城市更新中老舊小區加裝電梯的利益平衡與精準治理

■ 張 俊 ZHANG Jun

0 引言

所謂懸空老人，是指因住宅沒有電梯而被困在樓上的老人。隨著人口老齡化的到來，懸空老人問題日益突出。截至2019 年年底，我國60 歲及以上人口已達25388 萬人，占總人口的18.1%；預計“十四五”期間，我國老齡化水平將超過20%，進入中度老齡化階段；而上海的老齡化問題尤為嚴峻，2019 年上海戶籍人口中，60 歲及以上人口有518.12 萬人，老齡化水平高達35.2%。據統計，上海沒有電梯的多層住宅中，住在3 層以上老人超過100 萬人，“懸空老人”成為近年新聞報道的熱詞。《2018年國務院政府工作報告》中，首次提出“鼓勵有條件的加裝電梯”；2019年再次強調“支持加裝電梯”。然而，加裝電梯存在諸多困難，推進速度緩慢。底層居民的反對是阻礙加裝電梯推進的重要原因之一。這是因為在加裝電梯中，底樓居民非但沒有受益，反而感覺受到了剝奪。本文的目的就是探索一種方法，使底樓居民在加裝電梯的過程中也有獲得感，從而減少加裝阻力并增加合力，推進加裝電梯的速度，提升小區的整體宜居水平。

1 加裝電梯的需求急與進展緩

自2018 年中央陸續出臺了鼓勵、支持加裝電梯的政策，上海加裝電梯的速度有了較大的提高，但和實際需求相比，仍然顯得緩慢。截至2019年底，上海已經完工并投入運行的住宅加裝電梯共221 臺，其中，2012年—2017 年立項的有54 臺，2018年立項的有36 臺，2019 年立項的有131 臺。然而，在申請加裝電梯立項方面，上海2012 年—2017 年共申請立項140臺，2018年申請立項188臺，2019 年申請立項624 臺[1]，總完成量僅為23.2%?！?021 年上海市政府工作報告》中，提出“今年要完成既有多層住宅加裝電梯1000 臺”。據2018 年相關報道，上海在20 世紀70 年代以后建造的老公房有29 萬棟，有超過100 萬人是居住在3 樓以上的老年人。這些老人有的年事已高腿腳不便，有的身患疾病無法行走，成為了上下樓都難的“懸空老人”[2]。即使上海每年以1000 臺的速度加裝電梯，要完成5 萬臺就需要50 年，這不僅和懸空老人的期盼有很大距離，而且與普通居民改善出行便捷度的需求也相去甚遠。從全國的情況看，截至2018年底，全國老舊小區加裝電梯已完成約1 萬臺，正在施工和立項階段的有1 萬多臺。雖然各地加裝電梯數量有所提升，但與現有住宅總量相比，僅是杯水車薪，對于全國既有多層住宅加裝電梯的需求，有99%還未得到滿足[3]。

對于居住在多層無電梯住宅里的懸空老人來說，加裝電梯以實現無障礙出行，是日常生活的迫切需要。但由于需要加裝電梯的老公房數量巨大，以現有的速度推進加裝電梯，多數懸空老人難以在有生之年享受到有電梯的日常出行。因此，提高加裝電梯的速度，加快推進電梯加裝，才能盡快實現懸空老人的期盼。

2 加裝電梯的已有研究路徑和成果

城市更新中，老舊住宅的改造是世界性問題，面對人口老齡化的挑戰，提高既有住宅的可及性是普遍討論的主題。在世衛組織歐洲區域的許多國家，障礙和功能限制的患病率占總人口的10%，并且在不久的將來可能會增加。有證據表明，大多數老年人居住的房屋具有臺階、樓梯、狹窄的門等環境障礙。歐洲大多數房屋都設有樓梯和門檻，只有27%的住宅被居民評估為易于到達[4]。研究表明，增加住宅改建和設備的投資，改善可及性，可降低老年人和殘疾人士的健康和社會護理費用，大量節省國家衛生服務和社會服務預算[5]。雖然在老建筑中安裝電梯、維護都需要花錢，但收益遠大于投入。根據拉茲卡（Ratzka）1984 年在瑞典的研究，住宅安裝電梯翻新的費用比原先的機構護理費用低40%，且通過安裝電梯，約有40%的殘疾人可以在家居住而不用進入療養院；此外，對比發現，不安裝電梯造成的損失是電梯投資成本的數千倍[6]。

