我國疾控中心人力資源配置公平性分析

邢曉琳，呂 暉，任文杰，王晶晶

（1.新鄉醫學院公共衛生學院，河南 新鄉 453000；2.新鄉醫學院健康中原研究院，河南 新鄉 453000；3.新鄉醫學院管理學院，河南 新鄉 453000）

疾病預防控制事業作為衛生事業的重要組成部分，與經濟的發展和社會的穩定息息相關，是提高公眾健康程度、發展經濟、推動社會全面進步的必要條件[1]。2016年12月國務院審議通過的《全國“十三五”衛生與健康規劃》明確提出要“更加注重預防為主和健康促進，更加注重服務質量和水平，更加注重工作重心下移和資源下沉，實現發展方式由以疾病為中心向以健康為中心的轉變”的發展思路[2]，將疾控工作作為一項重要的戰略性工作大力推進。

2003年暴發的非典和2019年突發的新型冠狀病毒肺炎，以及高致病性禽流感等新型傳染病的出現，暴露了我國疾病預防控制體系在人力資源配置方面存在的問題。人力資源作為建設疾控體系的關鍵，是推動疾控事業可持續發展的主要力量，加強疾病預防控制體系人力資源構建已成為我國亟待解決的重要問題[3]。在衛生資源配置的相關研究中，公平性和效率一直以來是世界重點關注的兩大基本問題。世界衛生組織《2000年世界衛生報告》顯示，在全球191個國家的衛生負擔公平性排名中，中國位列第188位，已屬于世界衛生資源分布最不平衡、分配最不公平的國家之一[4]。

本研究以《中國衛生健康統計年鑒》為基礎，搜集2009-2019年間各地區疾病預防控制中心（Center for Disease Control and Prevention，CDC）（以下簡稱“疾控中心”）衛生人員數及分布情況等相關數據，通過描述性分析法和公平性分析法從配置數量和公平性兩方面進行分析與評價，為有效配置人力資源提供建議，從而為政府機構制定疾控衛生人力發展規劃提供依據。

1 資料與方法

1.1 數據來源

本文通過查閱2010-2012年的《中國衛生統計年鑒》、2013-2017年的《中國衛生和計劃生育統計年鑒》、2018-2020年的《中國衛生健康統計年鑒》、國家統計局公開數據等，找出2009-2019年我國各地區疾控中心衛生人員和衛生技術人員數量、各地區年末人口數、各地區地理面積等數據。疾控中心人員配置標準參照國家頒布的疾控機構的相關標準與政策文件，查閱原衛生部頒布的《疾病預防控制機構工作考核標準》。

1.2 統計與分析方法

運用Excel 2010軟件建立我國2009-2019年疾控中心衛生人力資源相關數據庫，采用描述性分析方法對數據進行分析和描述，運用Excel 2010軟件計算基尼系數。

2 結果與分析

2.1 我國疾控中心人力資源的總量

從整體看，2009-2019年我國疾控中心衛生人員總量呈下降趨勢,降幅為4.6%，衛生技術人員的降幅為5.8%；2009-2019年，我國疾控中心衛生人員占全國衛生人員的比例由2.5%下降至1.5%，衛生技術人員占疾控中心衛生人員的比例由75.5%降低到74.6%。從地區看，降幅最大的為中部地區，衛生人員總數由2009年的66,404人減少到2019年的59,224人，降幅為10.8%，中部地區的衛生技術人員降幅為15.7%；東部地區衛生人員總數雖然呈現下降趨勢，但降幅較中部地區略低（9.9%），衛生技術人員降幅為10.3%；由于國家對西部地區的扶持，西部地區的衛生人員數量近10年來有小幅度的增加，從2009年的58,855人增加至2019年的64,016人，增幅為8.8%，衛生技術人員占比也有一定幅度的增長（10.4%），見表1。

表1 2009-2019年我國疾控中心人員數 單位：人

2.2 我國疾控中心人力資源配置的公平性分析

2.2.1 按人口分布的公平性

2009-2019年我國各省份疾控中心衛生人數顯現出顯著的地域差異，華東、華北、華中地區和局部華南地區的省份衛生人數有較大優勢，遠遠超出西南及西北地區。但是，從每萬人擁有的衛生人員數來看，分布狀況出現了扭轉。表2中數據顯示，2009-2019年北京、河南、海南及東北地區疾控中心每萬人擁有衛生人員數維持較好狀態,內蒙古、西藏、青海、新疆等西部地區由于人口總數較少，使得每萬人口擁有衛生人員數均保持在2.0以上。西南地區（除西藏）及廣西每萬人擁有衛生人員數整體呈遞增趨勢，增幅為8.5%～23.9%。其余省份整體呈下降趨勢，且東北地區降幅較大（19.7%～41.2%）。

數據表明，我國疾控中心衛生人員在各省份按人口配置的公平性較好,近10年基尼系數在0.15上下波動，處于公平狀態，另外基尼系數整體呈下降趨勢，表示公平性有一定程度的提高，見表2。

表2 2009-2019年我國各省級行政區每萬人擁有疾控中心人員數及人口公平性系數

續表2

2.2.2 按地理分布的公平性

2009-2019年，我國每萬平方公里疾控中心衛生人數整體呈下降趨勢，從最初的610.0人/萬平方公里降低至585.9人/萬平方公里。2009-2019年全國有24個省市的疾控衛生人數低于各年份全國平均水平，其中最多的是西部地區有12個，中部地區7個，東部地區5個。總體來講，東部地區每萬平方公里疾控衛生人力資源的配置狀況較好，但東、西部地區疾控衛生人力資源按面積配置的差距較大。

