農業轉移人口對流入地財政影響的成本-收益研究
——基于個體生命周期的財政凈現值測算

張 啟 春， 冀 紅 梅

(1.華中師范大學 公共管理學院，湖北 武漢 430079；2.湖北工程學院 經濟與管理學院，湖北 孝感 432000)

一、引 言

農業轉移人口市民化是我國城鄉結構、人口結構以及產業結構變遷的主導因素，也是我國新型城鎮化戰略的首要任務。改革開放以來，伴隨著工業化進程加速，我國人口快速向城市集聚。1978～2019年，中國城鎮人口占總人口的比例從17.9%提高到60.6%，年均增幅為3.02%[1]。數以億計的農業轉移人口涌向沿海、沿江、主要交通沿線地區，超大城市和特大城市常住人口呈現快速增長態勢。然而，進城務工的農業轉移人口并沒有直接、徹底地轉化為市民，而是成了亦工亦農的農民工群體。為此，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》將“戶籍人口城鎮化率達到45%”作為提升新型城鎮化質量的目標，提出了“統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，健全常住人口市民化激勵機制，推動更多人口融入城鎮”的一系列措施。黨的十九大報告也提出要“加快農業轉移人口市民化”。農業轉移人口市民化的過程，戶籍的轉換是形，公共服務的分享是實[2]。推進農業轉移人口市民化，是政府重新配置公共資源、促進基本公共服務和社會福利均等化的過程，實質上是財政問題[3]。地方政府受制于財政能力約束，推進人口市民化的意愿并不強。但是，從財政收支視角來審視地方政府推進農業轉移人口市民化的過程，農業轉移人口市民化帶來財政成本增加的同時也對流入地財政有積極影響，最為直接的表現是帶來新的稅基。顯然，從綜合考量財政成本和財政收益的視角，研究農業轉移人口市民化的財政影響的思路更具現實意義。

隨著我國新型城鎮化戰略的實施和人口市民化的推進，關于農業轉移人口由農村向城市的遷移所產生的財政影響的研究頗豐，大多集中在成本估算以及成本分擔兩個方面。人口市民化的財政成本主要是滿足農業轉移人口隨遷子女義務教育、社會保障、住房保障、社會管理等公共服務需求的支出。在人均成本估算方面，由于調研的區域、對象、核算的成本范疇不同，最終得出的結果也不一致。國務院發展研究中心課題組分別對重慶、武漢、鄭州、嘉興4個城市進行調研，依照2010年的物價水平推斷得出4個城市人口市民化的人均公共成本為8萬元左右，去除養老保險的遠期支出后，即期平均成本為4.6萬元左右[2]；潘家華等綜合各類公共成本支出估算我國東、中、西部地區的城鎮農業轉移人口市民化的人均成本分別17.6萬、10.4萬和10.6萬，全國平均水平也達到13.1萬[4]。張繼良等以江蘇省為例估算了人口市民化成本的代際差異，新生代農業轉移人口市民化人均成本比老一代增加3.1萬元[5]。在成本分擔方面，大多主張應建立政府、企業以及個人間的分擔機制。東北財經大學課題組認為應根據人口市民化成本分類，明確支出責任承擔主體，建立健全由政府、企業和個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制[3]。王志章等也認為須強化政府責任，落實企業義務，建立政府、企業和個人“三位一體”的成本分擔機制[6]。

從宏觀經濟發展角度來看，農業轉移人口從農業部門轉移到非農業部門，為城市的第二、第三產業發展和經濟增長做出了突出貢獻。世界銀行以2001年為基期，模擬取消戶籍制度后城市化對我國經濟增長的影響，其結果顯示，1%的勞動力從農業部門轉移出來將使GDP增長0.7%，10%的勞動力從農業部門轉移出來將使GDP增長6.4%[7]。國務院發展研究中心課題組用CGE模型模擬農業轉移人口市民化的經濟增長效應，指出每年市民化多增加1000萬人口可使經濟增長速度提高約1個百分點[8]。李青等測算了江蘇省“十三五”期間農業轉移人口的稅收貢獻，新增落戶的800萬農業轉移人口創造的年均稅收收入約為332億元，占年均一般公共預算收入的3%[9]。農業轉移人口市民化還可以取得提高潛在經濟增長率的效果，即從供給側創造實實在在的改革紅利[1]；優化城鄉結構，縮小貧富差距和城鄉差距[10]；改善勞動力結構，提升勞動力質量[11]。

