政府引導基金退出挑戰幾何

劉宗根

倪澤望。

2021年3月下旬，深圳市政府引導基金公布終止合作及縮減規模一批子基金，收回認繳出資額近60億元。這已是2018年以來深圳市政府引導基金第五次清理子基金。

對子基金的規范，去年初已有端倪。2020年2月中旬，財政部印發《關于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》，明確實施政府投資基金全過程績效管理，績效自評和重點績效評價結果作為基金存續和計提管理費的重要依據。

當下，政府引導基金同樣面臨市場化的挑戰。6月22日，國務院常務會議提出，拓展雙創融資渠道，加大普惠金融力度，鼓勵社會資本以市場化方式設立創業投資引導基金。

而政府引導基金退出的成功或失敗，事關政府預算和財政出資。政府引導基金大量設立是在2015年左右，從存續期測算，今年陸續開始步入退出階段。

深創投是深圳市政府引導基金的管理人。《財經》記者了解到，過去幾年，深創投在政府引導基金運營上率先實施了一些探索，包括委托管理、分級決策和績效評價等。日前，《財經》記者就政府引導基金、科創板和注冊制等問題專訪了深創投董事長倪澤望。

倪澤望2015年加入深圳市創新投資集團，此前曾擔任深圳華為技術有限公司副總工程師、深圳泰康信工業有限公司總經理、深圳市羅湖區區長和區委書記等職務。

政府引導基金市場化

《財經》：深圳市政府引導基金的管理模式是什么，選擇子基金的標準是什么？

倪澤望：深圳市政府引導基金（即：深圳市引導基金投資有限公司）采用委托管理模式，形成“管委會—主管部門—委托管理機構”的三層管理架構。深創投作為引導基金的受托管理機構，負責在引導基金制度框架范圍內的投資決策、投后管理、增值服務等日常投資運作工作。

引導基金選擇子基金，在具體指標上，一是資質方面，創新創業類子基金的申請機構或管理機構實繳資本不低于1000萬元;新興產業發展類子基金申請機構或管理機構不低于3000萬元。

二是管理團隊方面，創新創業類子基金的申請機構或管理機構至少有3名具備3年以上相關行業經驗的高級管理人員且彼此之間有3年以上合作經歷;新興產業發展類子基金申請機構或管理機構至少有不少于10名專業投資人員，其中具有5年以上相關經驗的人員不少于3名且彼此之間有3年以上合作經歷。

三是投資能力方面，創新創業類子基金的申請機構或管理機構累計管理創業投資基金規模不低于2億元，所管理的創業投資基金中至少有3個以上初創期、早中期企業的成功投資案例。新興產業發展類子基金申請機構或管理機構累計管理股權投資基金規模不低于20億元，所管理的股權投資基金中成功投資案例不少于5個。

四是資金募集方面，提交基金申報方案時，應至少已經募集到擬設子基金總規模50%的資金，不含申請市引導基金出資部分。

《財經》：深圳市政府引導基金今年再次清理了不少子基金，為什么會出現這種現象？

倪澤望：我們此次清理的子基金都是因違反規定應清理的子基金，深圳市政府引導基金的政策沒有發生根本性變化。

對子基金發生下列情形之一，引導基金將按照規定予以清理。一是子基金未按合伙協議或章程約定投資且未能有效整改;二是簽訂投資協議后子基金未完成工商設立登記或首期資金未實際到位超過一年;三是引導基金出資資金撥付至子基金賬戶后子基金未開展投資業務超過一年;四是子基金投資項目不符合政策導向;五是子基金運營有違法違規行為并被依法查處;六是子基金管理機構發生實質性變化且未經子基金相關權力機構表決通過。

實際上，動態清理子基金屬于引導基金管理日常工作。自2018年起，引導基金已累計五次清理不合規定的子基金，未來將繼續依據規定常態化清理子基金。

《財經》：你如何看待部分子基金設立、募資和投資進度緩慢的問題？

倪澤望：引導基金參股的部分子基金確實存在設立、募資和投資進度緩慢的問題。在此問題上，深創投認識到過去幾年存在募資環境和經濟環境變化的客觀事實，主要包括2018年出臺資管新規，近年來中國面臨的國際經濟環境存在不少變化，2020年新冠肺炎疫情暴發等，以及由此產生的投資環境變化和國內經濟結構轉型。

