集體經營性建設用地市場化流轉背景下生態補償的實現機制

摘 要：當前，集體經營性建設用地市場化流轉的逐利性使其在用途上傾向于能帶來更多經濟效益的工商業用途，卻對農地生態安全造成嚴重的不利后果，體現在：以向外排放為附產品的集體經營性建設用地市場化流轉引起農地環境污染、以資源索取為目標的集體經營性建設用地市場化流轉造成了農地生態破壞，以資源消耗為特征的集體經營性建設用地市場化流轉造成農地生物多樣性的衰竭。因此，集體經營性建設用地市場化流轉背景下建立農地生態補償具有現實必要性，應當對農地生態補償的主體與客體、標準、期限、方式等基本要件進行合理設計，這對于促進生態補償的實施至關重要。在管理機制方面，應構建生態補償的協調聯動機制、公眾參與機制、績效評價機制、生態追責機制等;在保障機制方面，應注重法律保障、政策保障、經費保障、宣傳保障等。

關鍵詞：集體經營性建設用地;市場化流轉;農地生態補償;農地生態安全

中圖分類號：F301.3" """""""文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2021）04-0089-08

收稿日期：2020-12-09" DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.04.11

基金項目：教育部人文社會科學研究項目（20YJC820037）

作者簡介：彭小霞，女，江蘇師范大學法學院副教授，主要研究方向為農村土地制度改革。

引 言

集體經營性建設用地市場化流轉是對以征地制度為核心的土地制度的重要改革，該項改革通過賦予農民更多的土地財產權和改革土地增值收益模式，促進城鄉統一建設用地市場的形成。從實踐來看，集體經營性建設用地入市流轉的積極意義不言而喻，然而新的問題也隨之產生：農民一旦參與土地增值收益的分配，在集體經營性建設用地入市所帶來的經濟效益必然超過農地生產收益的情形下，農民從事農業生產的積極性就會受挫，進而導致大量農地拋荒閑置或非法轉化為建設用地，農地的生態安全風險如何規避？另外，集體經營性建設用地入市的增值收益只有城中村農民、城郊原住民等少數憑借地理位置優勢的農民才有權參與分配，由此滋生了一群土地食利階層，更加劇了土地增值收益分配不公平，擴大了農民之間貧富差距，不利于城鄉一體化的形成[1]。如何協調集體經營性建設用地入市的增值收益分配，使土地制度的改革成果公平地惠及相關農民，確保集體經營性建設用地市場化流轉的持續有效推進，是當前亟待解決的現實問題。

當前關于集體經營性建設用地市場化流轉，學者們的研究主要集中在如下幾個方面：（1）農村集體經營性建設用地市場化流轉的特點、必要性與意義研究。學者們認為我國不同地域土地流轉形式不同，農村集體經營性建設用地入市流轉實現了我國物權法對于所有權平等的保護[2-3]。（2）農村集體經營性建設用地流轉現狀、問題及其影響研究。學者們主要在集體經營性建設用地市場化流轉后如何保障農民的財產性收益以及國家在喪失建設用地一級市場壟斷地位后如何保障政府的財政收入來源等方面進行了研究[4-5]。（3）農村集體經營性建設用地市場化流轉制度設計研究。學者們主要探討如何通過配套制度改革與機制完善加快推動其入市進程，且大多從完善土地所有制、集體土地產權制度、宅基地制度、征地制度等農村土地制度改革視角提出相應對策[6-7]。從上述研究來看，當前關于集體經營性建設用地的研究未能關注到其入市流轉對農地生態安全造成的沖擊問題。關于農地生態補償的研究，國內主要集中在以下幾個方面：（1）關于農地生態補償理論的研究。主要涉及農地生態補償的界定、農地生態補償的必要性、相關理論基礎[8]。（2）關于農地生態補償的現狀及障礙因素研究。學者們認為我國當前農地生態保護不足、相關法律法規不健全、地方政府執行不力、配套體系建設薄弱[9-10]。（3）完善農地生態補償對策研究。學者們大多從完善農地生態補償政策與法規、促進農地生態補償標準科學化、發揮市場機制調節作用等方面提出相應對策[11-12]。上述關于農地生態補償的研究大多從農地生態補償本身存在的問題出發，未能結合集體經營性建設用地入市背景探討農地生態補償的實現機制問題。

