循環。40余年的改革開放歷程，也是城鎮化逐步發展的過程。對于我國經濟整體而言，城鎮化通過影響資源在消費和投資之間的配置可以促進居民長期生活水平的提高，城鎮化進程中的消費和投資也占據了商品需求的絕大部分。隨著城鎮化的發展，城鄉之間交流日益加深，居民生活水平逐步提高，消費和投資之間的資源配置不斷優化。城鎮化的發展推動了農村消費梯次升級，農業轉移人口逐步市民化，在這個過程中，中等收入群體規模也不斷擴大。

當前，我國人均GDP超過1萬美元，已經十分臨近高收入國家門檻值，城鎮化也發展到較高階段。在這個新發展階段，無論是從生產供給角度看，還是從14億人口巨大的市場潛力看，我國綜合國力已居世界前列，形成了超大規模的大國經濟基礎，具備了國內經濟大循環的基本條件。但是，在我國逐步實現經濟趕超的過程中，我國城鄉收入差距不斷加大，加之農業轉移人口流動受阻、城鄉公共服務非均等化等問題的存在，導致我國城鎮化進程開始有所放緩。因此，在當前構建國內大循環主導、雙循環促進的新發展格局這一政策背景下，傳統的片面追求城鎮規模及城鎮化速度、鼓勵鄉鎮企業和勞動力向小城鎮轉移的發展思路是否需要作出適應性調整，有必要給出研究與思考。將上述問題繼續延伸，如果考慮擴大中等收入群體規模，城鎮化發展在推動實現“雙循環”過程中又會面臨哪些問題？如何解決？文章將結合新的社會背景和政策動向對這些問題展開探討，分析我國城鎮化的未來發展思路與對策，對于促進消費擴大升級、推動國內產業結構升級、促進要素自由流動與區域經濟一體化等方面都有一定的理論和現實意義。

一、“雙循環”背景下我國城鎮化發展的形勢

（一）我國城鎮化發展的現狀

城鎮化是個具有中國特色的概念，涉及到我國整體的社會結構轉型和生活方式變遷。根據要素投入情況可以將城鎮化劃分為人口城鎮化、土地城鎮化和資本城鎮化三種類型。城鎮化的核心是人的城鎮化，城鎮化過程即為農村人口轉變為城鎮人口的過程，也可以理解為農民轉變為市民的過程，以及在此過程中經濟、社會和空間結構發生的諸多變化。所以，人口城鎮化可簡單概括為農村人口經濟活動及社會活動的轉移（Rural-Urban Migration），其轉移程度一般采用人口統計學指標——城鎮化率來表示。總體上，我國城鎮化呈現出穩步上升的特點，常住人口城鎮化率從17.9%上升至63.89%，但是，自2010年我國進入中高收入階段后，城鎮化在本應推進的階段卻開始放緩，十余年間常住人口城鎮化率僅上升13.94%，戶籍城鎮化率上升11.23%，城鎮化率尤其戶籍城鎮化率增長緩慢。而且，按照相關研究，我國現在有14億人口，迅速成長的中等收入群體估計有4億多人口，雖然按照總量來計算位居世界第一，但占總人口比重僅在30%左右，遠低于發達國家60%的水平。據世界銀行統計，目前我國城鄉共有中低收入人口6.11億人，且有接近3億的農業轉移人口不能真正融入城市生活，這部分人群發展成為真正的中等收入群體，對于促進“雙循環”、構建新發展格局尤為必要。

（二）我國城鎮化發展階段及特點

從城鎮化的發展階段來看，自改革開放起，我國城鎮化發展進程大致可分為初期、中期和后期三個階段，也可以理解為起步期、加速期、成熟期，每個階段呈現出不同特征。1978至1996年期間為城鎮化發展起步期，在該期間，我國小城鎮的發展速度明顯加快，但由于城鎮人口規模仍較小，城鎮化率普遍低于30%。為此國家制定了一系列的方針政策鼓勵鄉鎮企業和勞動力向小城鎮轉移，引導農村人口向城鎮和非農業領域轉移。在一系列鼓勵政策的影響下，我國農業剩余勞動力就近、有序地向小城鎮轉移，城鄉二元結構逐步調整完善。1996年至今是城鎮化發展加速期。自1996年起，我國小城市和中小城市發展速度加快，我國戶籍制度和公共福利制度改革按照經濟結構轉型的需要呈漸進式向前推進，并逐步向中小城市轉移，允許具備條件的農村流動人口落戶中小城市。這種改革方向符合這一時期我國城鎮化發展要求，促進了小城鎮和中小城市的發展。尤其在1998—2008年間，城鄉二元結構的不斷調整、積極的就業政策以及第三產業結構優化成為城鎮化發展的主要動力。2020年，我國常住人口城鎮化率為63.89%，戶籍人口城鎮化率為45.40%，折算后的實際人口城鎮化率為58.90%，按照國際上把城鎮化率大于70%作為城鎮化發展成熟期的劃分標準，我國目前仍處于城鎮化發展加速期，尚未達到城鎮化發展的成熟期。