上述情況對子基金的設立、募資和投資均產生了較大影響，包括部分出資人持續出資能力下降、部分產業發展與預期存在差異等。深創投充分尊重并理解上述客觀事實，結合實際情況在合法合規的前提下適當延長子基金募資期或投資期，避免對子基金的正常運營產生過大沖擊。

此外，考慮到國務院和財政部門對提高財政資金使用效率的要求，對極個別仍然存在設立、募資和投資進度緩慢的子基金，深創投通過約談子基金管理人督促其加快進度;對超過期限的子基金，我們將按照相關規定和協議約定進行清理。

《財經》：政府引導基金目前出現了哪些新的變化，對于政府引導基金市場化，深創投的經驗和教訓是什么？

倪澤望：政府引導基金新變化主要有以下幾個方面，一是數量和規模方面，2014年至2016年，政府引導基金呈井噴式增長，但自2017年開始新增政府引導基金數量及規模均呈下降趨勢。二是發展方向方面，地市級政府引導基金逐漸由綜合性基金向專業化基金轉變。三是對子基金的管理方面，對子基金的管理規范化要求越來越高，對存量子基金的清理力度越來越大，一些地區對子基金返投的限制呈放寬態勢。四是政府監管方面，政府越來越強化政府引導基金預算約束、績效管理和社會公開，同時對政府引導基金的監管越來越嚴格。

對于政府引導基金市場化，深創投做了以下探索實踐，一是引領政府財政資金支持產業發展方式的創新變革。從無償或低息借款等方式轉變為市場化股權投資方式，充分發揮市場對資源配置的作用。

二是子基金遴選和投資決策市場化。對創新創業類和新興產業類子基金，按照市場化方式經過公開征集、盡職調查、投資決策和社會公示等程序進行遴選和投資決策。此外，也包括投后管理市場化和提供市場化增值服務等。

關于市場化，有些方面也有待改進，比如引導基金對子基金市場化運作與返投等政策目標完成進度在節奏協調把握方面尚待進一步加強。

《財經》：過去幾年，政府引導基金經歷了成立浪潮也暴露出不少問題，隨著政府引導基金進入退出期，下一步的挑戰是什么？

倪澤望：下一步的挑戰主要包括以下幾個方面。一是退出量大。2015年以來，基金數量和規模呈現爆發式增長，現在陸續進入退出期。根據第三方數據，現在的基金募資中政府出資和社會出資的比例約為7∶3，政府引導基金集中退出需求與有限的社會資本存在天然的不匹配。

二是到期退出難。子基金所投項目退出路徑有限間接導致政府引導基金到期難以從子基金正常清算退出。

三是問題基金強制退出難。在子基金特定嚴重違約的情況下財政資金一般要求強制退出，但出現重大問題的子基金，大多無足額可供分配資金，同時子基金管理機構多為有限責任公司，股東僅承擔有限責任，問題基金的資產難以覆蓋其全部債務，引導基金強制退出問題基金的難度大。

針對上述挑戰，深創投建議，一是進一步完善退出渠道，包括加快全面推行注冊制改革、大力發展并購交易市場和積極推動私募股權二級交易等。二是大力發展S基金，加強信息公開，鼓勵一級市場證券化，政府牽頭出資鼓勵社會資本共同成立S基金，政府參與的S基金適當打破項目地域限制。三是完善基金監管政策，建設市場誠信體系，營造基金管理人合規審慎運營的市場環境和法治環境，防范和減少因基金管理人道德風險而導致的重大違約行為。

科創板和注冊制改革

《財經》：上海證券交易所2019年設立科創板并試點注冊制改革，如何應對注冊制時代的變化？

倪澤望：注冊制改革對創業投資產生重要影響。一是投資退出通道更加暢通;二是收窄了一二級市場的套利空間。2019年科創板開板，首批25家上市公司，我們投資了4家。截至2021年6月底，深創投在科創板、創業板上市的被投項目分別是20家和60家，約占科創板和創業板全部上市公司數量的6.6%和6.1%。

《財經》：過去幾年，高瓴資本成立高瓴創投，紅杉中國成立并購基金，這代表了什么趨勢？

倪澤望：投資階段的延伸本質上是專業化能力的延伸。深創投也在沿著創投產業鏈向兩端拓展，布局和嘗試新的業務。除了傳統的創業投資業務，我們還設立了天使基金、并購基金、母基金和S基金，同時深創投也設立了公募基金和不動產基金。今年6月，深創投完成了全國首批基礎設施公募REITs項目之一、深交所首單倉儲物流公募REITs——紅土創新鹽田港倉儲物流封閉式基礎設施證券投資基金的發行上市工作。