2.1 國外既有住宅加裝電梯的實踐

國外關于既有住宅加裝電梯的實踐和討論較多，如瑞典、芬蘭、新加坡、日本等。

（1）瑞典住房存量較早實現了普遍可及性，其主要方法是基于公共補助和經濟激勵措施，而不是對多單元建筑物的所有人施加要求[7]。

（2）芬蘭老年人的數量在未來10 年將從120 萬增加到150 萬，為此，政府通過提供住宅樓電梯安裝補貼來提高可及性。芬蘭政府立法確定了較高樓層的租戶要支付較高的安裝成本份額，根據芬蘭房地產中介機構提供的2000 年—2018 年間公寓交易數據分析，安裝了電梯而導致的房屋價格溢價為2%[8]。

（3）新加坡電梯升級計劃（LUP）是新加坡建屋發展局（HDB）項目，對于在1996年之前建造的房屋區塊，當時出于隱私和成本考慮，房屋的電梯僅用于某些樓層。為了適應老齡化，提高可及性，電梯開始升級。與組屋升級計劃中的大多數便利設施一樣，這些升級由政府大量補貼，剩余部分的一部分將由鎮議會支付，其余的款項將由所有受益于電梯升級的單位業主支付。建屋發展局升級計劃委員會對擬升級組屋區居民年齡、需求、技術可行性和成本等多方面進行分析，如果條件滿足，則公開展示電梯升級的方案和建議，進行民意調查。住在組屋區內符合條件的居民家庭可以投票，若有75%以上居民家庭投票贊成，則電梯升級計劃可以實行。

（4）既有住宅加裝電梯往往受現有建筑平面和結構條件的制約，電梯不能?？吭谌霊魳敲?，居民還要再上下半層才能入戶。為了克服這樣的問題，日本對加裝電梯的建筑和結構設計方面進行了相關探討[9]。

2.2 國內相關文獻的歸類

十多年前，國內已有加裝電梯的研究和討論，對加裝電梯的可行性、意義和前景做了展望[10-11]。近幾年，國內關于加裝電梯的文獻明顯增加，基本以問題、案例、主題、對策等形式展開研究，可以歸納為4 個方面：①加裝電梯的設計和技術問題，如平面和剖面設計[12-14]、結構方式[15-16]、技術難點[17-20]、施工組織[21]等；②加裝電梯的費用問題，如各樓層的費用分攤[22-24]；③加裝電梯的機制、對策和政策問題，如政府作用[25-26]、長效機制[27]、各地加裝電梯的對策研究[28-33]等；④加裝電梯的居民意愿、參與和矛盾，如居民的參與[34-35]、加裝電梯中的沖突[36-37]等。關于加裝電梯中居民間的矛盾，尤其是底層居民的反對，在不少研究中都有提及。但是，對于如何破解加裝電梯中的矛盾，平衡各方的利益，尤其是如何合理補償加梯中利益受損的居民，形成加裝電梯的合力，還缺少系統、深入的討論。

3 加裝電梯居民間的內在矛盾與政策立場

根據《物權法》的規定，必須有2/3 以上業主同意才可以加裝電梯。在各地的實踐中，為了減少社會矛盾，往往要求90%以上的居民同意才能加裝，且設有一票否決權；而由于加裝電梯對居民的受益和受損程度差別巨大，居民對加裝電梯的態度并不統一。在這樣的嚴格制度下，加裝電梯受到的內部阻力很大，在各地推行較慢。隨著政策的放寬，各地逐漸都減少了一致同意的比例，部分地方也取消了一票否決，加裝電梯推進的速度有所加快。與此同時，居民間的矛盾也隨著電梯的加裝不斷暴露出來。

住在2 樓及以上樓層的居民基本都支持加裝電梯，他們給出的理由是：①可以讓懸空老人出行自由；②讓小孩、殘疾人等行動不便的群體出行方便；③在關鍵時刻，如生病急救或受傷時，需要用擔架運送病人，電梯加裝后可以使急救的方式和速度都得到改善；④加裝電梯也能夠提高年輕人和普通群體的居住生活質量，提升居住的體驗感、舒適感。但對于一樓居民來說，以上的好處基本上沒有；相反地，還會因為加裝電梯，在住房的隱私、噪音、采光等方面都會受到不利影響。也就是說，按目前的操作方式來加裝電梯，它的好處和意義只是針對部分或者說大部分人群來講的；而對于其中的少部分群體沒有意義，只有相反的后果。因此，要提升加裝電梯的意義和價值，就必須充分考慮加裝過程中處于受損群體的利益，采取適當措施給予補償；否則，加裝電梯的意義將大打折扣。

