陸海統籌視域下我國生態環境保護法律體系重構

摘 要：海洋生態系統的健康和安全在國家生態安全中的地位極為重要，海洋環境問題的根源主要在陸地，統籌陸海生態環境保護是國家生態文明建設和綠色發展的重要任務。我國陸海環境保護兩套法律體系相平行、分立，在制度設計、管制措施、標準要求等方面存在一定的矛盾和沖突。要從整體上解決我國陸海生態環境保護缺乏統籌協調的問題，就應重新定位和理順陸海環境保護法律制度之間的關系，建立以《環境保護法》為統領陸海生態環境保護的基本法，以各環境保護單行法包括海洋環境保護立法為重要組成部分，以相關行政法規為重要支撐的生態環境保護法律體系。

關鍵詞：陸海統籌;海洋生態環境保護;法律體系;制度銜接

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）06-0046-08

我國海岸線漫長、海域遼闊，海洋生態系統的健康和安全在國家生態安全中的地位極為重要。我國海洋環境保護領域不斷深化改革，取得了明顯成效，但海洋環境保護形勢仍然不容樂觀。近年來非法向海洋排污及傾倒廢棄物、非法占用海域進行開發的事件頻繁發生，導致在一些重要的河口、港灣水域，生態環境嚴重惡化，生物多樣性大為降低，赤潮頻發;許多典型生態系統的面積急劇縮小，自然景觀遭到破壞。隨著陸上污染防治攻堅戰的持續推進，陸上污染物向海洋轉移的現象增多，海洋成為受污染的重災區。2020年6月生態環境部發布的《2019年中國海洋生態環境狀況公報》顯示：在受監測的18個河口、海灣、灘涂濕地、珊瑚礁、紅樹林和海草床等海洋生態系統中，14個處于亞健康狀態，1個處于不健康狀態;陸源污染仍然嚴重，190個入海河流監測斷面中，無Ⅰ類水質斷面，Ⅱ類水質斷面有37個（占比19.5%），Ⅲ類水質斷面有66個（占比347%），Ⅳ類水質斷面有62個（占比32.6%），Ⅴ類水質斷面有17個（占比8.9%），劣Ⅴ類水質斷面有8個（占比4.2%）。海洋環境保護已成為維護國家生態安全的主戰場之一，加強陸海生態環境統籌保護是生態文明建設和綠色發展的重要內容。本文審視我國陸海生態環境治理存在的問題及其制度成因，進而提出從整體上解決相關問題的設想。

一、我國陸海生態環境保護缺乏統籌與銜接

陸地和海洋是兩個相互影響、相互制約的生態系統。現實中，我國陸地生態環境保護與海洋生態環境保護之間存在較為嚴重的脫節、不協調，在一定程度上導致整體生態環境保護中存在諸多矛盾，生態環境保護的整體目標和效果被消減，海洋生態環境惡化。

1.陸海生態環境保護的關系現狀

（1）陸地環境保護壓力向海洋生態環境領域釋放。突出表現在三個方面：一是陸地污染物向海洋轉移。長期以來，人們沒有充分認識到海洋生態環境保護的重要性，認為海洋納污量大、環境承載能力強，于是將海洋作為陸地污染物排放場所，將海岸帶作為陸地廢棄物存放地。隨著陸地環境保護執法不斷強化，這種現象更為嚴重。據統計，海洋污染物中約八成來自陸域，海面漂浮垃圾的77%、海灘垃圾的89%、海底垃圾的73%來自陸地活動。①二是生態環境風險由陸地向海洋轉移。我國石化、裝備制造、鋼鐵等重化工業大多在沿海地區集中布局，結構性海洋環境風險較大。②這些企業一旦發生安全事故，勢必造成近岸海域大面積環境污染、生態破壞。三是全國范圍內生態環境保護資源向陸域傾斜。我國海洋環境保護基礎設施建設歷史欠債較多，涉海環境保護基礎設施包括污染物收集與集中處理設施、管網的建設等普遍落后于內陸地區，海洋生態環境管理、監測、執法力量也相對薄弱。

（2）陸地環境管理中沒有系統考慮對海洋環境的影響。陸海污染治理標準不對接，入海污染物按照排入江河的污染物排放標準執行，無法滿足海洋環境保護的實際要求。③陸域生態環境與海洋生態環境相互影響，但在傳統環境保護管理體制下，入海污染物的允許排放總量只分配到各入海排污單位、沿海地區或匯水區塊。實際上，入海河流和匯水區塊不存在相應的生態環境管理部門，無法對其入海污染物分配值制定切實可行的控制方案，并且入海污染物中僅有一部分來自沿海地區，很大部分是非沿海地區的污染物通過入海河流排放入海。④因此，入海污染物允許排放總量難以得到有效控制，其分配方案與海洋納污的現實情況不相符合。

