供給側改革背景下國有企業完善法人治理結構的新思路

摘 要：我國經濟的新常態發展以及供給側改革的實施，迫使國有企業依據環境變化進行制度上的優化。因此，國有企業必須在認知時代環境的前提下，推進自身制度建設與變革，尤其是創新富有中國特色社會主義現代企業的法人治理結構，只有這樣才能使國有企業繼續對中國經濟“掌舵”，才能推動我國經濟持續、健康發展。然而，雖然我國在發展特色國有企業法人治理結構方面成績斐然，但在供給側改革的經濟大趨勢下，國有企業法人治理結構與供給側改革要求的“制衡發展、協調運轉”還差距甚大。鑒于此，國有企業必須修訂企業章程，明晰治理主體權責;分類改革，差異化完善和實施法人治理結構;以市場為導向，建立契約化人事管理機制。

關鍵詞：供給側改革;國有企業;法人治理結構;完善思路

2008年全球金融危機的引爆，迫使我國運用“4萬億計劃”來刺激消費，從而使我國激增了很多新產能。但在此之后，我國缺乏足夠的需求相適應于新增產能，這致使諸多行業出現嚴峻的產能過剩問題，并導致我國經濟杠桿率進一步提高。截止到2019年5月底，我國新發布的杠桿率報告數據表示，2019年3月底我國非金融企業部門的宏觀杠桿率已飆升至156.88%，而相對應的20世紀90年代鄰國日本房地產市場泡沫坍塌時其杠桿率為147.4%。為了應對這種復雜的局面，早在2015年習近平總書記便指出要增強供給側結構性改革，而同年李克強總理也在“十三五”規劃綱要編制會議上表示“調整經濟結構，結合供給側改革”。2016年國務院更是出臺了《關于積極穩妥降低企業杠桿率的意見》及其附件《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》并表示“我國應利用市場債轉股的方式降低經濟杠桿，實施供給側結構性改革”。

可以說，供給側改革使我國經濟進入了發展“新常態”。而從我國的國有企業現狀來看，我國的國有企業多為鋼鐵、建筑等企業，這些企業產業結構偏重，產能過剩現象嚴重。而在當前，國有企業身處的市場環境都發生了巨大的改變，這些都需要國有企業在認知時代環境的前提下，推進自身國有企業制度建設與變革，尤其是創新富有中國特色社會主義現代企業的法人治理結構，只有這樣才能使國有企業繼續對中國經濟“掌舵”，才能推動我國經濟持續、健康、科學發展。

一、供給側改革的時代涵義

1.供給側改革理論闡釋

從經濟學理論來看，社會主義市場經濟的靈魂是供求，而我國實施的供給側改革正是對“供給側”和“需求側”兩者關系的平衡。其中，“需求側”主要指投資、消費與出口，這三方面實質上體現了生產成果和支出分配。如果需求量不夠便會形成通貨緊縮;反之需求量過大便會形成通貨膨脹。針對以上兩種情況，政府必須采用相適用的經濟政策，來減少經濟的劇烈波動，讓經濟能夠迅速回歸到正常的發展航道上來。“供給側”則指土地、資本、勞動與技術四大生產要素供給和配給，供給側是推動國家經濟滾滾向前的推力，但與“需求側”能快速體現效果不同，實施供給側政策則需要一個長期堅持、慢步傳導的周期。從以上論述可知，“需求側”方面的政策對應的是短期經濟發展情況，“供給側”方面的政策則會對經濟長期發展產生影響。

2.供給側改革對國有企業發展的啟示

經濟新常態下，供給側改革的出現是必然之勢——其不但深受全球經濟衰落的影響，也受我國經濟長期發展有利條件有所逆轉的掣肘。從我國經濟發展的有利環境來看，以往的人口紅利已過去而呈現出勞動力成本上升的態勢，改革也已進入“深水區”而出現紅利衰落的情況，而技術的發展又促使我國在創新成本上增高，此外環境污染、資源浪費造成的成本提高更使我國經濟發展步履蹣跚。可以說，上個世紀我國實行改革開放之后，中國經濟趁此“東風”而發展迅速，但任何一種經濟發展模式都不是萬能的，國內外環境的變化、供給端的動力衰弱必然會造成我國經濟發展的下滑。而在這樣的環境中，僅希望需求側的“刺激政策”只能保證短期的無虞，卻不能實現長期的經濟增長，反而容易在一個較低的層面上持續擴大產能規模，造成經濟結構進一步扭曲。因此，我國實施供給側改革也是寄希望于實體經濟的回歸。