由2009-2019年各地區疾控中心衛生人員的地理基尼系數可以看出，近10年來基尼系數基本保持在O.59，處于極度不公平狀態，見表3。

表3 2009-2019年我國各省級行政區每萬平方公里擁有疾控人員數及地理公平性系數

3 討論與建議

3.1 疾控人員總量不足，流失嚴重，應充分發揮政府職能，不斷優化資源配置

疾控機構衛生人力狀況直接關系到疾控體系能否正常運轉，進而影響到人民群眾的健康和社會的穩定與發展[7]。2009-2019年，我國疾控機構衛生人員總體數量呈現減少趨勢。2019年我國擁有衛生人員1292.8萬人，衛生技術人員1015.4萬人，疾控中心衛生人員僅有18.8萬人，占全國衛生人員的1.5%，衛生技術人員14.0萬人，占全國衛生技術人員的1.4%。我國按14億人口計算，疾控中心人員數量明顯不足，不能滿足人民日益增長的健康需求。且衛生技術人員占比呈下降趨勢，從14.8萬人降到14.0萬人，所占比例由75.5%下降至74.6%，雖然基本維持在75.0%左右，但與專業技術人員的比例不得低于85.0%的要求仍存在較大差距[6]。另外，自2009年起我國每萬人口擁有疾病預防控制人員數不增反降，呈逐年遞減的趨勢，且與原衛生部頒布的《疾病預防控制機構工作考核標準》中疾病預防控制專業人員的配備需達到每萬人口3～4人的標準有較大差距[7]。

2019年爆發的新冠肺炎疫情，凸顯了我國疾病預防控制工作中的一些不足，為了展開高效疾控工作，積極應對持續增長的公共衛生服務需求，必須適當增加疾控人員。有關研究表明，經濟激勵是影響中國疾控機構人員積極性的關鍵因素，因此應適當加大財政投入力度，確保對疾控機構的財政投入增幅不低于總財政支出的增幅[8,9]。對于經濟欠發達地區在依靠財政吸引人才的同時，還應注重人員知識與能力的培訓，以高效率彌補不公平。其次，應加大對公共衛生人才的培養力度，引導醫學院校增設相關專業，擴大招生規模，從供給側為疾控機構提供更多高層次、高學歷的人才支撐[10]。

3.2 按地理面積分布的人力資源極度不公平，區域內差異明顯，應加強區域內協調整合

研究結果顯示，我國按地理面積分布的疾控人力資源處于極度不公平狀態，區域內疾控衛生人員按地理面積配置的公平性差異明顯。華北地區北京每萬平方公里疾控衛生人數是內蒙古的48.4倍，西南地區重慶每萬平方公里疾控衛生人數是西藏的33.6倍，西北地區陜西每萬平方公里疾控衛生人數是青海的16.0倍，華東區域上海每萬平方公里疾控衛生人數是江西的14.8倍。

姜文娟等研究指出，地區內部差異是引起我國疾控機構人力資源配置不公平的主要原因[11]。為縮小區域內差異，建議注重區域內部疾控中心人力資源的協調整合,鼓勵疾控中心人力資源豐富的地區做好“傳、幫、帶”,以點帶面，緩解資源相對匱乏地區的緊張局面。同時，倡導處于不同經濟發展水平的區域或鄰近區域構建區域聯合體,推動資源上下貫通，在實現資源可及性的同時提高成員單位的服務能力[12]。對于區域內資源配置過剩與不足共存，要建立以按需配置為主的宏觀調控系統，引導過剩地區人力資源向不足地區傾斜，實現區域內資源共享，以有效解決區域衛生資源的公平可及性問題[13]。

3.3 各地區按人口和地理配置的公平性權重不同，應有側重，縮小區域間差距

本研究結果與文嘉慶等的研究一致，“地向性”和“人向性”指標對不同區域疾控中心人力資源公平性影響程度不同[12]。人口聚集的上海、天津等地按地理面積配置的人力資源遠遠高于其他地區，而按人口配置的人力資源水平卻低于全國平均。人口稀少的新疆、西藏、青海等地區疾控中心人力資源能夠滿足人口需求，但地理分布可及性極度不公平。為有效縮小區域間差距，應分別從各地區人口或地理分布可及性入手。對按人口及地理面積配置的人力資源水平均超過全國平均的北京、河南等地應繼續保持；對于按人口配置公平性較差的華東地區以及華南的廣東，西南的重慶等人口大省來說，應關注相對于人口分布的可及性程度；對于西南和西北等地區應注重其相對于地理分布的可及性程度。

具體來說，應對人口分布可及性問題，應持續關注促使人才流動的相關因素，例如經濟水平、發展程度、人文環境等，并及時采取調整措施，提高配置公平性。對經濟實力較弱，人口集聚速度較快區域適當政策傾斜，引導畢業生分散就業，推動人力資源體量持續穩步增長。同時應健全發展與保障體系，提高地位與待遇水平，建立可持續的人才增長機制，從而減少人才流失[14]。應對地理分布可及性問題，首先，建議政府在注重人口配置公平性的同時，兼顧地理面積配置公平性，制定合理的人力資源配置標準；其次，國家應加大對中、西部地區的扶持力度，政策向中、西部地區傾斜，同時升級西部地區的醫療設施，加大財政投入，以便加強人才培養；另外，國家應鼓勵醫學生到西部去，從財政上給予支持，適度增加工資福利提高待遇，營造良好的就業環境，以便穩定人才，減少流失；此外，可以借鑒遠程醫療平臺，提高欠發達地區的醫療水平，力爭發揮醫療資源的最大效用，有效解決偏遠地區衛生服務的可及性問題。