鄉村建設行動中的農民參與：從階梯到框架

鄧大才

(華中師范大學中國農村研究院,湖北武漢430079)

21世紀以來國家加大了對農村建設的力度,如新農村建設、美麗鄉村、精準脫貧、人居環境整治及實施鄉村振興戰略。這些戰略的實施雖然改變了村莊的生產生活環境,但是農民群眾的滿意度和認同度大不一樣。為什么同樣是國家建設投入,農民的滿意度和認同度會有差異呢?因為鄉村建設行動以國家投入為主,建設過程容易忽視農民的需求和參與。沒有考慮農民需求和吸納農民參與的鄉村建設行動容易導致“硬件強”“軟件弱”的“悖反結果”。本文以鄉村建設行動中的農民參與為研究對象考察農民的參與框架、參與階梯及兩者之間的關系。

1 經典理論與研究目標

公民參與是一個非常古老的問題,相關研究及其成果非常豐碩,但是將公民參與作為一個框架、階梯進行研究的學者并不多。在此主要梳理政治學中非常著名的參與階梯、賦權式參與、參與式預算以及中國學者提出的“參與鏈條”①參與研究的成果和學者很多,但是參與框架、參與階梯的研究成果很少。本部分不以全面文獻梳理為目標,主要是介紹經典理論對參與框架、參與階梯的研究,一方面作為提出問題的依據,另一方面作為建構中國鄉村建設行動中農民參與框架、參與階梯的參照。。

1.1 參與階梯:考察公民參與程度

在20世紀60年代末,雪莉·R.阿恩斯坦(Sherry R.Aronstein)曾經寫過一篇《公民參與的階梯》的文章,是經典的參與類型學研究。作者以參與程度為依據將參與分為3個等級:不參與、象征性參與、權力性參與。三個等級又可分為8個小等級。一是“不參與”等級,包括第1級的“操作”和第2級的“治療”,主要是權力分配者“教育”“治愈”參與者,即參與是權力分配者的工具,以此代替真正的參與。二是“象征性參與”等級,包括第3、4級的“告知”和“協商”,表明在決策和政策執行時,公民可以“聽到”和“被聽到”,但是無法表達和問責。第5級的“安撫”是更高層級的象征性參與,允許參與者提出意見,但意見是否有用則另當別論。三是“權力性參與”等級,包括第6級的“合作”,或者說權力分配者與參與者是伙伴關系,共同決策、共享權力。第7級“授權”,公民通過參與獲得對決策的控制權。第8級“公民控制”,公民完全控制政府。作者認為,從第1級到第8級,隨著級別升高,公民參與程度、參與質量和對政策、決策的控制程度就越高,但是在“權力性參與”等級,人數會越來越少[1]。

1.2 賦權式參與:考察公民參與方式

在20世紀七八十年代,西方的代議制民主受到批評,因此各地出現了參與式民主,比較典型的是佩特曼(Pateman)的觀點[2]1-44。馮(Fung)和賴特(Wright)通過對賦權參與四個案例的研究認為,賦權式參與與專家指揮和控制、集合投票、戰略協商不同,從設計層面看是實踐導向、自下而上地參與、協商解決方案,主要特點是權力下放、集中監督和協商、以國家為中心改造協商治理機構。賦權式參與著眼于制度的有效性、公共性和參與性。從議程來看,主要體現在協商、行動、監察、集中協調和權力、民主學習和成果六個維度。簡單點講,賦權式參與就是賦予公民直接參與政策過程的權利和權力,通過多元合作、協商、學習等參與提高治理質量[3]15-33。

1.3 參與式預算:考察拓展公民參與形式

所謂參與式預算,就是在政府、代議制機構之外建立一個讓公民參與的平臺,從公民中遴選代表組織起來并以平臺方式進行參與,給政府施加壓力,討論公共資源的分配。參與式預算是在代議制度之外建立的新的公民參與形式,它兼具直接民主和代議制民主的功能。簡單點講,就是政府授權公民,由公民討論決定當年社區或地方的公共產品,即供給什么、在哪里供給、如何供給,將決策權交給公民。參與式預算涉及政府、社會和公民三個主體。治理框架主要包含五個要素:市長支持、參與規則、市長與立法機關的關系、財政資源的充裕性等。參與式預算主要是重構國家與社會關系,強化公民的問責和權利,是對代議制民主的重大發展[4]30-35。