政府的立場是支持加裝電梯。中央和各地推進加裝電梯相關政策的不斷出臺，以及在加裝電梯同意人數和方式的變化上，顯示了政府的傾向。但是，政府的態度是希望居民間協商解決利益平衡問題，“居民如果都同意，可以支持加裝”，實現“利益最大化，影響最小化”。對于持不同意見的業主利益，政策也有充分考慮，例如，上海在《關于進一步做好本市既有多層住宅加裝電梯的若干意見》中提出了“業主之間通過協商等方式解決加裝電梯中的利益平衡等事宜”“在業主自我協商的基礎上，居委會應積極搭建社區協商平臺，引導各利益相關方理性表達意見訴求”。這些規定表明了政策既支持推進加裝電梯，也充分考慮加裝電梯中居民間的利益平衡問題。但現實是，加裝電梯中，底樓居民的利益往往得不到保障，無論是決策者、參與者，還是其中的居民，都應該看到這一點。但出于各方面考慮，決策者、受益者往往采用選擇性忽視的方式，對加裝電梯后樓下居民的損失輕描淡寫或大而化之。長此以往，非但不利于加裝電梯的快速推進，更會給社區建設留下隱患。城市更新改造是雙輪驅動的，一個輪子是基礎設施、設備的改造，一個輪子是社區參與和社區建設。通過加裝電梯等舊區改造措施，不僅要改善居民的物質需求環境，而且要使社會資本有所增加。倘若只是改善了建筑設施和環境，而相應的社會資本、社會關系網絡非但沒有得到改善，反而受到了破壞，那么，留下的隱患遲早會爆發出來。

底樓居民的利益之所以被忽視或者被說服，是由于加裝電梯在技術上沒有更好的辦法，在經濟補償上資金缺口又太大。如何改善這一問題，平衡底樓居民的利益，是我們需要思考的問題。

4 加裝電梯中的經濟利益平衡

現有的研究中對加裝電梯，各樓層費用和分攤比例有很多客觀調查，并給出了相對理性的分攤方法和比例；但專家客觀的算法如何讓居民也覺得是可接受的客觀方案，這之間還是有一個距離。所謂每一層出資的客觀性，它的標準不僅來源于房屋的升值和貶值，也來源于居民對房屋升值、貶值的預期。根據行為經濟學的研究，人們對損失有十分厭惡的傾向，對在自己手中的東西有高估的傾向。因此，對于加裝電梯產生的損失，居民往往會過高的估計。也就是說，加裝電梯的客觀價值，在自由協商的過程中只能是一個參照，而心理期望的價格可能跟客觀的價值偏離很多，且往往是過高的偏離；對于要支付這部分費用的樓上居民來說，他們無力承擔對底樓居民過高的費用補償。如何將理論上的客觀分析變成居民在實際協商中可接受范圍內的、有操作性的、可實行的價格，僅從價值客觀的角度來分析，還是有所欠缺的。由此，需要從居民協商的角度，以及從居民損失補償的角度，來看待加裝電梯利益之間的平衡關系。

據調查，上海電梯公寓一樓住房的價格是樓上平均住房價格的90%；而對于沒有電梯的老公房，一樓和頂樓住房的單價相差不大，有時一樓住房的價格還會略高于頂樓。也就是說，加裝電梯以后，一樓和頂樓的房價要相差10%以上。目前，上海住房均價在5 萬元/m2左右；而老公房一般處于市區較好的區位，單價約在（6～10）萬元/m2之間，老公房的主流面積在30～60m2。一般情況下，一套普通老公房的價格在三四百萬元之間，10%的差價就有30 萬元～40萬元。假設加裝電梯以后，一樓住房的單價持平，頂樓住房的單價增加10%，那么加裝電梯后，政府的補貼和所有好處基本上被樓上的居民分攤。在沒有加裝電梯時，老公房的一樓相比頂樓更加容易出售交易；而加裝電梯后，情況則相反。對于二樓以上的居民，每戶平均獲利幾十萬元，而底樓居民沒有這方面的獲利。如果用直接經濟補償的方法，對一樓居民給予這么多補貼，不論是政府還是樓上的居民，都是難以直接承擔的。忽視一樓居民的經濟損失是一種掩耳盜鈴的做法，但承認一樓居民的損失，又沒有足夠的資金來補償。