從整體來看，我國城鎮化進程仍呈現出穩步上升的特點，但是，自2010年我國邁入中高收入發展階段以來，城鎮化速度開始放緩，這與既定的人口流動模式中關于加速期發展的規律不符，也不利于當下“雙循環”政策有效落實。單從中等收入群體這一角度來看，我國城鎮化進程趨緩主要表現為中低收入者比例高、農業轉移人口不能融入城鎮，因此，需要構建新的制度結構來推進城鎮化的新發展，實現低收入及中低收入水平的農業轉移人口從中低收入人口向中等收入群體的轉變，通過實際城鎮化率的提高促進農民的市民化，擴大并穩定中等收入群體，進一步釋放消費潛力，促進我國城鎮化向成熟階段邁進，真正實現“雙循環”政策的有效落實。

二、我國城鎮化發展存在的問題及原因

當前，我國城鎮化進程尚處于加速期，表現出穩步上升的特點。但是，與人口流動模式關于加速期的理論不符，我國城鎮化進程在本應加快推進的加速期卻開始放緩，小城鎮和小城市的發展勢頭有所減緩，新的城鎮增加緩慢，城鎮人口呈現郊區化和分散化，整體呈現出城鎮化成熟期而非加速期的發展特點。現階段經濟發展存在的這一重大短板，將對我國邁向高收入國家產生一定影響，需要引起足夠的重視。

（一）長期以來城鎮化發展的面臨的問題

以中等收入群體規模擴大并穩定為視角，城鎮化的最終意義在于實現農村中低收入者向中等收入群體的轉變，并通過促進農業轉移人口真正融入城鎮使擴大的中等收入群體趨于穩定。但是，近年來，我國城鎮化水平雖處于加速期但卻呈現出成熟期的發展特點，農村中低收入群體占比高、農業轉移人口市民化進程緩慢，人口城鎮化水平并沒有得到質的提升。選取2009—2019年我國實際人口城鎮化率、常住人口城鎮化率、戶籍人口城鎮化率的數據為樣本，對我國現階段城鎮化發展情況進行分析得出：2009—2019年間，我國實際城鎮化率介于常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率之間，除均值與偏度外，三者標準差與峰度差距較小。我國實際城鎮化率均值為50.35%、常住人口城鎮化率均值為54.80%、戶籍人口城鎮化率均值為38.33%。實際城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的差距大于與常住人口城鎮化率之間的差距表明我國農業轉移人口市民化困境確實存在。此外，三者增速均呈下降趨勢也進一步證明了我國自進入中高收入階段以來城鎮化進程放緩的事實。

（二）城鎮化發展態勢趨緩的原因

我國實際城鎮化水平偏低的根本原因在于，我國城鎮化發展水平與經濟發展水平尚未適配，基礎性制度安排不足導致農業轉移人口落戶城鎮成本偏高，中低收入人群向中等收入群體的身份轉變面臨困境，進而造成中等收入群體占總人口比重偏小。結合城鎮化發展進程及現狀，可以將我國城鎮化進程出現問題的原因歸納為以下三個方面。

一是城鄉收入分配制度缺乏適配性，城鄉收入差距存在逐步擴大的傾向。目前由于勞動力報酬在國民收入初次分配中占比仍較低，再分配中政府轉移支付力度不足，而且不同勞動素質的報酬率有所不同，致使城鎮化進程對城鎮居民和農村居民的財富成果分配存在較大差距。此外，城市戶籍人口工資的不斷上漲的同時，農村轉移人口的收入卻沒有得到顯著提高，最終導致城鄉收入差距不斷擴大，城鎮失業問題不斷惡化。