格雷厄姆·史密斯(Graham Smith)對參與式預算進行審慎的研究,通過對巴西參與式預算、公民選舉改革大會、直接立法進行研究后得出結論。包容性、民眾控制、深思熟慮的判斷力、透明度、效率和可轉讓性六個要素,為評價旨在增加和深化公民參與政治決策進程的民主創新提供了一個強有力的分析框架。大眾集會、小型論壇、直接立法和電子民主是四種超越參與民主的形式。格雷厄姆·史密斯認為,雖然參與式預算是一種超越傳統參與民主的新形式,但是依然面臨五大挑戰:很少的公民真正參與、公民能力有限、公民對決策的影響力很小、公民參與的負擔太重、參與受規模的約束[5]10-27。拜奧基(Baiocchi)和加努扎(Ganuza)從拓展角度將參與式預算分為交流維度和賦權維度[6]。

1.4 參與鏈條:考察中國農民參與的系列條件

筆者曾對村民自治中的有效參與進行研究,認為有效參與是一系列要件滿足的結果,即參與意愿、參與能力、參與條件、參與制度和參與保障五大要件同時滿足就能夠實現有效參與。不參與容易,參與較為容易,但有效參與比較難,有質量的參與則更難[7]。參與就是一系列條件的依次滿足,前面的條件不滿足,參與就會中斷,從低質量的參與到有效的參與就像一個由低到高的鏈條。

還有一些學者進行過相關研究,認為有效治理的要素主要包括三個方面:衡量、問責和參與[8]173-192。對于善政,聯合國曾經提出了一個8要素標準框架:參與、法治、響應、獲得共識、公平、效益和效率、戰略遠景[9]7-8。路易吉·湯巴(Luigi Tomba)通過對中國三個城市鄰里社區的研究建立了一個鄰里社區的共識治理框架,主要包括產生、協商、體驗、動員和管理五個要素[10]165-179。國內學者也有類似的研究,郁建興從治理方式提出自治、法治和德治的“乘數效應”[11];郞友興建構了基層治理“三個主體”“三個路徑”和“三個層面”[12];張曉山則從基層治理單元的不同關系對治理體系進行考察[13]。

中外學者對某項事務、某個單元、某個建設進行的系統性、整體性的研究具有很大的啟迪價值。但是學者們沒有專門研究參與框架和參與階梯。參與式預算、賦權式參與是為了突破代議制民主缺陷的一種參與創新,但這些研究是一種“點狀”的突破,沒有從總體上考察參與的框架。阿恩斯坦的參與階梯是對成熟民主制度下參與程度的一種描述和類型學研究,但是也沒有解釋這些階梯及類型的決定要素和適用性。國內學者主要是考察基層治理體系,沒有專門研究參與的框架問題。

其實,參與是一個系統,是一個鏈條,更是一個階梯,需要從總體上、框架上、系列上進行專門的研究,需要對參與制度比較薄弱、參與意識比較缺乏的國家和地區進行專門研究,更需要對即將大規模實施鄉村建設行動中的參與進行系統的研究。本文以鄉村建設行動中的農民參與為研究對象,考察鄉村建設行動中的農民參與框架、參與階梯及兩者之間的關系,在此提出兩個研究目標。

第一,鄉村建設行動中的農民參與程度是由參與框架決定的。所謂參與框架就是支持和約束農民參與的重大要素。概括而言,機會-賦權、意愿-責任和規則-程序三個維度共同決定著農民的參與程度。三個維度就是鄉村建設行動中農民參與的框架。農民參與程度是參與框架的函數。

第二,鄉村建設行動中的農民參與框架決定參與的階梯。農民參與框架的3個維度可以進一步細分為政府、村莊給予農民參與的機會和權利,農民參與的意愿、能力和責任,以及村莊提供參與渠道和機制、規則、程序等8個要素,每個村莊所擁有的3個維度和8個要素的不同數量決定著農民參與的程度。所有的參與都位于“無參與”到“深度參與”之間,從低到高排列就像階梯一樣,即“參與階梯”。

2 鄉村建設行動中的農民參與情況

雖然實施鄉村建設行動是黨的十九屆五中全會提出來的新要求,但是鄉村建設行動在實踐層面早已廣泛開展,如美麗鄉村建設、人居環境整治、精準脫貧戰略和鄉村振興戰略等,已經有部分村莊享受到了鄉村建設行動的成果。在此著重考察鄉村建設行動中農民的參與情況。