（3）陸海環境質量目標管理不夠協調。環境質量目標管理及其考核責任制是當前我國進行環境質量管理的重要抓手，但海洋環境質量目標管理責任制存在一定的薄弱環節。對于海洋環境質量目標管理責任制，地方層面的建設已有一些經驗，國家層面的建設還處于空白狀態。⑤海洋生態環境質量還沒有充分納入地方政府的環境質量目標管理及其考核機制，在有些地方甚至游離于環境質量目標管理責任制之外。

2.陸海生態環境保護缺乏統籌的制度原因

陸海環境治理缺乏統籌與銜接，其制度原因主要表現在兩個層面。從體制機制層面看，現行海洋生態環境保護機制對生態環境的系統性、完整性考慮不足，陸海生態環境管理部門的職責交叉重疊，生態環境管理中存在碎片化、分散化、部門化的現象，條塊分割、多頭管理、權責不一致等問題突出。⑥從規則體系層面看，海洋環境法律體系與陸地環境法律體系分設，相關法律制度之間缺乏銜接，所設計的管理措施和手段互不配合。由于海洋環境狀況與陸地經濟社會活動密切相關，要從源頭上、根本上解決海洋環境問題，必須實行陸海統籌。陸海統籌是指，在陸地與海洋兩大系統之間建立一種資源利用、經濟發展、環境保護、生態安全綜合協調的關系和發展模式。⑦2018年以來，我國生態文明建設步伐加快，國家機構改革特別是組建生態環境部和自然資源部，對陸海生態環境保護管理職能進行整合，在一定程度上清除了陸海污染綜合防治的體制障礙;我國生態文明制度體系日益完善，為統籌保護陸海生態環境提供了比較堅實的制度基礎。但是，我國生態環境保護管理和執法體制改革的精神和成果還沒有得到法律上的充分確認，地方層面的改革與中央層面的改革之間存在一定的脫節。

生態環境保護規則體系層面的問題尤為突出，表現在三個方面。一是陸海生態環境一體化保護缺乏法律上的宏觀指導，制度支撐也不夠。無論是《環境保護法》還是《海洋環境保護法》，都沒有明確陸海統籌的理念，制度和措施上的統籌考慮也不充分。二是陸海生態環境保護立法互相分割、銜接不暢，存在陸不容海、海不容陸的問題。在一般性生態環境保護立法中，《環境保護法》為綜合法，此外還包括《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《土壤污染防治法》《環境噪聲污染防治法》等重要的環境保護單行法。由于這些立法一般只適用于陸地上的環境保護及其管理活動，而將海洋環境保護及其管理排除在外⑧，所以本文將這些立法稱為陸上的環境保護立法。在海洋生態環境保護立法中，《海洋環境保護法》為綜合法，此外還有《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》《海洋傾廢管理條例》《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》《防止船舶污染海域管理條例》等法規。這些立法是特別法，只適用于海洋，不能適用于陸地。三是陸海生態環境保護立法的制度設計、管制措施和標準要求等存在一定的差異⑨，導致適用中出現矛盾沖突和執法資源內耗。

生態環境保護規則體系層面的問題，其深層成因在于陸海生態環境保護立法的起點和發展軌跡不同。《海洋環境保護法》是我國最早的環境保護綜合性立法⑩，其制定過程中吸收借鑒了大量外國立法經驗以及國際公約、國際條約的規定，起點較高。隨后，我國出臺了一系列行政法規與之配套，海洋環境保護法體系較早進入相對完善的狀態。我國《環境保護法》于1989年頒布，這部法律比較簡單，在之后的25年間沒有進行過任何修改，內容嚴重滯后于現實需要。直到2014年，立法機關根據生態文明建設的需要對這部法律進行了修訂，使之成為“史上最嚴格”的環境立法。隨后，《水污染防治法》《大氣污染防治法》等重要的環境保護單行法陸續被大幅度修改。《海洋環境保護法》雖然也多次被修改，但都是小改。相比之下，海洋生態環境保護的制度設計、管制標準和責任限度在一定程度上落后于《環境保護法》以及其他環境保護單行法的規定，以致陸海環境執法方面出現落差，陸地污染物向海洋轉移的現象頻繁發生，陸海法律規則體系之間的協調與兼容成為一個重要的現實問題。