已有的成果為本文分析提供了重要的研究基礎，但現有研究依然存在可改進之處。一是在研究方法上，大多采用現金流加總法，將城市現行的各項公共服務人均成本進行加總，測算出農業轉移人口市民化的無差異的人均成本，再乘以流入人口總量計算出當期的政府財政負擔，短期分析居多。二是忽視了農業轉移人口的差異，農業轉移人口年齡、流入地、勞動能力等差異化因素，如20歲以上的人口流入并不會增加義務教育成本和當期的養老金支出。三是靜態分析居多，較少進行縱向分析農業轉移人口市民化長期的財政影響，也較少考慮經濟增長對人均財政支出與收入的動態影響。四是研究立場過于關注流入地政府財政成本，將農業轉移人口視為流入地政府的包袱和負擔，運用成本—收益框架的研究比較少。鑒于此，本文利用財政成本—收益分析框架，將農業轉移人口生命周期劃分為學習期、工作期和退休期，結合經濟增長率、社會貼現率，測算不同年齡、流入地的農業轉移人口市民化的財政成本現值、財政收入現值以及凈現值，在長期內估算人口市民化的財政凈現值，以期能夠對農業轉移人口市民化財政影響給予客觀、中立的評價，為農業轉移人口市民化的政策制度提供參考。

二、農業轉移人口市民化財政成本—收益分析框架

1.假設前提

在新型城鎮化進程中，要著眼于提高基本公共服務均等化水平，使農業轉移人口能夠獲得與城市原住民相同待遇的基本公共服務[1]。因此，假定城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，流入地政府將農業轉移人口納入城鎮公共財政保障范圍，公共服務支出人均值以常住人口為基數。

農業轉移人口實現市民化以后，不再是“候鳥式”的流動，而是在流入地長期工作生活，如同城市原住民一樣就業和生活，假定該群體消費模式與城市居民一致，即承擔的稅負水平相同。

現行財政管理體制不變。中央和地方政府間財政事權和支出責任與當前保持一致，宏觀財政負擔水平不變。

政府支出、農業轉移人口收入增長率與經濟增長率保持一致，并假定在測算期內經濟增長率與當前經濟增長率保持一致。

假定在同一時期內，有處于學習期、工作期和退休期的農業轉移人口同時生活在城市。同時假定農業轉移人口市民化后，在城市生活至生命期結束，即假定返遷率為零。

2.農業轉移人口市民化流入地政府的財政成本

農業轉移人口市民化的真正落腳點是“市民”，是以享受到與城鎮居民同等的公共服務內容和水平為核心。當公共服務常住人口均等化逐項落到實處，人口市民化就是自然而然的過程。《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》中提出政府要承擔農業轉移人口市民化在義務教育、勞動就業、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房以及市政設施等方面的公共成本。因此，本文界定農業轉移人口市民化的財政成本包含公共教育支出、社會保障支出、住房保障支出、就業公共服務支出4大類。

(1)公共教育支出。農業轉移人口隨遷子女進入城市公辦學校就讀，按照生均公共財政預算教育事業費核算隨遷子女義務教育財政成本。此外，新時代農業轉移人口的教育需求不僅僅局限于義務教育階段，也將對流入地學前教育、高中階段教育、職業教育及培訓等公共教育產品產生新的需求，城市公共教育的財政投入須做出積極響應。因此，以生均公共財政預算教育事業費(edu1,i,m,t)和人均教育財政支出(edu2,i,m,t)兩項測算農業轉移人口在流入地城市平等享有教育權利的人均財政支出(edui,m,t)。

(2)社會保障支出。社會保障主要包括社會保險、社會救助、社會福利3大組成部分。我國已經建立了覆蓋全民的基本社會保障制度，但是城鄉社會保障的范圍、統籌層次、待遇水平和運行機制均存在較大差異。保障農業轉移人口享有平等的市民權利、均等的社會保障是關鍵環節。因此，以當前城市社會保障人均財政支出測算農業轉移人口市民化的財政成本(seci,m,t)。在城鄉居民養老保險統一的趨勢下，本文在測算老年農業轉移人口市民化時，還將加上以所在城市的城鎮職工養老金來衡量的養老保險財政支出(secold,i,m,t)。