2.1 鄉村建設行動中農民的無參與

湖南省HS縣H村,人口3 000人,由兩個村莊(S村和W村)合并而成。對于前W村來說,很少有國家的建設性投入,最近有一個200萬元的環境保護配套工程,對溝、港、渠進行硬化建設,主要涉及前W村的A組和F組。在調查中兩個小組的村民都表示,不太清楚這個工程是什么回事。A組的老黨員和村民代表G先生表示,村莊很少召開黨員會議或者黨員代表會議,更沒有召開村民代表會議。村莊告知過A小組組長,但是他對工程具體情況不清楚,也無法干涉工程。除了選舉,農民基本沒有參與的渠道和機制,有想法卻沒有反映渠道,因此也不愿意表達。對于村莊事務,農民無參與,不關心。

湖北省XT市T村,人口1 868人,共有10個村民小組。T村很幸運成為XT市第一批美麗鄉村建設村莊,政府投入800萬元建設公園及公路硬化工程。建設工程主要涉及2個村民小組。T村建設項目由鎮政府負責,鄉鎮主要領導對此工程非常熟悉,調查時鎮長詳細向我們介紹了建設情況。T村農民知道要進行美麗鄉村建設,但是村里沒有召開村民大會、村民代表會議。村莊主要依靠村“兩委”、部分村民代表及部分老黨員向村民通報情況和征求意見。少數老黨員還參與建設過程,但是公共設施的管護工作主要依靠村集體經濟建立的公益性崗位承擔。對于T村的鄉村建設,普通村民知道,但是沒有參與。

2.2 鄉村建設行動中農民的象征性參與

山東省DP縣G村,緊臨黃河,受水患影響嚴重,2015年被納入黃河灘區遷建計劃。各級政府累計投入8 000多萬元,新建集中居住的現代化農村社區,社區有完善的基礎設施、公共服務及較好居住條件。2017年10月全村783戶2 331人全部搬進新社區。在搬遷前,村莊召開過黨員代表、村民代表大會,每戶村民都簽字表示同意。在建設過程中,由鄉鎮組織建設、村“兩委”協調和配合。對于怎么建、建得如何,只是象征性地征求意見。大部分農民沒有意見,服從鄉鎮和村“兩委”的安排,少數農民有意見也只能向村“兩委”個別反映情況。對于搬遷建設,農民都知道,也簽字同意,但是對于建設過程、建設內容、建設方式沒有參與,也沒有影響的渠道。

湖北省XT市C村,2 900人,村莊最近幾年有幾項涉及全村利益的公共建設,投入比較大的就是建設了一條村莊道路,第一期建設資金全部由政府投資,第二期以政府投資為主。現正在建設的田園綜合體,計劃投資6 000多萬元,已經投資2 000多萬元。對于鄉村建設,村莊通過黨員代表、村民代表或者議事會代表將此信息傳達給村民。村莊沒有召開過村民大會、村民代表會議,但會召開議事會討論。村民議事會與黨日活動結合起來,在活動日召開議事會,討論村莊建設事宜,但是參加黨日活動的其他村民代表、黨員代表只能旁觀,沒有決策和投票權力。部分議事會代表表示,其實他們也沒有決策權力,同意與否都得按照村“兩委”的方案建設。部分村民有意見,但是他們認為向上反映情況也沒有作用。因此,議事會代表象征性參與,普通農民知曉建設情況,但是無法參與。

湖北省BD縣D村,1 350人,9個村民小組。從2015年開始國家實施脫貧攻堅工程,累計投入2 760萬元,完成了公路硬化、危房改造、電力改造、安全飲水等工程。工程建設及發展規劃由鎮政府負責、村莊配合。在各項建設中,村莊實施“五議兩公開”制度,即支部動議、村委提議、屋場院壩小組會眾議、黨員大會審議、農民代表大會決議。D村位于山區,居住分散,因此還以小組為單位召開屋場會、院壩會、項目會,利益相關的部分農民可以參與討論,但是不參與也沒有關系。農民可以提些建議,但是不能改變整體的建設流程、要求和內容。建成后的公共設施由集體經濟出資建立的公益崗位負責保潔和維護。對于公共利益,農民都清楚,但是只有能夠獲得個人利益的貧困戶才有參與的渠道,其參與也只是配合鄉鎮和村莊完成國家任務。

