基于國際經驗的北京首都非核心功能疏解再思考

劉寶印，杜洪燕，周中仁，陳 慈

(1.中國科學院科技戰略咨詢研究院,北京 100190；2.北京市農林科學院農業信息與經濟研究所,北京 100097)

首都，通常是對一個國家中央政府所在城市的稱呼。首都作為一類特殊的城市，除了具備一般城市功能以外，還是國家主權的象征城市[1]。因此，其在城市功能設定、空間布局、發展模式等方面產生了一些不同于一般城市的特殊現象[2]。隨著城市化的迅速發展，北京由于首都資源和功能過度集中，導致城市規模不斷擴大，城市病問題愈加凸顯。習近平總書記2014年提出疏解北京非首都功能之后，涌現了大量關于疏解北京非首都功能的對策及建議研究。趙弘指出非首都功能疏解要講究差異化策略，不能搞“一刀切”[3]。張可云提出了“精準定位、多管齊下、協同疏解”的疏解原則[4]。薄文廣指出非首都功能疏解要注重政策保障，而非過度關注項目與資金的提供[5]。趙莉指出在非首都功能疏解過程中，遷出企業面臨較大挑戰，要提高產業優化細分程度，明確稅收優惠力度，充分調動擬遷出企業積極性[6]。從已有研究成果來看，當前的大多數研究多立足北京自身條件進行分析，缺少對世界各國首都建設特點和規律的探索，也缺乏對典型國家首都功能的梳理和分類比較。因此，為了進一步促進北京的健康發展，本文在系統梳理世界主要國家首都建設和發展的先進經驗基礎上，提出北京首都功能疏解的規劃思路及相關政策建議。

一、首都功能的定義和分類

首都功能是指首都這座城市在政治、經濟、文化及社會層面所承擔的任務和作用。在空間上，各國首都功能沒有一個固定不變的模式；在時間上，各國首都功能也是隨著社會的發展不斷變化和演進的。但綜合來看，首都功能作為一個完整的體系，可以歸納為體現首都城市本質的“基本功能”和體現現代化大都市特征的“延伸功能”兩類[7-9]。首都的基本功能是指行使國家政權和公共管理，以及維護國家安全的相關職能，具體包括政治中心功能(通過相應的行政機關，行使對國家的管理職能)和國際交往中心功能(當前世界的安全主要依靠各國共通的安全觀和利益博弈來維系，國際交往已演變成了維護國家安全的重要職能)。延伸功能是指首都城市根據不同時期的社會發展需求，逐步延伸出的功能，具體包括文化中心功能、經濟中心功能、交通樞紐功能、醫療中心功能、教育中心功能、科技創新中心功能等。相比于基本功能，延伸功能更能體現出不同國家首都城市的差別和特色。如表1所示，按照首都所承擔的功能類型，世界主要國家首都城市可以劃分為基本功能型首都和復合功能型首都兩類。

表1 世界主要國家的首都功能

二、北京首都功能解析

(一)規劃中北京首都功能的定位

首都的功能定位是隨著社會的發展不斷變化和演進的[10-11]。如表2所示，北京的首都功能定位在1953年以來先后出臺的7次城市規劃中也分別有不同的表述。20世紀50年代，在經濟基礎較為薄弱，科學技術落后，國家重點發展重工業的背景下，北京的首都功能在政治、經濟、文化中心的基礎上，重點強調了工業基地和科技中心的定位。20世紀80年代以來，隨著改革開放后中國經濟迅速發展，北京的首都功能定位雖然取消了經濟中心的提法，但1993年和2004年兩版城市規劃中現代國際城市的提法，依然不同程度強調了經濟發展和交通樞紐建設的重要性。在目前北京控制城市規模、疏解城市功能的背景下，2017年最新一版的城市規劃中將北京定義為“四個中心”，即在政治中心和國際交往中心兩個首都基本功能的基礎上，僅延伸了文化中心和科技創新中心兩個功能。