(3)就業公共服務支出。就業公共服務是政府組織建立的以促進就業為目的的公共制度，是由各級勞動保障部門提供的公益性就業服務，包括職業介紹、職業指導、就業訓練、社區就業崗位開發服務和其他服務內容。流入地政府保障農業轉移人口平等享有職業指導、介紹、培訓及技能鑒定等就業公共服務和扶持政策，為此而增加的財政支出，按現行城鎮人口人均就業公共服務財政支出測算(lobi,m,t)。

(4)住房保障支出。其是政府將農業轉移人口納入城鎮住房保障體系而增加的財政成本。居住問題是農業轉移人口市民化亟待解決的問題之一。從農業轉移人口的居住方式上來看，目前農業轉移人口在城市居住依靠3種方式解決：由用工單位提供住房、租房和購房。黨的十九大報告指出“以租購并舉模式，保障全體人民‘住有所居’的權利”。目前，各地政府積極探索通過公租房、廉租房及提供租賃補貼等多種方式解決農業轉移人口居住問題。基于此，按照當前城鎮居民住房保障人均財政支出，測算農業轉移人口平等享有住房保障權利的財政成本(houi,m,t)。

由以上分析可知，農業轉移人口市民化的人均財政成本：

gi,m,t=edui,m,t+seci,m,t+lobi,m,t+houi,m,t

(1)

gi,m,t是農業轉移人口市民化的人均財政成本，i表示農業轉移人口進入城市的年齡，m表示農業轉移人口的特征(流入地、收入等)，t表示時期。

3.農業轉移人口市民化流入地的財政收入

如前文所述，關于農業轉移人口對流入地的貢獻，普遍認同的觀點是勞動力從農業部門轉移到非農業部門能夠促進經濟增長，但是在探討農業轉移人口對流入地的財政貢獻時，多數的研究成果卻認為農業轉移人口對財政貢獻微乎其微。當前我國稅制結構有兩大特點：一是以間接稅為主體；二是企業是納稅主體。從稅負構成及承擔者來看，企業承擔了90%以上的稅費，個人承擔的稅費占比不足10%；從稅負的轉嫁性來看，占我國稅收收入2/3左右的是流轉稅，由于依附于價格，可以實現轉嫁，納稅人與負稅人分離，企業只履行繳稅義務，并非實際稅收負擔者[12]。實際上，不論是城鎮居民還是農業轉移人口，只要在城市生活、工作、消費，就對流入地稅收有貢獻，均是稅收主體。本文根據新修訂的《預算法》的政府預算收支統計口徑，采用宏觀財政負擔指標衡量農業轉移人口對流入地財政收入的貢獻，將宏觀財政負擔水平分為一般公共預算收入口徑、全口徑預算收入口徑兩種指標。一般公共預算口徑財政負擔采用一般公共預算收入占同期GDP的比重；全口徑財政負擔采用政府的全部預算收入占同期GDP的比重，全口徑預算體系包含一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。本文以全口徑宏觀財政負擔測算農業轉移人口市民化的財政收入上限，以一般公共預算口徑宏觀財政負擔測算農業轉移人口市民化的財政收入下限。

第t期農業轉移人口市民化能夠帶來的財政收入：

taxi,m,t=ηm,tyi,m,t

(2)

ηm,t表示宏觀財政負擔水平，yi,m,t表示農業轉移人口收入。

4.農業轉移人口市民化流入地財政成本與收益分析

本文采用凈現值法，測算農業轉移人口從進入城市直至生命期結束的政府財政成本—收益凈現值。凈現值法相較于現金流加總法優勢在于：(1)將農業轉移人口市民化視為一種長期投資，考慮了政府支出和收入的時間價值；(2)同時考慮了農業轉移人口市民化全過程的政府收支現金流量，體現了成本與收益的統一；(3)區分了遠期成本與即期成本，政府的某些公共支出項目與年齡結構相關，如義務教育成本發生在青少年時期，養老金成本發生在老年期，年齡結構影響財政支出規模，凈現值法將市民化成本分攤到農業轉移人口的一生，其成本總額現值小于一次性支出，能夠在一定程度上避免農業轉移人口市民化成本被高估。