2.3 鄉村建設行動中的深度參與

湖北省ZG縣B村,全村1 928人,8個村民小組,從2014年開始國家實施扶貧和脫貧攻堅工程,累計投入9 000多萬元。ZG縣在2012年實施過幸福村落建設,取消村民小組,以居民集中居住區建立村落,在村落里建立“兩長八員”治理架構,即黨小組長、村落理事長,還有保潔員、宣傳員、張羅員、經濟員等8位成員。幸福村落主要任務就是以村落為單位進行民主治理。2014年扶貧和脫貧攻堅工程實施后,ZG縣的扶貧項目在村莊和村落層面實施。在村落實施的項目由“兩長八員”討論,對于重大建設會召開“院壩會”“村落夜話”進行深度討論和多方協商。在村莊實施的項目,則通過戶代表討論,由村落理事會、村民代表反饋給村莊研究決策。雖然理事會和村民無法更改整體建設過程和建設投資,但是如何建、建在哪兒,大家可以發表意見,鄉村干部會認真聽取并積極吸納。村莊部分公共設施、公共衛生由村民自愿管護或者認領。

上海市QP區的X村,1 602人,由兩個小村合并而成。X村距離主城區比較遠,經濟相對落后,污染比較嚴重。前任支書及班子成員不作為,一年只開兩三次黨員會,甚至不召開會議。重大事情都由村支書決定。農民不愿意參與,甚至將村干部當成“壞人”。如果利益受到損失農民就去村部“爭論”。新的支部書記上任后,正逢上海市實施美麗鄉村建設試點,只要村莊能夠將村民組織起來拆除違章建筑并改善環境達到一定成效,就能夠入選美麗鄉村建設試點。因此新支書決定抓住這次機會,她首先啟動村莊議事會,一切事務由議事會決定,同時將黨員組織起來,通過學習、培訓和做工作,要求黨員發揮帶頭作用,每月開兩次全體黨員會議、召開一次黨組會議。黨員負責全村的保潔工作,開始贏得村民的理解。然后在全村實施村莊整治,拆圍、去污、清掃垃圾,規范各類養殖和種植,并創新村民參與機制和渠道。全村71名黨員入戶做工作,其中十多位老黨員發揮了很大的作用。在黨員的帶動下,村民逐漸參與進來,完成了美麗鄉村建設前期整治工作,村莊獲得區政府的建設投入,村干部和黨員得到了大家認可[14]。

四川省QL市R村,5 188人,29個村民小組,分居在3個自然村。QL市為推進村莊公益事業建設,給每村每年撥付40萬元(大的村莊可以達到50萬元)用于村莊公益事業建設,但是要求:一是成立議事會;二是建立議事規則;三是由議事會按照程序討論決定公益建設。R村建立村組兩級議事會,小組議事會代表由戶代表選舉產生,重大事情先由小組議事會代表征求意見,形成小組意見后,再到村議事會討論,民主協商決策。市里的公益建設經費就是按照上述程序決策,R村還實施土地增減掛鉤改革試點,一部分農民整體搬進新建社區,為此成立搬遷議事會,一切重大事務由搬遷議事會決定,涉及村莊事務還要由村組兩級議事會討論。鄉村建設涉及每位農民的利益,大家愿意參與,甚至還有激烈討論和協商。農民表示,公益經費怎么使用、土地整理收入如何支出都是農民說了算[15]。

3 參與框架:基本構成與決定要素

8個案例敘述了鄉村建設行動中農民參與的基本情況,也可以發現農民參與之間的差異,有些村莊農民能夠深度參與,有些村莊農民無法參與,有些村莊農民不愿意參與。為什么會產生如此大的差異?筆者認為主要在于不同村莊的參與框架不同。

3.1 機會-賦權:地方政府的選擇

從農民深度參與的三個村來看,村民都深度參與了鄉村建設行動。四川省的R村和湖北省的B村,地方政府明確要求村莊鼓勵農民參與,采取民主協商、民主決策的原則安排國家的建設性投入,村莊按照地方政府的要求執行國家法律和地方政策。上海市X村村支書及“兩委”成員積極落實村民委員會組織法,創新村民參與渠道,鼓勵村民參與并承擔公共責任,最終獲得區政府的鄉村建設資助。可見三個村的地方政府、村莊給予了農民參與的機會,賦權農民參與,甚至將農民參與程度作為獎勵村莊的依據。