二是城鄉二元戶籍制度分割阻礙，農業轉移人口融入城鎮門檻高。盡管我國現已提出全面放開建制鎮和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件等政策，但是，當前對于小城鎮和中小城市的全面放開的邊際效應已開始下降，而且有序放開中等城市落戶限制或合理確定大城市落戶條件的政策實際上仍設置或保留了不同等級的制度門檻，進而造成農業轉移人口在中等及以上城市存在落戶方面的困難，難以真正融入城市。

三是公共福利制度改革落后，城鎮化發展缺乏可持續性。教育、醫療、養老等公共福利制度非均等化導致農村轉移人口不能完整納入就業統計，并對其真正融入城市生活產生負面影響，這在影響其就業概率的同時也使得預期收入差異不斷縮小，從而造成城市對于他們的吸引力不足。伴隨越來越多的外來務工者認為移居城市不是合理的行為，農村剩余勞動力流入城市的意愿降低，由此出現“人口逆城鎮化”現象，導致城鎮化速度放緩。

三、“雙循環”背景下我國城鎮化發展思路

雖然目前我國城鎮化已經發展到較高階段，一些超大城市的城鎮化率已超過70%，但整體來看，我國實際城鎮化水平僅為58.90%，人口城鎮化仍存在較大的發展空間。因此，在當前“雙循環”這一政策背景下，針對由農村中低收入群體向中等收入群體轉換的規模不足、農業轉移人口真正融入城市受限所導致我國城鎮化發展進程放緩的局面，應通過新的制度結構安排有效提高我國城鎮化率，使中等收入群體規模不斷擴大，以促進我國消費轉型升級，有效構建以國內循環為主體的國內國際雙循環新發展格局。

（一）城鎮化發展與“雙循環”政策的內在邏輯

長期來看，消費問題是制約我國經濟的本源問題，而城鎮化也是我國經濟長期增長的核心動力源，因而兩者之間必然相互依存。根據凱恩斯的消費函數理論：Ct=a+bYt（式中C表示總消費，Y表示總收入），總消費是總收入的函數，隨著收入增加，消費也會增加。對1978—2019年我國常住人口城鎮化率和居民消費水平兩序列進行分析可以得出：一方面，城鎮化與消費需求之間存在著長期均衡關系且互為格蘭杰因果，城鎮化水平的變動會對居民消費水平產生影響，居民消費水平的預測精度依賴于城鎮化水平;另一方面，城鎮化對消費增長具有收入效應，城鎮化通過創造更多的就業機會帶來個人可支配收入的增加，在擴大中等收入群體的同時也使得消費隨之增加。因此，加快推進城鎮化發展不僅可促進農業轉移人口從中低收入水平進入中等收入水平從而使中等收入群體顯著擴大，而且可以推動農村消費梯次升級進而釋放消費潛力，以擴大內需為基點推動“雙循環” ，而“雙循環”政策也為城鎮化的新發展提供了新的解決思路。

（二）城鎮化發展的新思路

目前我國城鎮化雖然處于加速期的發展階段但是卻呈現出了成熟期發展特點：農村中低收入群體占比高、農業轉移人口市民化進程緩慢。這充分說明，傳統的以經濟增長為硬性標準的片面追求城鎮化速度的發展思路已經不再適用，應基于“雙循環”的政策背景轉換城鎮化發展思路，進一步研究城鎮化發展的階段、現狀、問題及原因，提出有效促進現階段城鎮化發展的對策建議，在此基礎上實現城鎮及農村居民消費轉型升級，最終通過內需體系的構建與完善使“雙循環”政策真正得以落實。

發展以人為核心的新型城鎮化是國內目前最大的內需潛力，然而，按照世界銀行給出的中等收入者標準，2019年，我國城鎮約有16969萬人，農村約有44130萬人尚未達到此標準。城鎮化作為擴大內需的有效途徑，在此過程中的中等收入群體規模擴大對于當前“雙循環”政策背景下的構建與完善內需體系至關重要。一方面，隨著居民城鎮居民數量的增長，中等收入群體也將會擴大，從而使我國消費潛力不斷增強;另一方面，隨著我國城鎮化水平的提升，可形成集聚效應，推動我國服務業及科技、金融、信息、物流、文化等產業的發展，促進消費轉型升級。因此，未來的城鎮化發展思路應摒棄以往攤大餅似的粗放發展方式，重心聚焦于“高質量”的城鎮化，將發展思路定位于提高居民收入，促進中等收入群體規模擴大，促進消費擴大升級、推動國內產業結構升級，促進要素自由流動與區域經濟一體化，實現城鎮化從以往簡單的城鎮常住人口規模擴大的模式，轉向擴大在城市扎根的中等收入群體規模，最終促進能夠真正融入城市的那部分人口規模的增長，實現人與城市的互融。