二、陸海生態環境保護一體化要求相關法律一體化

海洋與陸地是全球最大的兩個生態系統，二者并不是完全獨立的，而是相互影響、相互依存，構成不可分割的整體，其間存在巨大的、不間斷的物質和能量交換。“正是這一特征為陸域經濟與海域經濟的發展提供了依托，同時陸海生態系統的一體性也從客觀上為人們建立陸海統籌的觀念提供了論證與支撐。”B11

1.統籌陸海生態環境保護是建設生態文明及海洋強國的重要內容

陸海統籌作為一項政策原則，最早在我國“十二五”規劃綱要中提出，強調發展海洋產業，促進產業轉型升級。B12隨著我國生態文明建設和“一帶一路”倡議的深入實施，陸海統籌的戰略意義更加明顯，生態環境保護成為陸海統籌的重要內容。我國“十三五”規劃綱要中提出，“堅持陸海統籌，發展海洋經濟，科學開發海洋資源，保護海洋生態環境，維護海洋權益，建設海洋強國”B13。黨的十八屆三中全會公報中提出，“要改革生態環境保護管理體制，建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制”B14。黨的十九大報告中再次強調，“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”B15，“加快水污染防治，實施流域環境和近岸海域綜合治理”B16。至此，陸海統籌成為建設海洋強國這一國家戰略的指導原則。統籌陸海生態環境保護是陸海統籌的重要內容，它要求建立統一、協調的生態系統管理機制，按照“從山頂到海洋”的生態系統保護理念，以生態系統要素為基礎，建立和完善流域污染治理與河口及海岸帶污染防治相銜接的生態環境保護機制。B17統籌陸海生態環境保護的實質是，“使陸地與海洋以及陸海內部各要素實現從無序到有序、從失調向和諧轉變，各方面相互銜接、良性互動”B18，以“銜接”“協調”“共治共贏”等理念為指導，解決陸海開發和生態環境保護中的各種問題。

2.陸海統籌要求陸海生態環境保護法律體系目標一體化

為有效進行陸海統籌，應將法律規則作為促進統籌的工具。陸海生態環境統籌保護目標的實現，不是制定或者修改一兩部法律就可以。鑒于目前陸海環境保護法律體系分立，有必要對這兩套環境保護法律從內容到體系再到其相互關系進行調整、改革。其一，陸海生態環境保護法律體系必須有一部能發揮統籌作用的龍頭法。這部法律的地位必須足夠高，能夠將適用于陸海兩個生態系統的環境保護的基本價值目標、基本政策、基本原則、基本制度進行綜合規定。其二，現行陸海生態環境保護規則需要進行調整。基于海洋生態系統和海洋環境保護的特殊性，保持對海洋生態系統主要適用海洋環境保護法律規則是必要的，但陸海環境保護法律體系應當能夠銜接、溝通、合作，從目標分立向目標一體化的方向發展。

3.陸海統籌要求陸海生態環境保護法律制度相互銜接、配合

由于陸海生態環境保護在管理體制、管理制度、管理措施等方面都存在一定的脫節，同時受地方保護主義和追求短期經濟利益等頑疾的影響，一些地方、區域的污染治理目標在一定程度上是通過污染轉移（包括污染形態的轉移、污染物的轉移和污染產業的轉移）實現的。從環境整體來看，污染后果仍然存在，只是污染物向環境中更脆弱、更敏感、更隱蔽的區域轉移，其中海洋成了陸地污染物轉移目的地。目前，我國環境質量標準與污染物排放標準之間、污染物總量控制與環境容量控制之間、環境質量目標管理與排污許可制度之間、排污許可制度與環境影響評價制度之間的銜接不夠。B19這種不銜接放在陸海兩個區域中會放大若干倍，以致出現即使陸上污染物排放及入海河流水質全部達標，海域環境質量也仍然惡化的情況。B20鑒于此，國家海洋局提出了“陸海統籌、以海定陸”的海洋生態環境保護原則。B21該原則的具體要求是，“在由海向陸建立陸海空間管理體系的基礎上，以海洋環境容量為約束，對陸域、海域環境污染治理提出總量控制要求，綜合考慮流域水污染防治實際情況、陸域社會經濟發展情況，以及與之相適應的污染控制經濟技術水平，將海域污染防治目標及指標分解至陸域環境管理單元”B22。“以海定陸”體現了由海洋向內陸延伸的生態環境保護思路，不僅要求海洋生態環境保護與入海污染防控、沿海區域與匯水區塊生態環境保護之間相互聯動、相互促進，還要求海洋生態環境保護與入海河流流域、流域所涉行政區域生態環境保護之間相互聯動、相互促進，將過去主要在沿海區域實行的陸海統籌向前推進了一大步，呈現出陸海空之間生態環境保護大聯動的愿景。