從較少參與的三個村來看,湖南省的H村農民基本沒有參與,湖北省的T村只涉及2個小組,只有極少數的老黨員和老干部參與,大部分農民沒有參與,山東省的G村搬遷也只是村干部在張羅和配合鄉鎮開展工作。大部分農民除了參與簽字的程序外,只是被告知而已。因此,H村、T村、G村的農民屬于無參與或者極少參與的村莊。這與地方政府沒有強調村民自治、民主參與有一定的關系,村莊也只是配合政府完成行政任務,沒有考慮農民的需求,更沒有積極響應農民的訴求。因此從法律和理論上講,農民有參與權利,但是因為地方政府和村莊都沒有嚴格執行法律,導致農民參與不足,甚至出現“參與赤字”。

從象征性參與的兩村來看,湖北省的C村所在地XT市以工業為主,習慣使用財政手段建設具有顯示度的政績工程,沒有促進基層民主和參與的傳統和經驗。C村曾經有過群體性上訪,矛盾比較大,政府安排了第一書記駐村。第一書記設計了議事會制度,議事會成為村民參與的最重要渠道。從調查來看,議事會只是兩個功能:一是解決村“兩委”建設行動的合法性問題;二是做一些解釋和宣傳工作。因為議事會“議或者不議”,建設行動都得執行。從C村來看,政府對農民參與的重視不夠,村莊只是將議事會及其議事代表的參與作為一種獲取“合法性”的工具。

對于湖北省的D村來說,脫貧攻堅是國家戰略,必須完成國家任務。因此政府和村莊都按照傳統工作方式推進工作,建設和配合工作主要由村“兩委”負責,村民小組長和少數老黨員會參與,利益相關者會被知曉和被動參與。也會有一些解決爭議的屋場會,但是村莊沒有建立制度化的參與機制,鼓勵農民參與的渠道不多。可以說,C村和D村所在地政府有建設性投入,但是沒有鼓勵村民參與,也沒有要求村莊實施民主管理和民主決策;村莊參與了建設任務,但是沒有建立村民參與的渠道。

從三類參與情況來看,給農民參與機會和賦權參與的權利相當重要,關系到是否允許、鼓勵、幫助農民參與,政府和村莊給予機會和賦權的程度影響著農民的參與程度。在農民深度參與的村莊,當地政府和村莊都要求按照村民委員會組織法進行鄉村建設;在農民較少參與的村莊,當地政府和村莊基本沒有動員農民和支持農民參與的意識;在象征性參與的村莊,政府和村莊為了建設行動的合法性而允許農民有限參與。

3.2 意愿-責任維度:農民自己的選擇

在鄉村建設行動中,政府和村莊可以為農民提供參與的機會和賦予相關權利,但是有效參與還需要農民有參與的意愿和能力,并承擔參與的責任。

從農民參與意愿來看,絕大部分農民對參與比較冷漠,但是如果有利益又另當別論。鄉村建設行動是國家真金白銀的投入,在開展建設行動的村莊中,村民多多少少都能夠獲取一些利益。利益又分為公共利益和個人利益,不同的利益對農民參與的影響不同。從深度參與的四川省R村和湖北省B村來說,因為有重大的個人利益,農民參與很積極。上海市的X村,村民只獲得公共利益,因此需要村“兩委”和黨員動員。象征性參與的湖北C村和D村,前者只涉及公共利益,因此需要議事會作為參與中介,后者涉及個人利益,利益相關者才會關心和參與。對于山東省的G村來說,涉及兩種利益,對于涉及個人利益的搬遷,需要村民配合和支持,因此有程序性的參與。對于涉及公共設施、公共服務等公共利益的事項,農民幾乎沒有參與。在湖南省的H村和湖北省的T村,只有純粹的公共利益,而且公共利益還無法共享,因此農民幾乎沒有參與。可見涉及較大的個人利益往往會有較深度的參與;如果只有公共利益,則參與的可能性會降低;如果沒有任何利益,則可能不會參與。

從農民參與能力來看,農民的參與能力體現為表達能力、決策能力和問責能力,具體來看就是農民要能夠提意見,能夠與人溝通、參加會議,善于與人妥協。上述案例無法對這些參與能力進行差別化的研究,但是我們可以考察村莊為農民參與提供的制度化渠道和指導而帶來的參與能力的增長。四川省的R村、湖北省的B村建立了議事會、理事會,還為農民參與提供培訓和指導,因此農民參與的能力比較強。上海市的X村充分利用村民議事會和村莊黨組織,同時請黨員帶頭為農民示范,并上門溝通,指導群眾參與,增加了農民參與渠道,提高了農民參與意愿和參與能力。象征性參與的G村、C村和D村只是按照傳統的工作流程完成國家的任務,傳統的參與渠道或議事會只是完成任務的工具,因此無法培育農民的參與能力。無參與的H村和T村既不鼓勵參與,也沒有提供參與的培訓和指導。顯然在參與普遍冷漠的情況下,如果村莊能夠給農民提供參與的渠道,培訓、指導、示范農民參與,則能夠提升農民的參與意愿和參與能力。