國有企業作為我國舉足輕重的實體經濟，從誕生之初便經歷了放權讓利、制度創新、調控發展戰略、分類改革四個階段。自此之后，我國的國有企業實現了經濟結構方面的調整，并在經營績效方面有了重大突破。但在近些年經濟下行的新常態影響下，特別是2015年供給側改革開始實施之后，我國很多大中型國有企業特別是煤炭、石油等產能過剩，利潤嚴重虧損，因此國有企業亟待結合供給側改革政策重新規劃自己的發展方向。鑒于此，在2014年我國政府便進一步明確了國有企業的發展任務，并指出供給側改革下國有企業的盈利指標并不能僅局限于企業的發展規模與速度，而應該把國有企業的創新力與品牌力等全要素生產率作為績效評價標準。而在這一標準要求下，國有企業生產除了要重組生產要素與技術創新外，還應進一步完善生產過程中的各項管理制度，組建一支高水準、專業化的治理團隊，強化對社會主義市場經濟的解構，建設與之契合的國有企業現代企業管理體制，特別是在運營和治理方面應該用現代企業的管理制度強化國有企業的內部治理機制，形成有效制衡的公司法人治理結構。這是因為，從國有企業的角度來看，其法人治理結構是否科學不僅決定著該企業的決策制定和執行，也決定著該企業發展的健康性。同時，國有企業法人治理制度也能突破以往企業內部“一把手”全權管理的弊病，讓法人結構（股東會、董事會、監事會）有效制衡，從而調動企業各方的積極性，使國有企業在供給側改革的視域下更好地發展。

二、目前我國國有企業法人治理結構存在的問題分析

自改革開放之后，隨著社會主義市場經濟的發展，我國國有企業發展中國特色現代企業法人治理結構，并在企業管理體制、科學決策制度、選聘制度上碩果累累。然而，盡管我國在發展特色國有企業法人治理結構方面成績斐然，但在供給側改革的經濟大趨勢下，國有企業法人治理結構與供給側改革要求的“制衡發展、協調運轉”還差距甚大，目前國有企業法人治理結構仍存在很多的問題。

1.治理主體權責不明

現階段，我國大多數國有企業已設立公司制改革，而且企業法人治理結構比較健全，但毋庸置疑的是在管理層面仍有治理主體權責不明的現象出現，即“三會一層”（股東會、董事會、監事會、經理層）權責并不明確，導致彼此無法做到制衡。而且，這種不完善的管理制度也致使國有企業內部職能不明確，存在著交叉管制的現象。同時，這種現象又加劇了國有企業管理的無序和權力泛濫，導致治理主體無法有效行使自己的職權。

2.董事會建設有待健全

從現代企業理念來看，董事會是國有企業的心臟，其掌管著國有企業的戰略決策、日常經營，而且還決定著企業經理層的選聘。但從實際情況來看，我國很多國有企業的董事會建設尚存問題。具體表現在：一是董事會的權力不明確，很難發揮自身作用;二是部分國有企業的董事會并不是按照《公司法》的規定產生，有些企業董事人選不合理，外部董事比率偏低，這些都阻礙了董事會權力的正常實施，最終影響國有企業的戰略和決策;三是部分國有企業的董事還兼職該企業的經理，這種人員設置的重疊也會使董事會與經理層權責界限無法明確;四是部分國企的董事會在行使自身權力時并沒有依循《公司法》，而且由于董事會中國有資本控股過多，導致外部資本席位偏少，股東的權益難以落實。