這種思路的轉變可謂牽一發而動全身。其一，對環境管理綜合化、系統化提出了更高要求。政府是對所轄區域環境質量負責的主體，負有對所轄區域生態環境保護進行總體指揮、協調、部署、監管的職責，統籌、協調陸海生態環境保護的責任主要在政府。為實現陸海生態環境統籌保護的目標，有必要強化政府對所轄區域環境質量負責的職能。其二，對現有生態環境保護制度之間的銜接提出了新要求。生態環境保護制度的構建與完善不僅應符合陸海統籌的思路和要求，還應為陸海統籌提供數據、信息、技術等方面的基礎條件支撐，為實現陸海生態環境統籌保護提供制度抓手和工具。

三、重構陸海生態環境保護法律體系的設想

在實施陸海統籌原則的背景下，通過以“銜接”“協調”“共治共贏”等理念審視我國現行陸海生態環境保護立法，筆者認為必須從整體上重構陸海生態環境保護法律體系，建立以《環境保護法》為龍頭法，以環境保護單行法包括海洋環境保護立法為重要組成部分，以相關行政法規為重要支撐的統籌陸海生態環境保護的法律規范體系。為此，有必要從以下四個方面對現行生態環境保護法律制度進行結構改進和體系完善。

1.強化《環境保護法》的基本法地位，充分發揮其統領性、統籌性功能

如前所述，我國環境保護法體系的層級結構不夠清晰、明確，存在陸地環境保護領域與海洋環境保護領域相平行的兩套法律規則。《環境保護法》《海洋環境保護法》都是綜合性環境保護立法，兩者效力等級相同、地位平等。B23存在兩套平行適用的環境保護法律規則，是導致陸海生態環境保護相割裂的原因之一。陸地環境保護和海洋環境保護是一個整體，其規則也應該是一個有機整體。在這個整體中，基本法只能有一個。從適用范圍上講，《環境保護法》適用于“中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域”B24，《海洋環境保護法》只適用于“中華人民共和國內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架以及中華人民共和國管轄的其他海域”B25。從立法內容上講，《環境保護法》是宣示國家總體環境保護政策，全面確定環境保護的原則、權利義務、制度和措施的立法，《海洋環境保護法》則是明確國家海洋環境保護的原則、制度和措施的立法。無疑，《環境保護法》的綜合性、統領性更強。

國家海洋局提出“陸海統籌、以海定陸”的海洋生態環境保護原則，并不意味著海洋生態環境保護的地位高于陸地生態環境保護，恰恰相反，其強調通過陸上污染防控來實現海洋環境保護目標，環境保護的重心在陸上。因為海洋環境問題主要由陸地上人類活動導致，而海洋環境保護相關立法的規制范圍基本上不能涵蓋陸地上的開發建設行為，所以只有將陸海統籌原則的精神在《環境保護法》中予以體現，該原則的實施才有比較充分的保障。換言之，我國環境法體系以《環境保護法》為龍頭法更為合適。然而，我國現行《環境保護法》作為環境保護基本法的地位還不夠清晰B26，在統籌陸地與海洋、生態保護與污染防治方面的措施和力度還不夠大。雖然我國《環境保護法》于1989年出臺時已將海洋納入其保護范圍，2014年修訂時增加了生態環境保護的內容，但該法仍然存在重陸地、輕海洋，重污染防治、輕生態保護，重分別治理、輕綜合管理的情況。該法的統領性不夠強，不僅表現在缺乏陸海統籌的考慮，還表現在對各主要污染類型的防治、各重要生態環境要素的保護以及污染防治與生態保護之間的關系上缺乏統籌考慮。為使我國《環境保護法》承擔起統籌山水林田湖草海綜合保護的龍頭法重任，需要從以下兩個層面進一步完善該法。