從農民參與責任來看,參與是“一體兩面”的事情,一方面是農民的權利,另一方面是農民的責任。從湖北省B村來看,農民不僅有責任參加會議、參加討論,還有參與承擔公共設施的管護責任。在四川省R村,農民參與會議、討論,雖然不承擔公共設施的管護責任,但是承擔個人及房屋周邊的保潔責任。上海市X村在村“兩委”和黨員的動員下,承擔自己、家庭和部分公共建設的責任。農民承擔責任反過來又進一步推動農民的參與。在其他的村莊,政府和村莊既沒有強調農民個人、家庭的責任,也沒有要求農民承擔公共責任。村莊的保潔和公共設施的維護工作,要么由村莊集體經濟出資解決,要么由國家或者集體經濟設置的公益性崗位負責完成。可見,農民是否承擔個人和公共責任也是有效參與、高質量參與的重要條件。

從農民參與“意愿-能力”來看,如果農民沒有參與意愿,參與則難以實現;如果農民有參與意愿,但是沒有參與能力,有效參與也難以實現;如果農民有參與意愿,也有參與能力,但是不愿意承擔參與的責任,高質量的參與同樣難以實現。因此,在其他條件不變的情況下,參與是農民意愿-能力-責任的梯次組合的結果,三者皆備就為高質量的參與提供了條件。

3.3 規則-程序維度:村莊的動機和選擇

農民有參與的機會和權利,也有參與的意愿和能力,但是如果村莊沒有參與的規則和程序,有效的參與也難以實現。因此,“規則-程序”是農民有效參與的重要保障。

總體來看,根據國家法律和相關規定,各村都有基本的參與組織和機制。從參與渠道來看,有村民代表會議、村民會議;從民主管理和決策來看,要求按照“五議兩公開”原則進行。在實踐中,這些制度設計可以達到程序上的要求,但是無法真正實現有效的參與、高質量的參與。一是制度設計只有少數精英農民如老干部、老黨員的參與;二是制度設計成為村“兩委”保證合法性和完成國家任務的工具。因此,要實現高質量的參與,必須有新的參與規則和參與程序。

在深度參與的R村,成立了村、組兩級議事會,還有靈活的項目議事會,議事會制定了嚴格的議事程序,什么事情可以在議事會進行討論,誰參與議事會,如何討論,如何協商,如何表決,討論的結果如何公示以及如何執行等都有嚴格的規范。只有按照規則議事,并按照程序進行,決策和管理才具有合法性,從而保證農民的直接參與和代表性參與。在B村,在村落層面建立了“兩長八員”組織架構,成立了村落理事會,還建立了社會服務的志愿者組織和保障群眾參與的屋場會、院壩會、村落夜話等參與機制,縣、鄉指導村落制定議事規則和程序。鄉村建設行動和各種村務均按照議事規則和程序有效運行。B村的規則和程序既靈活又嚴格,保障了農民參與和有效治理。X村則有自己的特色,既有制度化的議事會,也有創新性的黨的工作組織,規定黨員會議召開時間、內容和議事規則,將黨的工作組織作為一個制度化的參與渠道,通過黨員的動員機制將全體村民納入議事體系。

在象征性參與、無參與的村莊,比較依賴傳統的參與規則和程序。如H村、T村雖然有傳統的參與規則和程序,但是只有制度形式,沒有制度功能,傳統的規則和程序成為參與的擺設。G村的參與規則和程序只是保證完成國家任務,并不保障農民參與。C村和D村雖然有理事會,D村還有“五議兩公開”制度,也只是為保證完成國家任務和獲得村務治理的合法性。因此,規則和程序無法保證農民參與。

從上面的分析可以發現,深度參與做得好的村莊都會有參與的新渠道、新機制,而且將這些機制和渠道制度化。制度化的規則按照制度化的程序運行。象征性參與和無參與的村莊則缺少制度化的規則和程序保障。

農民參與不是由政府單方面可以決定的,也不是由農民意愿可以決定的,更不是由村莊來決定的,有效的參與需要政府、農民和村莊三方共同促成。因此,機會-賦權、意愿-責任和規則-程序構成了鄉村建設行動中農民參與的重要框架。