已有的成果為本文提供了較為重要的研究基礎，但從目前來看，還有以下問題需要研究解決：（1）集體經營性建設用地市場化流轉給農地生態安全帶來了何種負面影響，這些影響如何規避，特別是在現行規劃用途管制下為耕地保護、糧食及生態安全做出貢獻與犧牲的農地耕種者的利益如何平衡。（2）如何在集體經營性建設用地市場化背景下保障農地生態安全并建立健全農地生態補償制度框架。（3）集體經營性建設用地市場化流轉背景下農地生態補償如何實現。從實踐來看，集體經營性建設用地入市背景下農地生態補償通過調整破壞和保護農地生態安全的主體之間的利益關系，平衡了城中村農民、城郊原住民和遠郊農民之間的收益差距，對于維護農地生態安全、促進集體經營性建設用地市場化流轉可持續的深入推進以及保障農民的生存權和發展權等方面有著十分重要的價值。因此，探索集體經營性建設用地入市背景下農地生態補償的一般性框架，在此基礎上建立健全集體經營性建設用地市場化流轉背景下農地生態補償的實現機制具有重要的現實意義。

一、集體經營性建設用地市場化流轉背景下建立農地生態補償的必要性

新修正的《土地管理法》第63條首次以立法形式打破了建設用地的供應格局，規定集體建設用地在符合經營用途、依法登記、村民同意等條件下可以轉讓、出租、互換、贈與或者抵押，但沒有具體規定集體經營性建設用地入市后的合法性用途。從現實來看，集體經營性建設用地入市的逐利性目標使得其在用途上傾向于能帶來更多經濟效益的，以向外排放、資源索取、資源消耗等為特征的工商業產業。這對農地生態安全造成嚴重的不利后果。

（一）以向外排放為附產品的集體經營性建設用地市場化流轉引起農地環境污染

以向外排放為附產品的集體經營性建設用地市場化流轉，是指集體經營性建設用地入市流轉后的主要用途是從事某種產品的生產，但在生產過程中，有大量的廢棄物將不得不排放到農地周邊環境中。這種以廢棄物排放為附產品的集體經營性建設用地市場化流轉是農業和農地環境污染的最初源頭。隨著工業化與城鎮化的高速推進，集體經營性建設用地市場化流轉的頂層政策設計并未考慮到土地流轉后用于工業發展的環境影響因素。因此，未達到環保標準的企業所產生的“工業三廢”向農地的過量排放導致農地生態系統的污染程度更加嚴重。例如，含有有害化學成分的廢水未經處理被直接排放到水域里，超出了水體的納污能力，導致水體污染;工業生產的廢棄物隨地堆放致使有毒物質殘留在農地里，破壞了土壤的結構和功能，影響農作物生長發育，更為嚴重的是導致糧食的生長遺傳變異，進而帶來食品安全問題。盡管當前國家加大了工業生產中的環境治理和污染防范的力度，但在治理向外排放為附產品的集體經營性建設用地市場化流轉給農地帶來的污染問題上，效果并不明顯。

（二）以資源索取為目標的集體經營性建設用地市場化流轉造成了農地生態破壞

眾所周知，一旦人類對自然資源不合理利用的程度超過了生態環境所能夠承受的極限，就會對生態環境造成嚴重的危機。以資源索取為目標的集體經營性建設用地市場化流轉，主要指將入市后的集體經營性建設用地直接用于自然資源開釆或用于為自然資源開釆服務的行業，如礦業開采、動植物開采、建筑沙石的開采、水資源的開采等用途。毋庸置疑，農地生態系統中的物質循環與能量流動保持平衡的前提是對農地資源的合理開發和可持續利用。然而，在利益的驅動下，人們對農地資源往往過度索取，人們不斷砍伐森林，頻繁開礦修路，大肆挖山取石，造成農地地表植物被嚴重破壞。在此情形下，人們不僅沒有及時恢復生態，而且還隨意在未流轉入市的農地上傾倒廢土棄石或填埋建筑垃圾，給農地生態環境造成了難以逆轉的損失，引發了諸如農地水土流失、農地荒漠化等一系列的農地土壤退化問題，造成該農地難以再繼續種植各種農作物，進一步引發了糧食安全問題。