個體生命期的成本與收益為：

學習期的農業轉移人口市民化引致教育財政成本支出，即義務教育(edu1,i,m,t)和公共教育(edu2,i,m,t)。學習期個人沒有工作收入，直接的財政收入為零，但其生活所需的全部支出由處于工作期的父母提供，以家庭消費支出的形式間接形成流入地政府的財政收入。

工作期農業轉移人口引致流入地公共教育(edu2,i,m,t)、社會保障(seci,m,t)、就業公共服務(lobi,m,t)、住房保障(houi,m,t)等公共服務成本；工作、生活、消費均在城市，財政收益以各城市農業轉移人口人均就業收入(yi,m,t)和宏觀財政負擔水平(ηm,t)的乘積進行測算。

老年期人口退出勞動力市場，從政府領取養老金(secold,i,m,t)，且需基本的社會保障(seci,m,t)和住房保障(houi,m,t)的財政成本。財政收益以各城市人均養老金(secold,i,m,t)與宏觀財政負擔水平(ηm,t)的乘積測算。不同時期成本與收益分析如表1所示。

表1 農業轉移人口市民化流入地政府凈收益分析

農業轉移人口市民化的財政凈現值：

(3)

三、農業轉移人口市民化流入地財政成本—收益測算

1.測算對象

《中國流動人口發展報告2016》顯示，未來20年我國仍處于城鎮化快速發展階段，農業轉移人口的流動以經濟性流動為主，超大城市和大城市更具吸引力。綜合城市經濟發展水平、城鎮化水平、農業轉移人口流入規模，本文選擇北京、上海、深圳、重慶、武漢、西安、蘇州、東莞8個城市為分析對象。從城市性質上看，北京是全國政治、文化、科技創新中心；上海是國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心；深圳是沿海全國性經濟中心、沿海經濟特區；重慶是長江上游地區的經濟、金融、科技創新、航運和商貿物流中心；武漢是全國重要的工業基地、科教基地和綜合交通樞紐；西安是西部重要中心城市、重要的制造業基地；蘇州是長三角城市群重要的中心城市、國家高新技術產業基地；東莞是珠三角地區制造業發展的典型。從地理區位來看，覆蓋了京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關中城市群等我國重要且經濟發達的城市群，覆蓋了沿京廣經濟帶、長江經濟帶等重要經濟發展軸帶，是“兩橫三縱”城鎮化戰略格局的重要節點。從城市等級來看，覆蓋了直轄市、省會城市、地級市。從城市規模來看，樣本覆蓋了全國超大城市、特大城市、大城市和中等城市，均是東、中、西部農業轉移人口流入的重點城市(見表2)。

表2 2015年8個城市城鎮化水平與人口總量

2.數據來源

本文數據的主要來源：一是統計年鑒，包括《中國統計年鑒2016》《北京統計年鑒2016》《上海統計年鑒2016》《深圳統計年鑒2016》《武漢統計年鑒2016》《重慶統計年鑒2016》《西安統計年鑒2016》《蘇州統計年鑒2016》《東莞統計年鑒2016》；二是教育部網站公布的2016年《全國教育經費執行情況統計公告》統計數據；三是研究機構的調研數據，《全國農民工監測調查報告2016》《國家衛健委流動人口動態監測數據庫2016》。

(1)財政支出數據。公共教育、社會保障、就業公共服務支出數據來源于各城市2016年的《統計年鑒》，住房保障數據來源于各城市2015年的《財政決算報告》，以常住人口為基數計算農業轉移人口市民化的人均財政支出。生均公共財政預算教育事業費數據來源教育部2016年《全國教育經費執行情況統計公告》。退休人員的社會養老金依據個人累計繳費年限、繳費工資、當地職工平均工資、個人賬戶金額、城鎮人口平均預期壽命等因素確定，由統籌養老金和個人賬戶養老金組成，數據來源于2015年各市人均養老金(見表3)。

表3 2015年8個城市人均財政支出(元/年)