4 參與階梯:農民參與程度的衡量與排序

既然農民參與及其程度是由參與框架決定的,那么農民的參與程度該如何衡量呢?哪些要素決定農民的參與程度?這些參與程度如何排序呢?回答這些問題,就涉及鄉村建設行動中農民參與的程度及參與階梯問題。

4.1 農民參與程度:短板效應與損耗效應

從圖1可以發現,機會-賦權線、意愿-責任線和規則-程序線共同決定了農民參與線。用模型表示就是:農民參與程度是機會-賦權、意愿-責任和規則-程序的函數①因為沒有調研的具體數據,不進行量化研究,本文只進行案例研究和質性分析。。

圖1 農民參與框架及決定點

第一,參與的不可替代原則。如果政府和村莊給予農民參與機會和賦予參與權利在A點,那么農民參與意愿、能力和責任在B點,村莊建立的參與規則和運行程序在C點。從實踐來看,參與框架的3個維度彼此不能相互替代。如果政府、村莊給予農民一定的參與機會-賦權,則再高的農民參與意愿-責任、再強的村莊參與規則-程序也無法改善機會-賦權所處的位置,即不可能將A向靠近“有”的方向挪動。對于農民意愿-責任、村莊規則-程序也是如此,無法通過政府、村莊機會-賦權改變。參與框架中的3個維度遵循不可替代的原則。

第二,參與的“短板效應”。A、B、C三點對應的農民參與程度分別為P、P3、P2的位置,其中A點對應點P的農民參與程度最低,根據3個維度不可替代的原則,3個維度決定的農民參與程度由最低P點決定,即由“短板效應”決定。3個維度的每一個維度最低,都會產生類似的“短板效應”。

第三,參與的“損耗效應”。在現實運行中,機會-賦權、意愿-責任和規則-程序在組合過程中還會出現損耗,筆者稱之為“參與損耗”效應。因此,農民的最終參與將在P1點,小于P點,P與P1之間的距離表示三點組合的損耗程度。所以P點是農民參與的最優程度,P1是農民參與的實際程度,PP1是農民參與的損耗程度。

4.2 參與階梯:農民參與程度的排序

農民參與由機會-賦權、意愿-責任和規則-程序三個維度共同決定,每個維度又可以分解為若干要素。機會-賦權維度從字面上可以分為機會和權利,在實踐中則是地方政府和村莊兩個主體賦予機會和權利的問題。因此,機會和賦權維度有2個決定要素。意愿-責任維度可以分為意愿、能力和責任3個要素。規則和程序可分為是否建立議事渠道和機制、是否有議事規則、規則是否按照程序運行3個要素。總體來看,農民參與框架由三個維度8個要素構成。

根據案例敘述和分析,我們可以對8個案例的農民參與程度按照要素進行排序(見圖2)①本文采用質性研究,無法衡量每個村莊或者總體上農民參與的程度,只能用每個村在參與框架的8個要素中所擁有的數量來測算,根據這一數量來評價農民參與程度。本文隱含了如下假設:滿足要素的數量越多,則參與程度越高。與阿恩斯坦一樣,這種方法只是對復雜社會的一種高度抽象展示。其實即使相同要素的組合也能夠形成不同的參與程度。因此,圖2中就會出現同樣要素數量會有不同的階梯位置,如R村和B村都是7.5個要素,但是前者參與程度高于后者;C村和G村都是2個要素,但是C村的等級高于G村,因為C村成立了專門的議事會,農民有專門化的參與渠道,但是G村只是為了完成任務的簽字參與,二者對參與的影響程度不同,前者高于后者。,四川省R村的唯一不足就是農民在承擔公共責任方面的機制沒有完全建立起來,只有7.5個要素;湖北省的B村在村莊層面沒有議事會,但是在村落層面的參與還是比較充分,也算是7.5個要素。但是R村參與的充分程度和制度化程度要高于B村。上海市X村政府層面的要素不明顯,制度化組織相對比較單一,普通農民的公共責任要素不明顯,因此X村大約有6個要素。總體而言,R村、B村、X村的農民都是深度參與。湖北省的D村有3個要素,C村和G村各有2個要素,因此三村均屬于象征性參與。湖北省的T村和湖南省的H村沒有有利于參與的要素,屬于無參與。根據各村所擁有參與框架的要素數量及決定的農民參與程度進行排序,從高到低依次為R村、B村、X村、D村、C村、G村、T村和H村。