（三）以資源消耗為特征的集體經營性建設用地市場化流轉造成農地生物多樣性的衰竭

如果集體經營性建設用地市場化流轉后用于各種工商業建設，就必然會消耗包含農地在內的各種自然資源，因此在不斷增長的消耗速度與強度下，各種生物種類將從相對豐富逐步發展至衰竭。例如隨著城市化的推進，在自然資源總量固定的前提下，供給城市化建設的農村土地越多，用于農業生產的土地數量就越少，會造成森林、水源、沙石等自然資源規模的縮小，進而侵犯到在農地、森林、水源、沙石中生存的各種物種的生存空間，對生物多樣性造成威脅。從實踐來看，快速擴張的城市圈在不斷減少農地的數量，擠壓著周圍農地上生物的活動范圍;四通八達的交通網絡將生物圈分割成大大小小斑塊狀，相互之間嚴重碎片化，限制了生物正常的遷徙和繁殖，造成了生物之間近親繁殖嚴重;而種類繁多的工業污染又進一步破壞生物的棲息地，造成了農地上的生物多樣性減少甚至衰竭。

從上述分析可知，現行集體經營性建設用地市場化流轉對農地生態安全造成了嚴重的損害。為防范建設用地市場化流轉對農地生態安全的風險，應該限制集體經營性建設用地入市的規模。然而，隨著新修訂的《土地管理法》對集體經營性建設用地入市的明確規定，國家法律層面的認可必將帶來集體經營性建設用地入市在全國范圍的全面鋪開。從實踐來看，當前我國集體經營性建設用地入市流轉正處于全國33個城市試點階段，其流轉規模與影響程度都十分有限。但讓人擔憂的是，集體經營性建設用地入市一旦全面放開，將對農地生態安全造成更大范圍的沖擊。那么，集體經營性建設用地市場化流轉給農地生態安全帶來的上述風險怎樣規避？配套制度改革如何跟進？從根本上說，解決上述諸問題的關鍵是集體經營性建設用地入市增值收益能否公平地分配，特別是能否對生態利益受損的主體進行公正的補償。

二、集體經營性建設用地市場化流轉背景下農地生態補償的一般性框架

要探索集體經營性建設用地入市背景下農地生態補償的實現機制，需要先對農地生態補償的基本構成要件進行合理設計，這是農地生態補償有效實施的前提和基礎。為此，應當先對農地生態補償構成要件進行分解，并賦予其集體經營性建設用地市場化流轉的特有考量，形成合理的框架結構。

（一）農地生態補償主體與客體的確立

農地生態補償實施的首要任務是解決“誰補償誰”的問題，即確立農地生態補償的主體和客體。根據生態補償的法律關系，生態補償的主體可進一步分為給付主體與受益主體兩部分，從權利義務關系角度看，即為補償的義務主體與權利主體[13]。由于農地資源具有公共產品的特性，為更好的保護農地資源，政府作為農地生態補償的主要和基礎性給付主體已達成共識。又根據“誰受益、誰補償”的基本原則，農地生態補償的給付主體還應當包括農地生態破壞者、農地生態受益者、農地資源開發占用者[14]。如前文所述，集體經營性建設用地入市流轉過程中導致農地環境污染、農地生態破壞、生物多樣性衰竭等不利后果，在生態補償主體確定上，承擔公共產品保護責任的國家和政府應該成為當然的農地生態補償的給付主體，具體由各級政府及相關主管部門負責實施;除此之外，土地開發商在開發利用集體建設用地中不可避免地要從農地生態系統中獲取物質生產資料或向農地排放污染物，他們既是集體經營性建設用地開發的獲利者，也是農地生態環境的主要破壞者，理應作為生態補償的主要給付主體;同時，由于集體經營性建設用地入市流轉而改善和提高了生活質量的周圍居民，作為集體經營性建設用地開發的受益者，也應該成為生態補償的補充給付主體?？傊?，集體經營性建設用地市場化入市背景下農用地生態補償的給付主體包括政府、企業組織、非政府機構以及周圍居民。而農地生態補償的受益主體主要指農地生態的直接維護者和農地生態破壞的受害者，即在土地利用總體規劃和土地用途管制雙重限制下為農地生態安全做出貢獻和付出犧牲的農地守護者。