(2)農業轉移人口收入數據。農業轉移人口收入數據來源于國家衛健委流動人口動態監測數據庫，根據調查問卷中“您上月的就業收入”數據獲得農業轉移人口在流入地的月平均就業收入，再乘以12，得到農業轉移人口人均年收入。8個城市農業轉移人口人均收入如表4所示。

表4 2015年8個城市農業轉移人口人均收入(元/年)

(3)宏觀財政負擔。當前我國宏觀財政負擔水平測算尚未達成一致結論。如楊燦明認為我國小口徑宏觀稅負水平從1994年的10.6%上升到2014年的18.8%，大口徑宏觀稅負水平從1997年的14.8%上升到2014年的38.5%[13]；李萬甫認為按照IMF統計口徑測算，2012年至2015年小口徑宏觀稅負水平是18.5%左右，中口徑宏觀稅負水平是23.4%，大口徑宏觀稅負水平接近30%[12]。綜合以上觀點，假定全口徑宏觀財政負擔ηt=30%。一般公共預算口徑宏觀財政負擔以各城市2016年《統計年鑒》中一般公共預算收入與GDP比值計算，2015年8個城市的宏觀財政負擔水平如表5所示。

表5 2015年8個城市一般公共預算口徑宏觀財政負擔水平

(4)貼現率。國家發展改革委與建設部2006年發布的《建設項目經濟評價方法與參數》(第三版)中，推薦對我國建設項目采用8%的社會貼現率，對于收益期長、遠期收益大、收益實現風險較小的建設項目，適當降低社會貼現率，采用6%～8%的社會貼現率。本文以8%為貼現率基準值。

3.測算結果

(1)農業轉移人口市民化的財政成本現值

按照2015年各城市義務教育、社會保障、就業公共服務、住房保障的人均支出，測算北京、上海、深圳、重慶、武漢、西安、蘇州和東莞8個城市農業轉移人口引致的財政成本，圖1顯示出了8個城市農業轉移人口市民化的財政成本現值的變化趨勢，總體上呈現隨流入時年齡增長而下降的變化趨勢。

圖1 農業轉移人口市民化人均財政成本現值

學習期農業轉移人口市民化引致的財政成本最大，工作期成本次之，退休期成本最小。處于學習期的農業轉移人口市民化的財政成本現值曲線出現兩次波動，原因是小學、初中義務教育支出增加了財政成本，且初中義務教育財政支出高于小學。工作期的農業轉移人口市民化引致的財政成本，隨年齡增長而下降。其中，武漢、重慶財政成本現值下降較快，其他城市財政成本現值變化比較平緩。退休期的農業轉移人口市民化的財政成本現值隨流入時年齡增長而下降，下降的速度快于學習期和工作期。

從財政成本現值絕對量來看，人均財政成本現值由大到小依次是深圳(75萬)、武漢(71萬)、北京(68萬)、上海(61萬)、西安(57萬)、重慶(54萬)、蘇州(53萬)、東莞(32萬)。學習期人均財政成本現值最大的是武漢112萬元，最小的是東莞47萬元；工作期人均財政成本現值最大的是深圳81萬元，最小的是東莞33萬元；退休期人均財政成本現值最大的是深圳40萬元，最小的是東莞15萬元。具體數值見表6。

表6 農業轉移人口市民化人均財政成本現值(萬元)

(2)農業轉移人口市民化產生的財政收入現值

按照2015年各城市農業轉移人口就業收入與全口徑宏觀財政負擔測算北京、上海、深圳、武漢、重慶、西安、蘇州、東莞8個城市農業轉移人口市民化帶來的財政收入現值，如圖2所示。從流入時年齡看，北京、上海、深圳、西安、蘇州、東莞6個城市的農業轉移人口市民化帶來的財政成本現值隨流入時年齡增長而呈現先增加后下降的變化趨勢，其中，武漢、重慶兩個城市沒有明顯的上升趨勢。學習期人口流入帶來的財政收入現值最大，工作期人口流入帶來的財政收入現值隨年齡增長而下降，退休期人口流入產生的收益現值也隨著年齡增長而下降，但是下降的速度慢于工作期。