（1）在《環境保護法》中明確山水林田湖草海是一個生命共同體的理念。《環境保護法》必須從尊重生態環境的本質特征出發進行制度構建。生態環境的特性包括綜合性、系統性和相互關聯性。環境雖然由各種有形的自然要素構成，但其是一個“活的”有機整體，各要素相互聯系且處于不斷變化之中，這種關系狀態要求環境的各組成部分（天然的和人工的）相互支持、相互尊重。以系統、整體、辯證的觀點看待環境保護工作是非常必要的。傳統環境保護法律為便于確定相關權屬和部門管理事宜，往往將環境的各部分、各要素靜態化并予以分割，違背了自然的特性。有關法律需要從尊重生態環境特性的角度對“環境”和“環境保護”進行界定，避免朝著偏離自然特性的方向越走越遠。建議將現行《環境保護法》第2條B27修改為：“本法所稱環境，是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素相互作用的整體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。本法所稱環境保護，是指以改善環境質量為目的，對環境各要素及其整體進行的保護、治理、修復等活動。”國家環境保護應該以改善環境質量為目的，形成陸海空綜合協調、整體保護、系統修復的格局。《環境保護法》第4條B28是宣示國家總體環境政策的條款，應將陸海統籌的精神納入其中。建議將該條修改為：“保護環境是國家的基本國策。國家采取有利于合理利用資源、保護生態安全、改善環境質量、促進人與自然和諧的政策和措施，使經濟社會發展與環境保護相協調。”國家環境保護總體政策應更為顯著地體現環境保護的宏觀性、整體性和綜合性，對“合理利用資源”“生態安全”“環境質量”等領域的政策制定都應主要從生態環境的整體性和相互關聯性出發進行考量。

（2）進一步完善陸海環境管理體制機制。以全面反映生態環境保護機構改革和陸海生態環境統籌管理的要求為導向，對《環境保護法》規定的管理體制和機制進行修改。新的環境管理模式要體現系統化、綜合化的管理理念，在科學認識生態系統的整體性、系統性及其內在規律的基礎上，統籌考慮自然生態的各要素，系統整合現有管理手段，對生態環境實施整體保護和監管。同時，要強化各級政府及其生態環境部門進行陸海生態環境統籌保護的職責。我國有多部法律規定環境保護行政主管部門對生態環境保護實施統一監督管理，但對何為統一監督管理語焉不詳，以致相關規定的實施乏力。筆者認為，“監督管理”通常是指，環境保護行政主管部門對其他部門或管理對象履行環境保護義務的情況進行檢查、督促、糾錯和制裁。2017年我國行政體制改革后，污染防治的職能基本上整合到生態環境部門，但與生態保護有關的大部分職能仍然歸其他部門，如自然資源部門、農村農業部門、水利部門。在這種情況下，生態環境部門對其他部門履行生態保護的職能如何行使監督管理權，需要在《環境保護法》及其他法律中加以明確。

2.重新界定《環境保護法》與《海洋環境保護法》的關系

《環境保護法》是環境保護領域的基本法B29，《海洋環境保護法》是次一級的環境保護綜合性立法。也就是說，《環境保護法》是一般法，《海洋環境保護法》是特別法，《海洋環境保護法》的地位與《水污染防治法》《大氣污染防治法》等環境保護單行法的一樣。就法律效力而言，一般法的原則和制度及于特別法，特別法沒有規定時適用一般法;特別法與一般法的規定不一致時，根據特別法優于一般性、新法優于舊法的原則適用法律。基于此，在修改《海洋環境保護法》時，建議將該法第1條改為：“為了保護和改善海洋生態環境，保護海洋資源，防治污染損害，維護生態平衡，保障人體健康，促進經濟和社會可持續發展，依據《環境保護法》制定本法。”如此修改，可明確將《環境保護法》作為《海洋環境保護法》的立法依據，凸顯《環境保護法》的基本法地位，為《環境保護法》中的一般性制度和措施在海洋環境保護領域適用提供依據。

2019年，生態環境部再次啟動了《海洋環境保護法》修訂的基礎研究工作。B30該法自1982年頒布后，分別于1999年、2013年、2016年、2017年進行過修改。雖然每次修改幅度都不大，但修改次數比較多、修改時間密集，特別是2016年、2017年兩次修改主要是促使海洋環境保護制度與陸地環境保護制度相協調。這種修法方式是被動的、低效率甚至低效能的。陸海兩套環境保護立法體系相分割，導致陸海環境保護措施和標準不協調，進而導致陸海環境保護難以統籌。要改變這種狀況，追根溯源，必須修法。然而，如果仍然保持兩套立法體系相并列，則陸地環境保護立法修改后，海洋環境保護立法需要跟著修改，如此循環往復。這不是實現法律協調、統一的有效方法和路徑，不能從根本上解決問題。因此，應該重新定位《環境保護法》和《海洋環境保護法》的關系，使二者之間呈現出一般法與特別法的關系，從而使《環境保護法》的宗旨、理念、原則、基本制度和措施能夠適用于《海洋環境保護法》的調整范圍。如此，即使《環境保護法》修改后有關內容與《海洋環境保護法》中的不一致，也可以根據后法優于前法的原則，將新修改的內容適用于《海洋環境保護法》的調整事項。《海洋環境保護法》起到細化、實施、補充《環境保護法》的作用，不必在任何方面都要與環境保護基本法保持一致。根據新時期海洋環境保護的要求，建議將《海洋環境保護法》的修訂重點放在：修正與生態文明體制機制改革不相適應的地方，對不符合改革精神及生態文明建設要求的法律條文予以修改或廢除;對《環境保護法》規定的重要制度和措施在海洋環境保護中予以具體落實和細化，以滿足海洋環境保護的特殊要求;全面落實政府對環境質量負責的原則，將海洋環境保護全面納入政府環境管理目標責任制和績效考核制度;海洋環境監督管理制度的設置要體現對海洋與陸地、海洋各類生態環境系統的整體保護，落實“陸海統籌、以海定陸”的思路，強化海域與陸域、流域之間的協調聯動;完善海洋生態保護和修復制度，加強對海岸帶、海島、海洋自然保護地和重要海洋生態系統的修復;防范重大海洋環境風險，體現全過程、系統化的生態環境管理精神。