表2 規劃中北京首都功能的定位

(二)北京首都功能的現狀

雖然最新一版的城市規劃已明確取消了經濟中心的提法，但由于長期以來對經濟發展的要求，北京已經擁有了強大的經濟功能和交通樞紐功能，并導致大量人口的聚集，進而延伸出了醫療、教育等功能[12-13](表3)。

表3 北京首都功能的現狀

綜上所述，北京除了承擔著政治中心和國際交往中心兩個首都基本功能外，還疊加了文化中心、經濟中心、交通樞紐、醫療中心、教育中心、科技創新中心等多種延伸功能。多種功能的疊加，一方面帶來人口大量集聚，導致交通擁堵等城市病問題愈加凸顯；另一方面，經濟中心等非定位功能大量占用各種資源[14]，導致政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心四大定位功能難以更好地發揮[15]。因此，北京的城市功能疏解，需要有序剝離與定位功能無關的延伸功能，實現首都功能從現實向規劃狀態的轉變。

三、世界主要國家的首都功能解析

(一)基本功能型首都

相比于北京，基本功能型首都只承擔了政治中心功能和國際交往中心功能，其他文化中心、經濟中心、交通樞紐、醫療中心、教育中心、科技創新中心等延伸功能由其他城市承擔，比如美國首都華盛頓、加拿大首都渥太華、澳大利亞首都堪培拉等。在這些國家中，文化中心的布局更傾向于凸顯國家歷史或特色的城市，如波士頓是美國最古老城市和獨立戰爭發源地；經濟中心布局則多依賴于資源和區位優勢，后期逐步發展成為金融、商業中心，如紐約、多倫多、悉尼；交通樞紐的布局則明顯依賴于區位優勢，且都由最初的港口優勢逐步發展到陸港空綜合交通樞紐；醫療和教育方面，由于強調教育和醫療等公共服務的均等化，沒有明顯的國家級中心城市；科技創新中心的布局則更多地依賴于區域內高新技術產業集群和高科技工業園區的發展(表4)。

表4 基本功能型首都延伸功能布局特點

由于基本功能型首都功能單一，人口集聚能力有限，因此城市規模也相對較小，綜合實力有限。這類首都在發展過程中，由于首都功能定位的限制，各項事業的發展均服從于城市政治功能的要求，城市規模和人口都很難出現大規模增長，如美國首都華盛頓，截至2019年，華盛頓市區面積僅177平方公里，人口僅70萬人。因此，基本功能型首都可以有效避免像北京一樣出現“大城市病”。但另一方面，由于政治功能所需資源有限，人口集聚能力較差，城市的綜合實力難以獲得大幅提升。

(二)復合功能型首都

復合功能型首都是指兼具首都基本功能和多種延伸功能于一身的首都城市。這類首都是世界上主要的首都模式，其中北京就是典型的復合型首都，除此之外典型的還有：英國倫敦、法國巴黎、日本東京和韓國首爾等。由于過多的延伸功能疊加，這種類型的首都通常會導致大量人口集聚，進而發展成為特大城市。同北京一樣，復合功能型首都城市在發展過程中，會出現住房緊張、交通堵塞、環境污染等問題。復合功能型首都常用的疏解模式可以總結為以下兩種。