圖2 農業轉移人口市民化人均財政收入現值：全口徑

按照2015年各城市農業轉移人口就業收入與一般公共預算口徑宏觀財政負擔，測算8個城市農業轉移人口市民化帶來的財政收入現值，如圖3所示。從圖3可以看出，財政收入現值的變化趨勢與利用全口徑宏觀財政負擔估算的變化趨勢一致，但是絕對數值的變化差異較大。

圖3 農業轉移人口市民化人均財政收入現值：一般公共預算口徑

由圖2和圖3估算結果的變化趨勢來看，不同年齡段的農業轉移人口市民化帶來的財政收入現值的大小亦不同。

由全口徑宏觀財政負擔和一般公共預算宏觀財政負擔估計農業轉移人口市民化產生的財政收入現值區間，如表7所示，表中人均財政收入現值的上限利用全口徑宏觀財政負擔ηt=30%估算，下限利用一般公共預算口徑宏觀財政負擔估算。

表7 農業轉移人口市民化人均財政收入現值的區間估計(萬元)

按全口徑宏觀財政負擔ηt=30%估算，處于學習期的農業轉移人口市民化產生的人均財政收入現值最大的是深圳，人均112萬元，最小的是東莞，人均65萬元；工作期農業轉移人口市民化產生的人均財政收入現值最大的是深圳，人均68萬元，最小的是東莞，人均37萬元；退休期農業轉移人口市民化產生的人均財政收入現值最大的是深圳，人均12萬元，最小的是東莞，人均4萬元。

按一般公共預算口徑宏觀財政負擔估算的財政收入現值，處于學習期的農業轉移人口市民化產生的財政收入現值最大的是武漢，人均73萬元，最小的是東莞，人均17萬元；工作期的農業轉移人口市民化產生的財政收入現值最大的是北京和上海，人均41萬元，最小的是東莞，人均10萬元；退休期農業轉移人口市民化產生的財政收入現值最大的是上海，人均7萬元，最小的是東莞，人均1萬元。

(3)農業轉移人口市民化的財政凈現值

農業轉移人口市民化的全口徑宏觀財政負擔估計的財政凈現值的變化趨勢，如圖4所示。學習期農業轉移人口市民化財政成本—收益凈現值隨年齡增長 呈現遞增趨勢，工作期農業轉移人口市民化財政凈現值隨年齡的增長呈現遞減趨勢，退休期農業轉移人口市民化財政凈現值隨年齡的增長呈現遞增趨勢。農業轉移人口市民化的一般公共預算口徑宏觀財政負擔估計的財政凈現值的變化趨勢，如圖5所示，財政凈現值曲線的變化趨勢與全口徑宏觀財政負擔估算的結果一致，但是絕對數值有差異。農業轉移人口市民化的財政現值絕對量如表8所示，表中人均財政凈現值的上限利用全口徑宏觀財政負擔ηt=30%估算，下限利用一般公共預算口徑宏觀財政負擔估算。

圖4 農業轉移人口市民化人均財政成本-收益凈現值：全口徑

圖5 農業轉移人口市民化人均財政成本-收益凈現值：一般公共預算口徑

按全口徑宏觀財政負擔估算，學習期的人口流入產生的人均財政凈現值最大的是東莞，人均18萬元，最小的是北京，人均-9萬元；工作期的人口流入產生的人均財政凈現值最大的是東莞，人均3萬元，最小的是武漢，人均-17萬元；退休期的人口流入產生的人均財政凈現值最大的是東莞-11萬元，最小的是深圳-28萬元。按一般公共預算口徑宏觀財政負擔估算，學習期的人口流入產生的人均財政凈現值最大值是上海，人均-18萬元，最小的是西安，人均-50萬元；工作期的人口流入產生的人均財政凈現值最大的是上海和東莞，人均-24萬元，最小的是深圳，人均-45萬元；退休期的人口產生的人均財政凈現值最大的是東莞-14萬元，最小的是深圳-34萬元。

由全口徑宏觀財政負擔和一般公共預算宏觀財政負擔，估計農業轉移人口市民化產生的財政凈現值區間如表8。

表8 農業轉移人口市民化人均財政成本—收益凈現值區間估計(萬元)