從目標指向來看，農地生態補償是為了保護或增強農地生態效益或生態系統服務功能而對農地經營者保護農地生態安全作出犧牲的補償。因而，農地生態補償的客體主要是指生態補償所協調和平衡的農地生態效益損失，即農地資源在開發利用過程中或之后，該農地所減損的生態服務系統基本功能。在確立農地生態補償客體時，需厘清其與農地生態補償對象的區別。農地生態補償客體作為農地生態效益損失是抽象的指征，而農地生態補償對象是農地生態補償主體利益關系所指向的具體對象，包括農地植被、土壤環境、水環境、景觀等農地生態環境的基本構成要素。農地生態補償客體與對象存在一定的差異，不過農地生態補償客體最終要通過其補償對象體現出來。

（二）農地生態補償標準和期限的確立

農地生態補償標準和期限解決的是“補償多少”和“補償多久”的問題，是指在一定社會經濟條件和社會公平觀念下，補償主體向受償主體支付生態補償費用以及支付多長時間的規范性準則。從實踐來看，生態補償標準的高低和期限的長短關系到補償的激勵效果與補償者的經濟承受能力，也制約著補償政策的順利實施。

現階段，理論界一般認為應當依據生態保護者的投入和機會成本的損失、生態受益者的獲利、生態破壞的恢復成本以及生態服務價值等方面來確定生態補償的標準[15]。然而，在現行技術還不成熟的條件下，生態受益、生態受損的程度還不能實現準確量化，而生態服務功能價值數額巨大，在現行經濟社會發展水平下，只能作為生態補償的參照和上限值，因此實踐中普遍采用的是機會成本法，兼顧當地人均收入和消費水平、受益者的獲益大小、環境支付意愿和經濟實力。我國集體經營性建設用地流轉主要由國家政策推動。在耕地保護紅線、集約利用土地等公共目的制約下，集體經營性建設用地市場化流轉限制甚至剝奪了周圍其他農地的發展權益[16]?；诖?，對于農地生態補償標準的確立應采取機會成本法，并參考國家和地區經濟發展水平、農地生態受影響的范圍和程度、生態恢復的難易程度、土地價格市場的變化、國家政策等因素，同時遵循懲罰性原則以及高于環境治理成本的原則。

在農地生態補償的期限確定方面，應以農地受損的生態效益修復到原來的水平所需的時間作為補償期。例如，在退耕還林工程中，樹林的修復大概要10～15年，則農地生態補償的期限為15年。對于農地的耕種而言，生態補償的目的是保證水土資源環境適宜于農作物的種植，則生態補償的期限為恢復水土資源原有的生態環境所需的時間。不同地區的農地所遭受的污染類型不同，生態修復的時間存在差異。除此之外，農地生態補償期限還應以農戶的收入增長法來確定，即以集體經營性建設用地入市前農地上種植糧食的產出率為標準，計算集體經營性建設用地入市后需要多長時間可恢復到入市前的農地糧食產出率，從而保證該區域農地糧食產出率不因集體經營性建設用地入市而降低?？偟膩碚f，推進集體經營性建設用地入市背景下農地生態補償要結合區域經濟的發展和區域生態環境的保護與治理的需要分階段實施。

（三）農地生態補償方式的選擇

農地生態補償方式解決的是“怎么補償”的問題，即通過何種政策形式和途徑對生態補償費用進行支付。為增強農地生態補償支付方式的適應性，方式應該靈活多樣。按照生態補償的具體途徑的不同，農地生態補償包括政策補償、資金補償、實物補償以及智力補償。