1.建設衛星城承擔首都部分延伸功能。即在首都周邊建設衛星城，通過行政手段承接中心城區部分首都延伸功能，接納中心城區轉移出的人口，引導形成若干副中心。倫敦、東京、巴黎等很多城市都選擇了這種模式。20世紀上半葉，英國政府就開始不斷探索在倫敦周邊建設新城來疏解首都的人口和經濟發展壓力。1944年隨著“大倫敦規劃”的出臺，隨后的40年里，陸續建起了14座新城，并且新城承擔的首都功能也從最初的工業、服務業等經濟中心功能逐步過渡到醫療、教育等功能[16]。另外，在2016版的大倫敦遠景規劃中，也將形成中心城區與周邊13個城市副中心協同發展的大首都圈。從20世紀50年代起，日本東京的擁擠帶來的不良影響開始日益顯著，交通堵塞、基礎設施不足、居住環境惡化等一系列城市問題也開始浮現。日本效仿“大倫敦規劃”經驗，距中心區10～15公里建設副都心新城，并承接中心城區疏散的工業、大學、大型綜合服務機構與設施[17]。至今，已建成包括池袋等8個副都心城市與千葉等9個周邊特色新城在內的多中心多圈層的東京圈城市體系。整體來看，構建副中心分擔部分首都延伸功能短期內可以對中心城區取得較好的疏解效果。但由中心城區和多個副中心共同構成的大首都圈的集聚效應并不會減弱，隨著社會經濟的發展，大首都圈的人口依然是不斷增長的，規模依然是不斷擴大的，交通擁擠等城市病始終無法得以根治。

2.新建都城整體遷出首都基本功能。韓國首爾、巴西巴西利亞等城市都選擇了這種模式。韓國在經歷了20世紀70—80年代衛星城的大規模興建之后，以首爾為中心的首都圈21世紀初期依然聚集了韓國近一半人口。因此，基于區域協調發展的需要，韓國2007年開始建造世宗市，并逐步將政治中心遷入，打造新行政首都[18]。目前，包括國務總理辦公室在內的16個政府部門已遷移至世宗市。里約熱內盧從1763—1960年一直是巴西首都，承擔著巴西的政治、行政、經濟、文化中心等多重責任，因此，城市的急劇擴張造成了交通擁擠、能源緊張、環境惡化等一系列問題。為疏解人口，促進內陸與沿海均衡發展，1956年巴西政府決定建設巴西中西部的巴西利亞，承接首都政治中心功能。巴西將首都的政治中心功能和國際交往中心功能遷出，新打造一個基本功能型首都。然而在新首都的建設過程中，由于難以控制新首都所帶來的集聚效應，致使其他延伸功能逐步疊加，再次形成復合功能型首都。巴西利亞由于經濟功能的疊加，致使人口由原規劃的60萬增長到當前的280萬，交通擁擠、環境惡化等城市病也已經顯現。

四、首都功能布局原則

針對北京首都非核心功能依然過度集中的問題，本文在對世界各國首都功能類型進行劃分的基礎上，選取美國、澳大利亞、加拿大等國家的基本功能型首都以及英國、法國、日本、韓國等國家的復合功能型首都進行案例研究。并通過與北京所承擔的首都功能進行發展經驗和布局特點的對比分析，提煉出多中心化、協調發展化、比較優勢化、特色化等首都功能布局的四個優化原則。

1.多中心化原則。無論是基本功能型首都，還是復合功能型首都，兩者在發展過程中，都對首都功能布局選取了多中心化的模式，以此控制首都中心城區的擴張。具體來說，前者只承擔政治和外交中心功能，文化中心、經濟中心、交通樞紐等功能則由其他的城市承擔；后者則在首都功能疏解時，要么打造副中心分擔部分首都延伸功能，要么構建新的政治中心。

2.協調發展化原則。基本功能型首都國家往往沒有明顯的教育、醫療等公共服務中心城市，公共服務的區域差異較小，公共服務的均等化也有效促進了區域的協調發展。復合功能型首都國家雖然通常呈現首都一家獨大的特征，但是在其功能疏解過程中，都將促進區域協調發展作為目標之一，如巴西利亞的建設是為了開發內陸廣大地區,使內陸和沿海均衡發展。

3.比較優勢化原則。世界上絕大多數國家的經濟中心、交通樞紐并不是單純依靠行政手段發展起來的，而是依靠區位優勢逐步發展而成的。如美國的經濟中心紐約的形成正是依靠了得天獨厚的地理條件，與美國西海岸相比，紐約飛往倫敦等歐洲地區的時間更短，因此，吸引了大量的金融公司入駐，自此，國際金融中心之路正式開啟。