四、對策與建議

我國城鎮化仍處在加速期，城鎮化質量與水平還有較大的提升空間。如何根據自身社會、經濟、自然和歷史文化等稟賦條件，充分利用“后發優勢”，讓相對貧困人群、中低收入人群成長為中等收入人群，同時實現農業轉移人口市民化以擴大中等收入群體規模、提高城市居民的整體消費能力，是我國構建以人為核心的新型城鎮化、加快推進城鎮化發展的關鍵，也是當前暢通國際國內雙循環政策的應有之義。

一是不斷提高中低收入者收入增速和收入水平，逐步縮小城鄉收入差距。2019年，農村低收入人口人均年收入僅4000元左右，如果通過農村土地制度或其他政策改革允許他們獲得財產性收入，實現年收入平均每年增長7.2%，那么，到2030年其人均年收入將達到8000元，此時農村中低收入人群也將轉變為中等收入人群。與此同時，為保證擴大中等收入群體的穩定性，應注重提高農村特別是中西部農村居民的基礎養老金標準，增加農村基本醫療保險補助標準，健全防止返貧動態監測和幫扶機制，避免農村中低收入人群因疾病而重新陷入貧困。

二是實施針對中低收入群體的特殊就業項目，努力加大對其技能培訓的支持力度。通過積極發展鄉村旅游、智能農業、冷鏈物流、農村電商、康養休閑等新興服務業，擴大中低收入人群的就業空間，并為其創造優惠條件，對中低收入者的初始創業進行風險投資，在土地使用、稅收繳納、市場信息服務等方面給予政策扶持。此外，還應從政策上激勵和支持能夠積極吸收農村中低收入就業的企業，如建立專項無息貸款基金等。

三是建立推進農業轉移人口市民化的公共成本分擔機制，盡量降低農業轉移人口市民化的落戶成本。農業轉移人口市民化成本應由中央政府、地方政府、企業、農民工各方共同承擔。為促進義務教育、社會保障等在全國范圍內跨區異地轉移接續，實現勞動力自由流動，建議中央政府承擔因農業轉移人口市民化發生的義務教育、醫療保險、養老保險等部分公共支出，地方政府承擔住房保障、勞動技能培訓、基礎設施建設、貧困救助等其他公共支出，企業承擔農民工進城就業需要企業繳納的社會保險支出，剩余落戶成本則由進城農民自身承擔。

四是加快落實農業轉移人口安置政策改革，切實放寬農業轉移人口落戶條件。對于城鎮化尚未達到成熟期（實際城鎮化率小于70%）的城市，在降低其農業轉移人口融入城市成本的同時，要建立一種激勵機制，對首先放開放寬農民工進城落戶條件的城市給予相應獎勵;對于城鎮化達到成熟期（實際城鎮化率大于70%）的城市，應明確其放開放寬農業轉移人口市民化的最后期限，對在期限內率先放開放寬的城市給予政策激勵，對未在最后期限內實現農業轉移人口市民化的城市頒布相應的懲罰措施。

注釋：需要指出的是，文章加入“實際人口城鎮化率”衡量我國城鎮化發展水平的原因在于，改革開放以來，我國常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率呈現出變化趨勢，用常住城鎮人口來衡量我國城鎮化水平，會比實際城鎮化水平明顯偏高。但是，如果將持有農村戶口的人群排除，用城鎮戶籍人口來衡量城鎮化，又會比實際城鎮化水平偏低，兩個城鎮化率在數值上存在著一定的差距。按照有關研究成果，如果將造成差距的這部分農業轉移人口實現真正的市民化，人均消費將提高27%。也就是說，這部分人口由于沒有實現真正的市民化，他們的實際消費只是戶籍市民的73%，即實際人口城鎮化率=戶籍人口城鎮化率+（常住人口城鎮化率-戶籍人口城鎮化率）*0.73。

（作者為中國社會科學院大學博士研究生）