3.監事會監督不力

通常來說，企業的監事會應該通過股東大會進行選舉，而監事會的職責是以國有企業出資方的身份，監管企業的董事會和經理層經營中的權責情況。而國有企業的監事會包括外派監事與內設監事兩種，前者的職權主要是集團層面，而后者的職權則是企業內根據相關法律設定的企業監事。但是，實際情況是一方面眾多國有企業的監事成員并沒有達到法律設定的成員人數，而企業監事成員缺失顯然不利于企業日常生產經營、業務管理等方面的監管工作順利進行;另一方面，部分國有企業的監事會在職責分工上并不明確，導致其監管流于形式。

4.經理層市場化程度低

為了應對競爭激烈的市場浪潮，我國大多數國有企業都設置了職業經理人制度。但與其他私人企業比較，國有企業的經理層市場化程度非常低，尤其是鮮少有國企通過市場選聘方式招攬綜合型的經理人才，而多以上級指派的方式安置經理，這就導致經理層的選聘非常不科學、不規范。與此同時，經理層缺乏相對應的薪酬激勵制度，這就導致經理們的付出與收獲差距甚大，長此以往不僅國有企業經理層工作的主觀熱情難以調動，也會導致國有企業的治理結構出現問題。由于很多國有企業的經理層直接由上級任命，這導致董事會和監事會很難對經理們進行監督和制衡，亦加劇了國有企業法人治理結構長期不合理。

三、基于供給側改革完善國有企業法人治理結構的具體思路

1.修訂企業章程，明晰治理主體權責

企業章程是企業一切經營管理活動的“指揮棒”，其明確了企業法人治理結構的合法性與程序性。鑒于此，在供給側改革下為了保證治理主體的制衡性，國有企業首先應修訂企業的一系列章程，使治理主體權責劃分明確。

第一，修訂企業章程，讓章程在國企中真正發揮作用。國有企業可按照行業特征、本公司的架構修訂企業章程，明晰董事會、監事會、經理層的權利和義務，明確各治理主體的履職程序和決策流程。與此同時，國有企業必須按照現代企業治理的要求，把各項顧問制度納入企業章程中，進一步完善國有企業的法人治理結構。

第二，明晰治理主體的各項權責，即治理主體的職位和權屬要劃分明白，避免因職位交叉而產生“內部人控制”問題，尤其是明晰董事會、監事會、經理層在經營決策制定、決策執行、日常監管等方面的權屬。具體來說：董事會主要負責企業的未來愿景規劃、投資決策工作，承擔國有資產保值增值的責任;經理層主要執行董事會的決策，并負責國有企業日常的經營情況;監事會則主要監管企業的經營和財務情況。

第三，完善董事會的工作章程和選拔機制。目前國有企業有必要把董事會權責落實工作和明確企業治理主體權責的工作結合，一方面在強調董事會權責時明確各個治理主體的職權，從而建構健全的企業治理主體結構;另一方面也使企業治理的各個主體各自負責，使企業各項事務按章程條律分明，治理主體間相互制衡。此外，為了真正使治理主體的權責界限分明，國有企業還應注意盡可能回避董事會與經理層人員交疊，另外在設置監事會時除了要保證監事會成員的素質外，還應設置獨立的專職監事長或置身于股東之外的企業外部獨立監事，以保證企業監事能夠真正獨立于企業之外進行監督監管工作。

第四，提高監事會的監管職能。為了保證監事會能夠正常實施自身的監管職能，國有企業必須進一步優化監事會的工作流程，確保其職能正常發揮。具體來說：一是健全外部監事制度，發揮外部監事的積極作用，提高企業的監管效能，使監事會的權力真正落到實處;二是嚴格按照章程實施監事會的權力，監事會不但要檢查國有企業的財務情況，還要監管企業的經營活動和其他活動，這就意味著監事會要遵循企業章程，按規定、程序嚴格監管，一旦發現任何問題必須第一時間上報給企業;三是監事會還要定期強化自身職能培訓，時刻警醒自身工作，避免有任何越界和違法活動，以保證自己的行為真正合法、合規。