政策補償是指中央對地方、上級對下級政府在生態補償中以必要的政策傾斜為基本方式，下級政府在授權范圍內獲得一定的權限。如某些地方政府根據農地受損水平及空間分布的特點，出臺生計替代、就業安置、生態移民搬遷等政策。政策補償的優點是執行力強，涵蓋面廣;不足是周期長、時間成本大。資金補償是最常見的一種生態補償方式，如直接發放生態補償金、減免稅、退稅及優惠、補貼、接受社會各界捐款和加速折舊等都屬于基本的資金補償形式。該補償方式優點是較為靈活，易于被接受;缺點是量化標準難以確定，還易產生腐敗。實物補償即運用種子、化肥等物資、勞動力和土地等對受影響的農地進行補償，如實踐中較常見的退耕還林工程，就是比較典型的實物補償。這一補償方式常見于經濟比較落后、日常生活物資較為匱乏的地區，其優點是針對性強，有利于提高物質的使用效率，不足是極易造成資源的浪費。智力補償指補償者以智力服務、技術扶持的方式為受償地區的生態保護給予支持，如開設各類培訓班提高受償地區人群的技術水平、組織管理能力和為受償地區分派專業技術人員等，其優點是長期效果明顯;不足是短期效果弱，而且覆蓋群體少。以上方式既可以同時運用，也可以單獨實施，具體要結合集體經營性建設用地市場化流轉背景下農地生態受損的情況、當地經濟發展狀況和生態利益受損農民的補償意愿等方面進行全面考慮，以補償效益最大化為目標。

（四）農地生態補償模式的選擇

農地生態補償模式的選擇往往直接影響到生態補償效果。我國實施的生態補償從模式上考察，一般可分為兩種——政府補償與市場補償。

政府補償是指政府為主導，通過財政轉移支付、政策補償或生態補償基金等方式提供生態補償[17]，此種補償模式下的政府具有絕對權威性以及較強的資源動員能力，可以利用其政治優勢和經濟優勢為農地提供具有針對性的生態補償。為更好地彌補和恢復農戶在集體建設用地入市流轉中受損的生態權益，農地生態補償應以政府補償為主，在具體補償方式上可借鑒實踐中以項目為依托的、實施效果比較突出的天然林保護工程、自然保護區工程等，也可設立專門的農用地生態效益補償基金對農地的生態損失進行彌補。市場補償是一種注重發揮市場作用的補償模式，常用的方式涉及生態稅費、綠色賠付、生態標志和配額交易等。市場機制實現了生態補償主體的多元化，能提高企業和個人的生態保護意識，也能符合雙方的支付和補償意愿，但我國尚缺乏支付農地生態服務的公開透明的市場貿易方式，因此生態稅費和生態標記在現階段的農地生態補償的適用更具有可行性。具體而言，在集體經營性建設用地入市后，國家向該土地使用權的出讓者、受讓者和房地產開發公司等受益者收取一定的生態稅費，在被流轉入市的周圍農地上生產的產品上貼好生態標記，使農戶以略高于市場價格出售生態標記產品，所得稅費和產品售賣收益用于補償為農地生態安全作出貢獻的農戶。在實施市場補償時，需要厘清其與社會補償的區別。社會補償的主體是各類社會團體、基金會、志愿者組織和個人，補償方式主要是上述主體的無償捐贈、生態產權的無償讓渡等。相對于市場補償而言，社會補償的方式較少，補償具有不確定性，因而補償效率較低，在目前的國內外生態補償實踐中并不多見;而市場補償資金來源充足、補償方式多樣、補償效率較高，在海洋、森林、流域等領域的生態補償中應用比較廣。就當前我國集體經營性建設用地市場化流轉的整體情況和現行農村經濟發展水平而言，發揮政府補償和市場補償的協同優勢，采用政府補償為主、市場補償為輔的策略更為有效。