3.清除陸海兩套環境法律制度之間的適用障礙

應當打破陸海兩套環境保護立法之間的界限，使原來只適用于陸地的環境保護立法可以適用于海洋環境保護。陸源水污染物和固體廢物排放是造成海洋污染的主要原因，而現行《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等重要的環境保護單行法都將海洋排除在適用范圍之外。這種分別立法的狀況可能造成三個方面的問題：一是法律適用上出現重疊或真空，特別是連接陸海的海岸帶可能成為多部法律既都管又都不管的區域;二是立法重復，一些法律制度和措施對陸地環境保護和海洋環境保護都有用卻不能通用，造成立法資源浪費;三是法律適用中產生沖突，不同立法的指導理念和立足點不同，造成同樣的制度有不同的內涵和要求。為排除陸海環境保護法律制度之間的適用障礙，應將現行對環境保護領域“各自立法+排除性適用”的立法方式改為“一般性立法普遍適用+特別立法優先適用”的立法方式。具體建議是：將現行環境保護單行法的適用范圍條款中完全排除對海洋適用的條款，修改為一般性地規定陸海普遍適用，同時規定特別立法有例外規定時予以優先適用的條款。比如，將《水污染防治法》第2條修改為：“本法適用于中華人民共和國領域內的江河、海洋、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的污染防治。海洋污染防治立法另有規定的除外。”又如，將《固體廢物污染環境防治法》第2條修改為：“本法適用于中華人民共和國境內固體廢物污染環境的防治。固體廢物污染海洋環境防治和放射性固體廢物污染防治立法另有規定的除外。”

4.通過行政法規完善通用于陸海環境保護的重要制度

一些重要的制度，如環境影響評價制度、排污許可制度、生態補償制度、生態紅線制度、生態環境損害賠償制度等，需要行政法規、部門規章和地方立法加以具體化、細化。部門規章和地方立法易受部門利益和地方保護主義影響，制定主體的管轄范圍和權限會限制其統籌能力。行政法規可以站在全局、長遠的立場上科學統籌各方利益，是法律以外進行陸海統籌的較為理想的立法形式。應充分發揮這一層級立法在陸海生態環境統籌保護中的作用，更多地通過行政法規具體規定陸海通用的環境保護法律制度，以更好地實現制度目標。污染物總量控制和排污許可是實現陸海生態環境統籌保護的兩項重要制度。我國自20世紀80年代開始實行污染物總量控制制度，該制度在重點污染物控制方面取得了一定成效，但適用范圍有限且未完全建立在科學測定環境容量的基礎上。隨著陸海統籌原則的提出，2017年修訂的《海洋環境保護法》明確提出，“國家建立并實施重點海域排污總量控制制度，確定主要污染物排海總量控制指標，并對主要污染源分配排放控制數量”（第3條第2款）。在一系列規范性文件的指導下，海域排污總量控制試點工作逐步開展。B312018年國務院機構改革后，生態環境部的職責包括“組織制定陸地和海洋各類污染物排放總量控制、排污許可證制度并監督實施”B32。國務院辦公廳印發的《控制污染物排放許可制實施方案》提出，“到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作。將排污許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度，作為企業守法、部門執法、社會監督的依據”B33。以上立法及改革精神和要求，提出了對排污許可制度予以完善的任務。2018年原環境部發布的《排污許可管理辦法（試行）》已難以勝任這一任務，于是有了2020年《排污許可管理條例》的出臺。