如何來破解這個局面呢？首先，不論是樓上的居民還是樓下的居民，經濟的增加或者損失都是賬面上的，還沒有直接兌現，除非馬上就去交易。因此，經濟的獲利是一個預期的概念。政府雖然直接拿出這筆錢比較困難，但從將來的收入中適當減免，卻相對比較容易。加裝電梯多出來的公共面積并沒有進入產證，但實際上，這部分面積為樓上的居民服務，這才使得樓上居民的房價有所增值。鑒于此，政府可以出臺相關政策，對于愿意配合加裝電梯的底樓居民，在房屋出售時候減免其部分稅收；對于樓上居民在房屋出售時，則可適當增加其交易稅收。因為加裝電梯后增加的房價，有政府的補貼在里面，因而其出售時獲得的收益，部分可以稅收的形式重新回歸公共資金，繼續進入政府舊改的公共資金池；否則，舊改公共資金的投入就不可能長久持續。

雖然居民的收益未有兌現，但一樓居民的損失是實實在在的，只給他們一個未來的收益預期，可否平衡目前利益損失的現狀呢？筆者認為，居民的利益平衡應該是在協商中達成的，而不是從外面去確立一個標準，外在應盡量給予公平的利益平衡方法。居民的協商是圍繞價值平衡點之間的一個波動，如果價值平衡點是公平的，協商則容易達成平衡。因此我們能做的，是盡量提供一些公平的策略和方法。這些策略和方法越多，居民協商時的辦法和工具就越多，居民之間就容易協商和平衡。

除了對一樓居民的預期收益，還可以增加現實收益。電梯加裝的方式中，有一種是以租代借，也就是第三方公司出錢將電梯建好，對每一戶使用居民收取費用。這樣的方式可以在收取的費用中增加一部分對一樓的補償費用。也就是說，根據電梯使用的頻率和強度，每戶出資中有一個百分比分給一樓住戶，這樣，一樓每個月都會有一部分的收益。如此，一樓住戶就會有一個現實的直接收入，即只要電梯使用，一樓就有收入。一樓得到了直接補償，積極性自然就會提高。

在市場經濟條件下，對于人民的切身利益、重大利益，如果僅以情感和說服的方式，而沒有實質的利益平衡措施，那將不符合市場經濟自愿、公平交易的原則。認同并尊重加裝電梯過程中各方的利益，提供更多的利益平衡方法供居民選擇，居民間會更容易達成共識和平衡。

5 加裝電梯中社區規則的建立

居民反對加裝電梯，不僅僅來源于實際的利益的損失，也來自于對常年所積累矛盾的一種情感訴求。如在傳統的多層住宅中，高層居民可能有從上面扔雜物、垃圾的行為。這對一樓居民的安全感、舒適感都造成了非常大的負面影響。一樓居民對樓上居民的這種行為，抱有非常大的怨氣。另外，老式公房的多層住宅，管道特別容易阻塞，導致污水四溢，嚴重地影響了一樓居民的生活。管道阻塞除了是設計和老化的原因，也可能是由樓上居民的使用習慣造成的。管道反復阻塞，一樓居民必然會有怨氣并越積越多，找不到發泄口。反對加裝電梯，實際上也是對以前積怨的一種回應。在以前的政策下，心里本來就有怨氣的一樓居民不會去犧牲自己利益成就樓上的方便，所以加裝電梯非常難。如今加裝電梯政策放寬，加裝電梯進度加快，但一樓沒有從心底里認可和平衡，加裝電梯后居民之間的潛在沖突還是隱藏著，隨時可能在其他一些事情上爆發出來。因此，如何安撫好一樓居民的情緒，讓他們從心理上感到公平公正，也是非常重要的。

以往在既有住宅加裝電梯的過程中，社區工作者經常采用的說服方式有：①以個人服從集體的角度，將群體的壓力不斷形象化、重復化，使不愿意加裝電梯的個人面臨不安和心理壓力；②以同情心來代替幫助行動。他們強調的是互相幫助的道德義務。但是，義務在群體成員間是對等的，樓上的居民希望一樓能體諒并同意加裝電梯；反過來，一樓居民認為樓上也有義務幫助自己，不該加重自己住房困難的程度。如此反復，最終只能是陷入一個死循環?？梢娺@種說服方式并不可取。