三、集體經營性建設用地市場化流轉背景下農地生態補償的管理機制

集體經營性建設用地市場化流轉背景下農地生態補償的管理機制仍然屬于政策制定盲區，集體經營性建設用地市場化流轉中以及農地生態補償中錯綜復雜的利益關系限制著相應體制機制的建立。當前，我國生態補償管理機制雖已初步建立，但管理部門眾多造成管理政策缺乏銜接，而且由于缺乏獨立的第三方監督機構，致使其對生態補償效果的促進作用不明顯。要完善集體經營性建設用地市場化流轉背景下農地生態補償的管理機制，就應當建立起分工合理、相互配合、相互監督和規范運作的農地生態補償管理體系，而這一目標的實現需要發揮以下幾個要件的合力：

（一）建立農地生態補償的協調聯動機制

從管理體制上看，當前農地生態補償涉及區域經濟社會發展、環境保護、財稅制度、市場運行等多個領域，相應的管理部門眾多，涵蓋了農業、林業、水利、環境等多部門。生態補償機制的運行過程較為復雜，需要調配大量資源，在這一過程中涉及到物資的準備和分配、政策落實和法規制定等多個具體內容，需要以上管理部門密切合作，形成管理的合力。然而，我國《環境保護法》并未明確各部門在生態補償實施中的分工，導致責任主體不明確、管理上職能交叉不清，特別是各部門的本位主義思想嚴重，所出臺的政策和規范相互沖突，最終造成生態補償在管理和具體實施中面臨多重困境。因此，建立各部門在農地生態補償管理中的協同聯動機制，以形成農地生態補償的強力支撐體系是農地生態補償在管理體制上的緊迫性要求，也是農地生態補償順利實施的關鍵。這一協調機制首先要求在生態環保部設立專門的農地生態補償委員會。農地生態補償委員會負責統籌土地流轉與農地資源保護與利用的監督管理工作，制定與農地流轉相關的農地生態保護方面的政策規定以及組織實施農地環境保護的相關技術標準與規范，加強各相關職能部門在農地生態保護方面的銜接、協調與整合，以實現對農地生態補償的綜合管理;此外，還應在地方搭建起中央與基層順暢的溝通平臺，使地方決策當局對農地生態補償的現實問題能夠及時向上級反饋，從而建立農地生態補償政策制定與執行之間的協調機制。

（二）建立農地生態補償的公眾參與機制

集體建設用地市場化背景下的農地生態補償將城鄉一體化建設與土地資源的生態建設結合起來，是一項涉及面廣的長期系統化工程，其有效運行更需要發動農民、農村社會組織和企業等公眾的廣泛參與。

從我國農地生態補償的公眾參與實踐來看，還存在公眾參與意識低、參與的廣度與深度有限和參與成效不理想等問題，這也折射出我國農地生態補償中公眾參與機制存在缺失的問題。建立農地生態補償的公眾參與機制，應該從兩方面入手：一是建立農地生態補償信息公開制度，具體到集體建設用地的市場化流轉方面就是對公眾公開擬入市的集體經營性建設用地范圍、對農地生態可能的影響、農地生態補償的標準和方式等信息，從而促進公眾參與農地生態補償的管理和決策。其二是建立基于公眾參與的集體經營性建設用地入市環境影響評價制度，該制度要求公眾對破壞農地生態安全的集體經營性建設用地入市項目享有質詢權、建議權和否決權，促使管理部門在對集體建設用地入市項目的審核決策中盡可能兼顧各方的利益訴求，采取有效措施減輕和規避農地生態風險。

（三）建立農地生態補償的績效評價機制

對農地生態補償的實施效果進行評價是促進補償效率提升的關鍵。農地生態補償的順利實施需要建立有效、準確的績效評價機制，應當遵循以下幾個原則：（1）建立科學合理的農地資源核算體系。包括科學評估農地的生態服務價值和生態保護的成本，將農地的生態服務價值定量化，正確反映建設用地市場化流轉對農地生態資源損耗的真實成本，實現農地生態補償標準和規模的可操作性估算。（2）建立綠色GDP核算機制。將農地資源保護及其生態修復狀況納入黨政干部政績考核評價體系，政府審計部門通過對各級政府、黨政主要負責人在任期內對農地生態補償任務的完成情況進行考核，督促各級地方政府對集體經營性建設用地市場化流轉下的農地生態保護負起更多的責任，發揮地方政府參與農地生態補償的主體性作用。（3）建立農地生態補償的激勵機制。為調動地方政府、企事業、社會團體、農民等多元主體保護農地生態環境的積極性，對在農地生態補償的工作中做出突出貢獻的人員和地區，上級政府可以運用財政撥款與貼息、稅款返還和項目補貼等形式給予一定的獎勵，確保農地生態補償的順利開展和落實。