2.分類改革，差異化完善和實施法人治理結構

面對經濟新常態和供給側改革的政策環境，國有企業應根據自身功能與特點實施分類改革，逐漸形成差異化完善和實施法人治理結構。

第一，按照目前國有企業的功能予以定位，實施制衡性的法人治理結構。目前國有企業雖實行股權結構多元化，但通常“一股獨大”，這種現象嚴重阻礙了企業內治理主體的制衡性。為了打破這一局限，企業必須“選擇和自身戰略與創新契合的模式”，按照現有企業的功能定位，發展混合所有制經濟，推動企業股權結構多元化的貫徹實施。具體來說，我國國有企業可以分為商業類、公益類兩種，這些企業的功能、戰略愿景不同，在實施股權結構多元化時可從其功能、戰略愿景出發，逐步分層、分類別進行股權結構多元化，為形成規范、制衡的法人治理結構打下堅固的基礎。而從某些國有企業革新法人治理結構的情況來看，國有企業在實施股權結構多元化時應著手于如下幾個層面：一是國有資本必須控股，這是國有企業生存的基礎;二是必須努力吸收其他外資、民營等“重量級股東”，使彼此相互制衡，這樣才能革新“一股獨大”的困局。

第二，根據國有企業的不同類型，建構不同的法人治理結構。由于商業類與公益類企業的定位和發展愿景并不相同，對兩種國有企業的董事長、經理層等治理主體可使用差異化的選聘制度，強化法人治理結構的規范化實施。具體來說：一是針對競爭激烈的商業類國有企業，在改革企業股份制的同時推進外部董事為主的董事會建設，在這其中不僅要使各個董事具有獨立性（獨立于股東之外的企業利益相關人），而且還要選拔高水平、高素質的董事，只有如此才能降低董事對領導層的依賴性，在權責實施上才能發揮自己的才能;二是提高董事會專門委員會的作用，這是因為該委員會掌管董事會的日常運作，因此國有企業可在董事會下分別設置財務、審計、人力資源等董事會，明晰各個董事會的職責，提高企業的管理水平。

3.以市場為導向，建立契約化人事管理機制

供給側改革強調國有企業要積極應對激烈的市場競爭，有鑒于此，國有企業應提高自身的市場競爭力，建構契約化人事管理機制。

第一，契合市場經濟發展需求，采取任期制人事管理方式。從國有企業的生產經營角度來看，若想在目前供給側改革的環境下減少過多產能，必須精簡治理主體，保證治理主體結構的穩定性和流動性。因此，國有企業可逐步實施企業領導層（包括經理層）的任期制契約化管理，充分實施市場化的董事會、監事會選聘制度，明確各個治理主體的選聘、獎懲、薪酬權力的分配工作。需要注意的是，國有企業在實施這些管理方式時可分批次、分層次進行。

第二，可由市場化程度較高的商業類企業率先實施，積極突破市場化導向的選聘制度，發揮企業家的帶頭作用，實施職業經理人制度。深入來看，職業經理人制度的建構應從下列幾方面著手：一是選拔職業經理人時可分別使用“內聘上崗”與“外部聘用”雙重方式，建構一批高素質的管理型人才，進一步優化國有企業治理主體結構;二是在對職業經理人進行管理上，可采用契約化的管理方式，強化經理層的“社會人”身份認同感，強調經理層的工作考核機制和獎懲機制，即建構完善的考評機制，對經理層的工作能力和權責履行進行客觀公正的評價;三是在對待職業經理人的薪酬方面，可完全按照市場化的標準進行定位，并按照經理人的貢獻值給予其他福利;四是為了保障和規范職業經理人的市場化運轉，國有企業還應該督促董事會積極對選聘職業經理人工作進行指導，并提供相應的后勤保障措施。

四、結語

綜上所述，國有企業在我國經濟發展中的地位舉足輕重，但隨著經濟進入“深水區”和供給側改革政策的實施，國有企業也必須與時俱進，尤其要革新現有的企業內部管理機制，進一步完善法人治理結構，實現國有企業內部決策、執行和監管的三權分立，使董事會、監事會和經理層相互制衡。只有這樣，國有企業才能在市場化競爭激烈的今天做好法人治理結構優化，才能真正使企業自身的管理更加科學、高效。

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