4.特色化原則。大多數國家的文化中心更傾向選擇能明顯凸顯國家或地域特色的城市，并對這些特色加以保護和保存。如美國文化中心波士頓是美國最古老、最有文化價值的城市，并且作為美國獨立戰爭的發源地，一些與該時期有關的歷史遺跡被作為國家歷史公園的一部分得到保護。澳大利亞的文化中心墨爾本保留了很多19世紀的維多利亞式建筑。

五、疏解北京首都非核心功能的相關建議

基于上述功能布局原則，結合區域協調發展和中心城市建設等國家重大發展戰略，分別針對北京當前所承擔的各項功能，提出相關疏解建議如下。

1.通過雄安新區的建設，打造首都副中心，重點承接首都政治中心功能中的非核心功能。隨著《河北雄安新區總體規劃(2018—2035年)》的頒布，雄安新區規劃的頂層設計已經完成，新區已由規劃階段轉入建設實施階段。在實施階段，首先要完善與北京聯系的相關交通基礎設施，提升醫療、教育等公共服務水平，吸引更多的人才、資本、技術等要素集聚，增強承接首都相關功能的基礎能力。其次要重點承接部委直屬企業和相關事業單位，構建首都副中心，促進京津冀地區的協調發展。

2.以國家中心城市建設為契機，打造各中心城市的優勢產業集群，分別承接北京相對應的產業轉移。以多中心化為原則，充分發揮中心城市的區位和資源優勢，打造各自的優勢產業集群，形成多個區域經濟中心。各區域經濟中心針對優勢產業集群的打造，圍繞優勢產業，積極承接北京相關產業轉移，并給予北京遷入企業稅收、用地等相關優惠政策，有序疏解北京的經濟中心功能。并充分發揮各中心城市對區域經濟發展的帶動作用，以多經濟中心城市的模式進一步促進區域經濟的協調發展。

3.深入推進區域協調發展戰略，通過建設分院、分校的模式，以公共服務均等化助推醫療、教育等公共服務功能疏解。深入推進優質醫療資源向基層延伸，提高社區醫院和二級醫院的診治能力，逐步推行三級轉診模式，減少三級綜合醫院診治病患數量。繼續推進三級綜合醫院與京外地方醫院的合作共建，參照合作區域的人口數量，建設相應分院，逐步實現醫療中心功能的疏解。引導高等院校著力優化學科專業結構和人才培養層次結構，加強專業設置與地方產業需求互動，對于與首都城市發展契合度不高的學科和專業，根據地方產業發展需求，通過整體遷出或者設置相應分校的模式承接此類學科和專業的疏解，逐步實現教育中心功能的合理疏解。

4.加強天津和河北交通基礎設施建設，逐步分擔首都的客貨運壓力，京津冀共同承擔交通樞紐中心功能。深入推進京津冀交通一體化，加強京津冀之間通道建設。天津重點建設高效密集的客運鐵路網，優化區域鐵路運輸組織，積極疏解北京鐵路樞紐壓力。河北省加快發展現代物流業，重點承接北京物流功能，全力打造石家莊為京津冀商貿物流中心和中國北方商貿物流重要樞紐。北京則重點加強機場、高鐵站、客運站之間的軌道交通建設，逐步實現一站式轉乘，減少在京周轉旅客的停滯時間。

5.以舉辦2022冬奧會為契機，向周邊地區疏解體育、演藝等相關文化產業，中心城區重點保護和傳承北京傳統文化和標志文化，凸顯北京文化特色。借助2022年北京攜手張家口舉辦冬奧會的契機，加強張家口等北京周邊地區體育場館、演藝場館等文化基礎設施的建設，逐步承接北京體育、演藝等相關的文化產業。中心城區以特色化為原則，加強老城整體保護，加快實施故宮等地區傳統風貌保護，重點凸顯北京傳統文化和標志文化。