（四）建立農地生態補償的生態追責機制

集體經營性建設用地市場化流轉給農地生態環境帶來的負面影響的出現有一定時滯，而對生態受損農地的生態補償和生態修復工作也會持續較長時間，因此在整個過程中需要開展不間斷的管理和監督。一旦監督缺失，領導干部工作松懈或失誤將會給農地生態環境造成進一步的惡化，影響生態補償的效果。因此，建立集體經營性建設用地入市背景下的農地生態補償的終生追責機制尤為重要。一方面，應通過制定法律規范規定生態追責的主體及其職權和職責、明確生態追責的事由，完善生態追責的程序;另一方面，明確政府生態的法律責任形式，對于違反環境法相關規定的案件，根據違法情節的輕重作出變更、撤銷或確認無效等處理決定，對生態違法行為給受害人造成的損害進行賠償;對作出生態違法行為的相關工作人員給予行政處分，構成犯罪的，移送司法機關處理[18]。通過上述生態追責機制的構建，督促行政機關工作人員以及其他主體合法正當履行生態補償職責，推進集體經營性建設用地入市背景下農地生態保護目標的實現。

四、集體經營性建設用地市場化流轉背景下農地生態補償的保障機制

集體經營性建設用地市場化流轉背景下農地生態補償的有效實現，除了配套管理機制之外，還應當建立與之相適應的保障機制，為其提供充足的法律、政策、經費及宣傳支持。

（一）依據明確的法律保障

從法律層面看，當前我國國家層面有關生態補償的專門性立法長期處于缺位狀態，尤其是針對農地生態補償的法規更為缺乏。專門法律保障的缺失使得農地生態補償缺乏明確的依據，更使得相關保障機制的完善工作缺乏依托。建立適用于農地生態補償的專門性法律規范，并輔之以針對性的實施細則，才能夠為農地生態補償的順利實施奠定基礎。在立法上，可制定《農地生態補償條例》，明確農地生態補償的立法精神、指導原則、主體的權利義務、補償的程序、標準、方式、范圍和監督管理體制，以及農地生態服務功能的評估方法、法律責任等內容。針對集體經營性建設用地入市對農地生態安全的破壞，可以設專章規定集體經營性建設用地入市流轉的受讓人資格、集體建設用地入市流轉的用途和農地生態風險保障金條款，設置符合農地生態安全的集體建設用地入市流轉的產業激勵條款等[19]，使得集體經營性建設用地入市流轉背景下農地生態補償工作具有必要的法理依據。

（二）效力持久的政策保障

目前我國生態補償主要以政策調控手段為主，如退耕還林還草、退田還湖工程和征收資源費等，都是國家為了保護某一生態要素或實現某種生態目標而設計的生態政策[20]?？陀^地看，近些年上述生態補償政策在我國各地確實取得了較大的成效，并積累了相當的政策經驗。但生態補償方面的這些政策都是通過項目、計劃、工程的形式來實施，實踐中許多已經成熟并且已被證明有效的政策措施沒有及時上升為法律規范，其顯而易見的弊端是生態補償的政策有明確的時限，在實施中受到較多因素的影響，穩定性較差。因此，針對農地生態補償的政策保障而言，應既保持農地生態政策的持續性和穩定性，又應著力提高農地生態政策的靈活性和針對性，以促進農地生態補償目標的實現。一方面，治標層面，適當延長農地生態補償期限。農地生態補償的期限要根據不同的補償對象和區域進行調整，對以耕地為生的農民，補償期限可以適當延長，給予受償對象較長的時間去調整經濟結構;另一方面，治本層面，對農地生態環境因集體經營性建設用地入市流轉而遭受比較嚴重沖擊的地區進行產業結構調整，減少不可再生資源的使用，轉變農業增長方式，發展循環農業，緩解集體經營性建設用地入市流轉對農地生態安全的威脅，從源頭上解決農地生態補償政策到期后農民的生計問題。