綜上可知，各個城市農業轉移人口流入產生的財政凈現值差異較大，變化趨勢也比較復雜。宏觀財政負擔口徑、經濟增長速度、貼現率、公共服務支出水平、農業轉移人口收入、農業轉移人口流入時的年齡，均是測算結果重要的影響因素。當給定宏觀財政負擔口徑、經濟增長速度、貼現率時，農業轉移人口的財政貢獻取決于人均財政支出水平和農業轉移人口的收入和年齡。當給定經濟增長速度、貼現率、人均財政支出水平、農業轉移人口的收入和年齡時，宏觀財政負擔口徑對農業轉移人口市民化帶來的財政凈現值的估算結果影響非常顯著，全口徑宏觀財政負擔估計結果高于一般公共預算收入口徑。

四、結論與建議

本文利用農業轉移人口市民化的財政成本—收益凈現值分析方法，綜合考慮了個體生命周期、流入地財政支出差異、宏觀財政負擔、經濟增長率、貼現率等因素，估計了農業轉移人口市民化的財政成本現值、財政收入現值以及凈現值，較客觀地估算農業轉移人口市民化對地方財政的影響。

農業轉移人口給流入地增加了財政成本，同時也對財政收入作出了貢獻。利用全口徑宏觀財政負擔估算的財政收入現值、凈現值高于利用一般公共預算口徑估算的數值，但是當前農業轉移人口市民化的財政貢獻并不高。假設長期內維持相對穩定的宏觀財政負擔水平，則農業轉移人口市民化對流入地財政的貢獻主要取決于該群體的收入，收入水平越高，其財政貢獻就越大。

農業轉移人口市民化的財政凈現值因個體生命周期所處階段不同而差異較大。處于學習期的農業轉移人口市民化，財政凈現值隨著年齡增長而增長；處于工作期的農業轉移人口市民化，財政凈現值隨著年齡增長而下降，且凈現值由正轉負；處于退休期的農業轉移人口市民化，財政凈現值隨著年齡增長而上升，但始終為負。

不同城市間農業轉移人口市民化的財政凈現值差異也較大。城市間經濟增長速度、農業轉移人口收入、公共服務支出水平等各方面存在較大差異，因此各城市的人口市民化凈現值差異顯著。農業轉移人口市民化的財政凈現值大小從城市規模看，中小城市、大城市、超大城市依次遞減；從城市等級來看，等級越高，公共服務財政支出水平越高，則農業轉移人口市民化產生的財政凈現值越低。

基于以上結論，本文就新時代加快推進農業轉移人口市民化提出3點建議。第一，地方政府應扭轉認識，綜合考量農業轉移人口市民化的財政成本和收益，更加準確地測算農業轉移人口市民化對流入地財政的影響。按照全口徑宏觀財政負擔指標估算財政凈現值，加強收益測算的研究。從農業轉移人口直接或間接產生的財政貢獻、優化人口結構、拉動流入地城鎮建設投資等維度，系統地研究農業轉移人口市民化帶來的收益，使地方政府真切地看到推進人口市民化的好處。同時，要加強宣傳，展示農業轉移人口對流入地經濟的貢獻，使流入地政府以及社會公眾形成積極的認識，主動接受農業轉移人口定居和落戶。第二，推進農業轉移人口市民化的政策須重點關注就業質量和就業收入。提高農業轉移人口收入，有利于減輕流入地政府財政負擔。流入地政府應加大對農業轉移人口的人力資本投資力度，健全公共就業服務體系，完善職業技能培訓機制，監督企業落實最低小時工資制度，簡化農業轉移人口勞動爭議維權程序、降低維權成本，切實優化就業環境，改善農業轉移人口就業質量，進而穩步提高就業收入。第三，綜合考慮農業轉移人口年齡結構、城市生存能力、定居意愿、地方財政能力等因素，漸次分層推進人口市民化。不同層級的城市農業轉移人口市民化的成本和收益也不同，推進人口市民化的目標選擇和政策措施也具有較大差異。超大城市在有限的資源承載力約束下，適當控制農業轉移人口流入的規模和速度；中小城市持續增強產業支撐能力和公共服務供給能力，加快吸納農業轉移人口定居和落戶，形成大、中、小城市協同發展的人口市民化新格局。同時，也要加快特大城鎮的建設，引導農業轉移人口就近市民化。