目前，當務之急是以實施《排污許可管理條例》為契機，落實陸海污染物排放的整體管控。該條例要求實施的排污許可是綜合許可，指將一個企業或者排污單位的多種污染物排放，在一個排污許可證中予以集中規定。其中的“污染物”，現階段主要是大氣污染物和水污染物，將來還可能擴展到噪聲、振動、輻射等領域的污染物。綜合排污許可制度對污染排放標準、排放方式、排污口設置、環境監測和執法等制度、機制的綜合適用發揮著重要作用，在一定程度上能推進陸海生態環境統籌保護。遺憾的是，《排污許可管理條例》的站位尚不夠高，其重點在于確定操作過程和管理程序，而沒有明確排污許可證的目標定位、適用原則等基礎性條款，回避了污染物總量控制目標與排污許可之間的關系，對陸海生態環境統籌保護的考慮也不足。將陸海污染物排放納入污染物總量控制制度的技術比較復雜、實施難度較大，相應的排污許可證較之一般的排污許可證，內容的綜合性更強、技術管理鏈條更長、復雜程度更高，對其進行立法的時機尚未成熟。鑒于此，建議《排污許可管理條例》修訂時進一步落實“將排污許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度”，使排污許可制度更好地發揮如下作用：第一，以改善環境質量為目標導向，盡可能與區域環境質量目標和環境納污能力掛鉤;第二，協同控制多種污染物在不同環境媒介（包括海洋）中的影響;第三，將對各類固定污染源的環境管理視作一個環環相扣的鏈條，確保環境管理對從陸地到海洋的固定污染源排污行為實施全過程覆蓋。B34生態環境部門應當加大綜合協調的力度，充分運用信息化手段，做好對不同環境要素的綜合排污許可。

四、結語

我國生態環境保護立法缺乏陸海統籌的宏觀思路和制度支撐，是導致陸海生態環境保護缺乏協調的重要原因。要從整體上解決陸海環境保護法律不夠協調的問題，應當建立以《環境保護法》為龍頭，各環境保護單行法包括海洋環境保護立法為重要組成部分，相關行政法規為重要支撐的統籌陸海生態環境保護的法律體系。具體而言，可重點從四個方面進行立法完善：一是明確《環境保護法》作為環境保護領域基本法的地位，強化其綜合性、統籌性和協調性;二是重新界定《環境保護法》和《海洋環境保護法》的關系，二者之間應該是一般法和特別法的關系;三是打通陸海環境法律規范之間的適用障礙，將現行的陸海環境保護“各自立法+排除性適用”的立法方式改為“一般性立法普遍適用+特別立法優先適用”的立法方式;四是以行政法規的形式，對適用于陸海生態環境保護的重要法律制度進行具體化、細化，最大限度減少部門之間基于各自考慮的分別立法現象。

注釋

①《海洋垃圾超九成來自陸地活動，塑料垃圾占八成》，央視新聞網，http：//m.news.cntv.cn/2015/04/22/ARTI1429686984646225.shtml，2015年4月22日;《南海區海洋環境狀況公告》，自然資源部南海局網站，http：//scs.mnr.gov.cn/scsb/gbytj/201706/8f92b735703b4dac816c571ed3d08a24.shtml，2017年6月20日。

②③⑥參見沈躍躍：《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查〈中華人民共和國海洋環境保護法〉實施情況的報告》，《中國人大》2019年第1期。

④參見楊永俊等：《基于海陸統籌的“海域—流域”入海污染物總量分配技術方案》，《海洋學研究》2020年第1期。

⑤參見常紀文、吳平、王鑫：《完善海洋生態環保目標責任制》，《社會治理》2017年第1期。

⑦B11參見韓增林、狄乾斌、周樂萍：《陸海統籌的內涵與目標解析》，《海洋經濟》2012年第2卷第1期。

⑧比如，《水污染防治法》第2條規定，“本法適用于中華人民共和國領域內的江河、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的污染防治。海洋污染防治適用《中華人民共和國海洋環境保護法》”;《固體廢物污染環境防治法》第2條規定，“本法適用于中華人民共和國境內固體廢物污染環境的防治。固體廢物污染海洋環境的防治和放射性固體廢物污染環境的防治不適用本法”。

⑨我國《環境保護法》于2014年修改后，設立了一些新的制度，包括排污許可制度、總量控制制度、生態紅線制度、生態補償制度等，這些制度在當時的《海洋環境保護法》中都沒有;后來，《海洋環境保護法》經過修改對這些制度有一定的增補，但排污許可制度和總量控制制度在適用范圍、適用標準等方面存在陸海脫節的問題。此外，《環境保護法》中一些制度和措施的實施手段、法律責任都比《海洋環境保護法》中的嚴格得多，導致出現執法力度落差，進而可能導致污染轉移。比如，根據《環境保護法》，對違法排放污染物的行為可以實施按日處罰，罰金額上不封頂;而根據《海洋環境保護法》，對違法傾倒廢物行為的最高罰款額為20萬元。