（三）渠道多元的經費保障

農地生態補償需要各個部門的協作，其中資金的充分支持是生態補償順利實施的物質基礎。鑒于政府主導的農地生態補償模式存在補償資金來源渠道單一、資金數量有限等弊端，為保障農地生態補償的順利開展，我國應探索政府、企業、社會組織和個人共同參與的多元化融資方式，充分培育和發展生態資本市場。（1）政府應設立農地生態補償的國家財政轉移支付渠道，提升農地生態補償財政扶持力度，擴大農地生態補償的財政轉移支付規模。還可設立農地生態補償專項基金，重點扶持農地生態功能的恢復及治理，并對地方財政在農地生態補償當中的損失進行補償。（2）政府還可以為環保企業的上市提供政策優惠或建立農地生態補償捐助機構、發行農地生態補償彩票等方式吸引社會資金參與農地生態補償，擴大農地生態補償資金的來源渠道。（3）政府應改革現行稅制，增設土地資源開發的生態補償稅，可以嘗試對破壞農地生態環境的集體經營性建設用地入市流轉的主體征收農地生態補償費，將具體操作權限下放，而將制定生態補償的標準上移，減少和預防地方亂收費。

（四）全員參與的宣傳保障

集體經營性建設用地市場化流轉背景下農地生態補償中，作為集體經營性建設用地使用權出讓者的集體經濟組織、農戶以及作為受讓者的房地產開發企業都是農地生態補償最直接的參與者或者受益者，調動他們參與農地生態補償的積極性至關重要。通過加強關于農地生態保護重要性的宣傳教育，可以提高他們對農地生態安全的保護意識。此外，其他社會公眾也有義務和責任維護農村生態環境安全，所以應培養公眾樹立生態服務有償使用的理念和維護農地生態安全的價值觀。其措施有：一方面，要創新生態補償宣傳教育形式，除通過傳統的報紙、電視、廣播等方式外，還應充分利用現代化的新傳媒在信息傳播上快捷便利的特點，通過客戶端、微博、微信公眾號和網絡直播平臺等渠道以更大覆蓋面與影響力的宣傳形式對公眾進行農地生態補償方面的法制教育。另一方面，加強農村有關生態環境保護方面的法律服務，可以在農村培養涉農法律專業人才，及時幫助農民解決環境問題方面的法律爭議。

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Study on the Realizable Mechanism of Agricultural Land’s Ecological Compensation Under the Background of Collective Operating Construction Land

PENG Xiaoxia

（Law School，Jiangsu Normal University，Xuzhou，Jiangsu 221116，China）

Abstract：At present，the profit-seeking goal of market-based circulation of collective operating construction land makes it inclined to industrial and commercial uses that can bring more economic benefits in use， but has serious adverse consequences for the ecological security of agricultural land，and the results are as follows：The market-based circulation of collective operating construction land with the external discharge as the subsidiary product causes the environmental pollution of agricultural land，the market-based circulation of collective operating construction land with the target of obtaining resources causes the ecological damage of agricultural land，and the market-based circulation of collective operating construction land with the characteristic of resource consumption causes the depletion of the biodiversity of agricultural land.Therefore，it is necessary to set up agricultural land’s ecological compensation under the background of market-based circulation of collective operating construction land.The establishment of such a compensation，we should reasonably design the basic elements of agricultural land ecological compensation，such as the subject and object，the standard， the time limit and the way，etc，and it is very important to promote the implementation of ecological compensation.In order to promote the realization of ecological compensation for agricultural land under the background of market-based circulation of collective construction land，in terms of management mechanism，the coordinated mechanism，public participation's mechanism，performance evaluation’s mechanism and ecological accountability’s mechanism of ecological compensation should be established，and the guaranteed mechanism should be based on law，policy， fund and propaganda.

Key words：collective operating construction land;market-based circulation;agricultural land’s ecological compensation;agricultural land’s ecological security

（責任編輯：董應才）