《財經》：深創投錯過了深圳本地的騰訊和順豐，為什么？你如何理解數字經濟時代下的投資機會？

倪澤望：錯過騰訊和順豐確實非常遺憾，但這就是風險投資，有成功也會有遺憾。過往，我們比較偏向“硬科技”類投資，互聯網不是優勢領域，但我們也在努力把握這一領域的機會，比如投資了騰訊音樂。如今，互聯網紅利開始退去，數字化浪潮給我們帶來了新的投資機會。

數字經濟時代的投資機會包括數字基礎設施和數字化應用。基礎設施方面，云計算、人工智能、區塊鏈、5G和IOT等帶來了新的建設需求，深創投在通信射頻前端、光通訊模塊、濾波器、操作系統、數據庫、網絡安全和智能運維等方向有所布局，比如投資了中新賽克、奇安信和瀾起科技等企業。數字化應用方面，關注智能營銷、智能客服、電子合同和電子發票等細分領域，投資項目包括北森云、高燈科技和e簽寶等。

《財經》：深創投今年上半年投資和退出情況如何，你有沒有印象比較深刻的項目？

倪澤望：今年上半年，深創投集團投資了84個項目，投資金額約50億元，投資項目數量和投資金額同比大幅增加。其中投資項目數量增加了53%，投資金額增加幅度150%。上半年在華北、華東和廣東三個重點區域的投資項目數量占比超過七成。

退出方面，上半年退出項目共20個，其中上市退出10個;退出資金規模約45億元。退出項目數量比去年同期提升40%，退出金額比去年同期提高5%。

關于印象深刻的項目，一是亞輝龍。這是一家中國體外診斷產品提供商，深創投從2016年起先后三輪參與亞輝龍融資。二是奈雪的茶。中國經濟走向國內國際雙循環格局，“國產替代”機會不僅存在于信息科技、高端裝備和生物醫藥等領域，還存在于消費領域。為此，深創投今年專門設立了大消費投資部，加大對消費領域的研究與投資。

《財經》：深創投基金管理規模多少，可否透露下IRR？

倪澤望：截至6月底，深創投集團管理資金總規模約4100億元，其中私募股權基金規模近3600億元，包括2000多億元的私募股權母基金和1000多億元的創投基金。深創投近年來主力創投基金平均IRR（內部收益率）在30%左右。

《財經》：深創投當下投資方向是什么，投資策略是什么？

倪澤望：深創投的投資方向包括七大領域，分別是信息科技、互聯網、生物技術和健康、新能源和節能環保、新材料、消費品和現代服務以及智能制造。投資階段方面，深創投主要投資初創期、成長期高新技術企業和新興產業企業。投資地域以大灣區、長三角和環渤海三大經濟圈為重心。

《財經》：深創投近幾年先后成立了中美基金和中韓基金等，對于本土創投國際化，你的建議是什么？

倪澤望：事實上，除了上述兩只基金，深創投還與SOSV合作，共同管理一只天使基金。深創投是國內最早探索國際化業務的人民幣基金之一。我們在2002年就設立了第一只國際化基金，也就是中新基金。

經驗方面，一是開展國際化業務一定要注入中國元素，中國是全球經濟的核心增長點之一，這是我們與國外機構談判以及合作的最大籌碼。二是遵守國際慣例，按照規矩辦事。三是避免盲目投資，境外團隊以當地人員為主。

國際化目前面臨的問題包括國有企業制度與國際慣例不完全接軌等，比如薪酬體系限制、外籍員工任職存在政策性障礙等。此外也存在資金出境的便利性問題，當下資金出境相對繁瑣，對外直接投資審批周期較長，可能錯過投資窗口。粵港澳大灣區改革落地，有望提高投資資金出境便利性。

《財經》：深創投過去20年的發展經歷了哪些階段，最艱難的時刻是什么？

倪澤望：深創投成立于1999年，作為國內第一批人民幣基金，已經走過20余載。最艱難的時期可能是2004年-2006年，當時A股市場處于股權分置狀態，再加上創業板政策一波三折，投資項目難以退出。我們一方面處理委托理財等歷史遺留問題，一方面籌措資金堅持投資，股權分置改革后，才徹底解決了退出的主渠道問題。