⑩我國《海洋環境保護法》于1982年頒布，當時《環境保護法》還只是試行法。

B12我國“十二五”規劃綱要中提出：“堅持陸海統籌，制定和實施海洋發展戰略，提高海洋開發、控制、綜合管理能力。”參見《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，《人民日報》2011年3月17日。

B13《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，《人民日報》2016年3月18日。

B14《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》，《人民日報》2013年11月12日。

B15B16習近平：《習近平談治國理政》第3卷，外文出版社，2020年，第26、40頁。

B17參見李曉明：《堅持陸海統籌，打造生態海洋環境——在新歷史起點上促進海洋經濟又快又好發展》，《海洋開發與管理》2011年第4期。

B18參見李靖宇、李錦鑫、張晨瑤：《推進陸海統籌上升為國家大戰略的構想》，《區域經濟評論》2016年第3期。

B19理論上講，污染物排放標準的制定以環境質量標準為基礎，首先要達到環境質量標準的要求，但由于經濟技術支撐條件不夠、管理能力和認知能力有限等原因，實際上這兩項標準在科學關聯性方面存在不少問題。我國的污染物總量控制目標主要依據環境質量目標和環境保護工作目標制定，并不總能與環境容量的要求保持一致;排污許可制度雖然是實現環境質量目標的重要手段，但該制度只適用于固定點源污染，對流動污染源和面源污染難以適用，導致其與環境質量目標之間的關聯性不夠;環境影響評價制度改革后，環境影響評價結論是發放排污許可證的重要依據，但目前的環境影響評價內容和技術要求并不能為排污許可證配發條件和內容設置提供清晰的指導。

B20參見楊積武：《近岸海域實施污染物排放總量控制的理論與實踐》，《海洋信息》2001年第2期。

B21參見國家海洋局：《關于開展編制省級海岸帶綜合保護與利用總體規劃試點工作的指導意見》，自然資源部網站，http：//gc.mnr.gov.cn/201806/t20180614_1795446.html，2018年6月14日。

B22秦正茂等：《陸海統籌語境下的城市海洋環境治理機制探索——以深圳為例》，《特區經濟》2018年第7期。

B23這兩部法律都是由全國人大常委會制定的，立法依據上沒有層次區別，法律地位相同。

B24我國《環境保護法》第3條。

B25我國《海洋環境保護法》第2條。

B26有學者認為，《憲法》第62條規定全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律，《環境保護法》是全國人大常委會通過的，故不能稱之為真正的基本法。（參見呂忠梅：《中國需要環境基本法》，《法商研究》2004年第6期。）筆者認為，基本法與基本法律是兩個不同的概念，不能混同。基本法只是某個領域的綜合法，可以由全國人大常委會制定。雖然《環境保護法》在法律制定機構方面未能顯示出與其他同樣由全國人大常委會頒布的環境保護單行法在法律地位上的差異，但可以通過法律內容來區別它們的法律地位。

B27我國《環境保護法》第2條規定：“本法所稱環境，是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。”

B28我國《環境保護法》第4條規定：“保護環境是國家的基本國策。國家采取有利于節約和循環利用資源、保護和改善環境、促進人與自然和諧的經濟、技術政策和措施，使經濟社會發展與環境保護相協調。”

B29筆者認為，一個領域的基本法就是該特定領域的綜合性立法，它不一定由全國人大制定。但是，鑒于生態環境保護領域的廣泛性及其地位的重要性，由全國人大修訂并通過新的《環境保護法》更為妥當。

B30此處的“再次”，是指2017年《海洋環境保護法》修改后的又一次，也是2018年生態環境部成立后的第一次。

B31關于推行海域排污總量控制試點工作的規范性文件，如：2017年國家海洋局發布的《關于率先在渤海等重點海域建立實行排污總量控制制度的意見》;2018年廣東省惠州市海洋與漁業局公布的《惠州市大亞灣（含考洲洋）海域污染物排海總量控制實施方案》。

B32中共中央辦公廳、國務院辦公廳2018年8月1日發布的《生態環境部職能配置、內設機構和人員編制的規定》第3條第3項。

B33國務院辦公廳2016年11月10日發布的《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發〔2016〕81號）。

B34參見李摯萍、陳曦珩：《綜合排污許可制度運行的體制基礎及困境分析》，《政法論叢》2019年第1期。

責任編輯：鄧 林