情感補償就是重新伸張社區基本的規則，讓所有人的行為回到規則中來；當行為偏離規則時，就應得到相應的懲罰。這既維護了規則，又維護了居民的利益。情感補償應重新設立規范居民行為規范的規則，對違反社區公共行為規則的行為給予必要的、適當的懲罰，以減少違反規則的情況。這種做法是可行的、可操作的，因為對任何一次違規行為的有效處理，都是對一樓居民情感的有效維護和補償。在加裝電梯時，如果能夠建立社區的公共規則，讓任何違反公共規則的行為都受到約束，那么一樓居民就獲得了保護自己權利的規則。這就在規則上、制度上維護了一樓居民的利益，是對一樓居民情緒宣泄出口的一種有效疏導和補償。也就是在加裝電梯的過程中，既約束了樓上居民，又保護了一樓居民的一定權益，使一樓居民的心理相對平衡，對加裝電梯的贊成和支持傾向也就會有所增加。應該說，這樣的保護是切實可行的。

那么，什么樣的規則是可操作、可行的？這需要在居民之間協商，由居民直接擬定。尤其是要由一樓居民提出方案，讓樓上的居民同意。至于如何在樓上和樓下之間協商，找到具有操作性的協商方案，這就需要社區志愿工作者多下功夫。一般來說，社區實踐規則的約束力、執行力并不強，且缺乏有效監管。樓下的利益受到樓上侵害的時候得不到證明和支持是常見現象。如何在加裝電梯的時候建立起有效規則，這是對社區建設短板的修補；此外，用規則來維護空間地位的不均衡狀態，保證處于空間不利地位的居民權利，也是社區建設規則需要突破的一個方面。

6 加裝電梯中的空間改造配套

老公房對于樓上居民來說，最大的痛點是懸空；而樓下居民最大的痛點是管道阻塞、房屋潮濕。加裝電梯解決了樓上出行自由的問題，而對樓下居民的痛點并無緩解，樓下居民參與的積極性、同意的可能性自然會降低。如果在加裝電梯的同時，適當兼顧樓下居民居住空間的各種問題，在技術方案上采取切實可行的有效措施，提升一樓居民的居住舒適度和安全度，那一樓居民就有了加入到加裝電梯行動中來的積極性。

在現有的加裝電梯項目中，曾有在加裝電梯的同時對樓道管線進行改造的例子，獲得了一樓居民的支持[38]。在加裝電梯的時候提出樓道管線改造，不但可以減少協商成本，而且可以節約經濟成本。況且老公房的管道堵塞，不只是對一樓居民有影響，對于二樓居民的影響也不小；為此，很多居民甚至直接在樓道里面打洞排管線，將生活廢水排放到外面的雨水溝里，對小區環境也造成了損害。因此，將加裝電梯和管道改造同時推進，以綜合改造的方式回應底樓居民的切身利益和關切，更容易得到他們的支持。

另外，加裝電梯時，對一樓的地面反潮、防水問題，也可以給予一定處理。一樓的地面反潮跟整棟樓的地面防潮處理有關。在南方地區，沒有地下室的一樓相對比較潮濕。在現有的老公房改造中，如果有新技術能在相對較少投資和空間改動的情況下，改善一樓的防潮能力，相信一樓居民也會積極響應。

已有的建設案例表明，相較于單獨加裝電梯，綜合改造同時加裝電梯，既能節省成本，也易獲得居民支持，提高加裝速度。經測算，如果結合舊住房綜合修繕來加裝電梯，可節省約15%左右的費用。例如，上海風荷苑小區綜合改造項目，在10d內完成了43 部加裝電梯的簽約，其中一個重要原因就是對小區空間進行多重改造，獲得了各層次居民的支持[39]；上海市虹口區逸仙小區結合美麗家園建設啟動整個小區加裝電梯，26 部電梯加裝在兩個多月內先后啟動，目前整個小區正在加裝電梯的過程中（圖1）。

圖1 上海市虹口區逸仙小區加裝電梯現場

在今后的加裝電梯工作中，在條件允許的情況下，應盡可能采取綜合改造配套的方式，充分考慮底樓居民居住條件的改善；同時，緩解樓上出行困難和樓下居住困難的問題，普惠樓上樓下居民，使一樓居民也有獲得感，從而支持加裝電梯和改造。

7 結語

加裝電梯是一項民生工程，在解決居民出行的同時，也應促進鄰里的和諧、社區的建設。本文針對加裝電梯中樓上樓下居民意見難統一的問題，分別從利益平衡、社區規則建立、綜合改造配套三個方面進行探討，目的是為居民間的分歧找到可以達到共識的可能途徑。期待本文的研究能夠得到實踐部門的回應，并在實踐中得到檢驗，為加快推進加裝電梯，促進社區精準治理做出貢獻。