圖2 農民參與階梯與決定要素

因為每個要素都屬于一個從0-1的持續線段,所以8個要素或者其中幾個要素的組合而決定的參與程度是無窮無盡的。這些參與程度可以排列成一個從低到高的階梯,每個村莊和村民的參與都可以在階梯中找到自己的位置。但是8個要素或者其中幾個要素所決定的參與程度依然可如阿恩斯坦的研究一樣進行類型學劃分和排序。從筆者所調查的8個村莊來看,阿恩斯坦的類型學雖然仍具有一定的解釋力,但是中國鄉村建設中的農民參與及其決定要素更加復雜,需要更加深入的研究。

5 結論與建議

根據前面的敘事和分析,我們可以對鄉村建設行動中的農民參與框架和參與階梯得出如下幾個結論。

第一,中國鄉村建設行動中的農民參與有其獨特性。與英國的社區復興、日本和韓國的鄉村振興一樣,中國鄉村建設行動是由國家推動的一項建設行動。國家是鄉村建設的資源供給主體,提供資源和規則要求,因此國家深度參與其中。鄉村建設行動的資源以項目經費實施,鄉村建設行動是一個獨立的運行單元,主要目標是農業、農村、農民,因此要考慮農民的需求和參與,需要村莊組織和配合。鑒于這幾個特點,中國鄉村建設行動中的農民參與與其他建設行動或者村民自治有一定差異,“國家性”“銜接性”和“組合性”特點比較突出。

第二,鄉村建設行動中的農民參與是由參與框架決定的,即農民參與程度是參與框架的函數。在鄉村建設行動中,農民的參與程度由地方政府、村莊和農民三個主體所決定。對于地方政府和村莊而言,農民參與是“允不允許”“鼓不鼓勵”“支不支持”的問題,即政府和村莊是否給予農民參與的機會,并賦予農民參與的權利。對于村莊而言,農民參與是“可不可能”“方不方便”和“好不好”的問題,即村莊是否建立相應制度化的參與渠道和參與機制,制定參與規則和確保參與的運行程序的問題。對于農民而言,則取決于其參與意愿、參與能力和參與責任。因此,鄉村建設行動中的農民參與程度不僅由機會-賦權、意愿-責任、規則-程序3個維度及8個要素共同決定,而且3個維度8個要素不可相互替代(非替代性),都具有“短板效應”,在組合過程中會出現“參與損耗”。

第三,農民參與框架決定農民參與的階梯。農民參與框架的3個維度8個要素決定農民參與的程度。從實踐案例來看,在3個維度8個要素中村莊和農民擁有的要素數量決定農民參與程度,村莊和農民擁有參與要素的數量與農民參與程度呈正比。擁有要素數量最多的村莊,農民參與的程度最高,擁有要素數量較少的村莊,農民參與的程度較低,一個參與要素都不滿足的村莊,農民無參與或者極少參與。

阿恩斯坦不僅提出了公民參與的8個等級,而且明確了8個等級之間的差異,其研究引起了學界的熱議。本文在借鑒參與階梯的基礎上提出參與框架,即農民的參與要素構成了參與框架,參與框架決定的參與程度構成參與階梯,拓展了阿恩斯坦的研究。本文認為村莊和農民擁有維度和要素數量決定的參與程度構成參與階梯。這個階梯是一個無窮的階梯,任何村莊和村民都可以在這個階梯上根據參與程度找到自己的位置。同時本文在參與鏈條的基礎上,根據對實踐案例的研究,建構了鄉村建設行動中農民的參與框架和參與階梯。

根據上述分析,有效的農民參與要從參與階梯與參與框架的角度著力:一是從政府來看,要給予農民參與的機會,只要涉及政府的公共資源分配、公共設施建設、公共服務實施都得給予農民知曉、表達和選擇的機會,同時要給農民賦權,將機會變成權利;二是從村莊來看,凡是涉及政府和村莊公共性的問題,都要考慮到與農民的互動和參與,有法依法,有規依規,有俗依俗,無法無規無俗的可以通過農民的參與制定治理規則和程序,原則是先定規則,再走程序;三是從農民個體來看,有效的農民參與需要農民自己有愿意,即使沒有參與意愿,也需要承擔一定的個人和公共責任。政府和村莊需要引導農民參與,必要時動員農民參與,同時根據公共治理和村民自治的要求賦予農民一定的公共責任。