少數民族地區(qū)農村基層治理創(chuàng)新研究
——以龍勝各族自治縣龍脊鎮(zhèn)貧困治理為例

中共桂林市委黨校 彭憶紅

農村基層治理是國家治理的基礎，中國特色社會主義進入新時代，創(chuàng)新農村基層治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求[1]。廣西少數民族人口眾多，約占全廣西人口的41%，而且大多分布在各方面相對貧窮落后的農村地區(qū)，因此推進少數民族地區(qū)農村基層治理是廣西農村基層治理工作的重中之重。龍勝各族自治縣隸屬于廣西壯族自治區(qū)桂林市，曾是國家級貧困縣，還是革命老區(qū)、全國僅有的兩個各族自治縣之一。全縣主要有苗、瑤、侗、壯、漢等五個主體民族，總人口17.2萬，少數民族人口占總人口的80%，是典型的少數民族聚集地。近年來，龍勝各族自治縣龍脊鎮(zhèn)貧困治理取得顯著成效，本文以龍勝各族自治縣龍脊鎮(zhèn)貧困治理為切入點，總結提煉少數民族地區(qū)農村基層治理的經驗做法，探究新路徑，新方法，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供方法借鑒，為全球貧困治理提供中國方案、中國故事。

一、脫貧攻堅是少數民族地區(qū)農村基層治理的重要創(chuàng)新舉措

少數民族地區(qū)農村基層治理與其他農村基層治理有相同之處，但因民族構成以及社會文化環(huán)境等差異性，也存在不同之處。因主客觀原因，少數民族地區(qū)農村為貧困多發(fā)區(qū)，貧困治理尤為重要[2]。新時代舉全黨全國全社會之力推進脫貧攻堅，明確將貧困治理納入國家治理體系，龍勝各族自治縣龍脊鎮(zhèn)貧困治理對促進少數民族地區(qū)農村基層治理具有值得借鑒的意義。

（一）從歷史的維度看

由于歷史原因，少數民族地區(qū)比其他地區(qū)貧困發(fā)生率高、貧困基數大、貧困程度深、承載的脫貧攻堅任務重，少數民族地區(qū)貧困治理是農村基層治理的重要部分，從貧困治理中尋找農村基層治理客觀依據，對推進國家治理體系和治理能力現代化有著重要意義[3]。龍脊是龍勝各族自治縣一個偏遠鄉(xiāng)村，幾年前由于偏僻封閉，還是名副其實的窮山溝。盡管世代貧困，但龍脊人不愿向苦難低頭，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，走出了一條有效的貧困治理之路，連續(xù)三年在廣西扶貧成效考核中名列前茅，2019年4月成功脫貧摘帽。

（二）從發(fā)展的維度看

少數民族地區(qū)農村通過貧困治理，讓人民安居樂業(yè)、社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安。2019年龍脊大寨村村民集體分紅720萬元，原本家庭最貧困的村民潘應芳分得6.2萬元，成為連續(xù)三年獲得最多年終獎的人。如今，全村280戶中，有166家旅館，還有的賣紀念品、開農家樂，每家年收入20多萬元，47戶建檔立卡貧困戶全部脫貧走上富裕之路。

（三）從治理的維度看

少數民族地區(qū)貧困治理是農村基層治理的重要組成部分，為不斷完善中國特色脫貧攻堅制度體系提供必要的依據[4]。龍脊的鳳凰涅槃，為全國乃至全世界同類型地區(qū)提供了“龍脊模式”樣本，引發(fā)外界高度關注。來自奧地利的《施泰爾馬克新聞評論報》主編沃爾夫岡·卡斯奇評價說“這是一種非常了不起的發(fā)展模式”。多家越南省級黨報的總編輯和記者深入龍脊探訪貧困治理經驗。自中國——老撾減貧示范合作項目開展以來，龍脊與老撾瑯勃拉邦的“友好村”活動已舉辦了兩屆，中國——非洲減貧論壇每年在龍勝召開現場會，多位龍脊農民代表還應邀走出國門介紹脫貧經驗。

二、少數民族地區(qū)農村基層治理“龍脊模式”的核心內涵

首先，將習近平新時代中國特色社會主義思想作為龍脊貧困治理的根本遵循。其次，頂層設計、多方合力，緊緊圍繞生態(tài)建設，積極保護發(fā)展民族文化，創(chuàng)新開發(fā)旅游扶貧項目等措施，引導多元主體協(xié)同共治。第三，黨建引領，以山清水秀的生態(tài)環(huán)境、獨特的全球重要農耕文化遺產、天下一絕的梯田景觀為基礎，確立“生態(tài)、旅游、扶貧”的發(fā)展思路。讓旅游產業(yè)與脫貧攻堅深度融合，產業(yè)扶貧與精準扶貧共同發(fā)力，促進農村自我發(fā)展內生動力。第四，將脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，促進農村基層治理長效發(fā)展機制建立。龍脊的脫貧攻堅為我國少數民族地區(qū)農村基層治理提供了成功的模式（“龍脊模式”的核心內涵如圖1）。

圖1 “龍脊模式”核心內涵圖

三、少數民族地區(qū)農村基層治理“龍脊模式”的創(chuàng)新實踐

從自我發(fā)展內生動力到多元主體協(xié)同共治，以及村企合作促進治理現代化，整合資源建立長效發(fā)展機制，“龍脊模式”為我國少數民族地區(qū)農村基層治理提供了有效模式。

（一）頂層設計多方合力，形成多元主體協(xié)同共治

實施精準扶貧工作以來，龍勝各族自治縣根據自身的生態(tài)資源優(yōu)勢進行產業(yè)定位，把資源優(yōu)勢轉化為競爭優(yōu)勢，大力發(fā)展旅游業(yè)，舉全縣之力形成全域旅游新發(fā)展格局。首先，在全縣規(guī)劃中明確綠色發(fā)展的理念，提出“生態(tài)立縣·綠色崛起”的發(fā)展總基調，要求生態(tài)貫穿發(fā)展全過程。旅游業(yè)一直是世界公認的綠色產業(yè)，資源消耗少、環(huán)境污染輕的產業(yè)，為此，龍勝各族自治縣將旅游業(yè)作為脫貧攻堅的支柱產業(yè)，龍脊借助“全球重要農業(yè)文化遺產”這一獨特的極具觀賞價值的景觀，將自然資源與人文資源相融合，推動旅游產業(yè)成為龍脊脫貧攻堅的支柱產業(yè)，并逐步形成核心產業(yè)，建立龍脊品牌。全縣積極實施“生態(tài)+旅游+扶貧”的發(fā)展模式，形成以“龍脊模式”為代表的大景區(qū)發(fā)展新格局，全縣推進全域旅游發(fā)展新格局。其次，在組織領導上強調責任制度，為推進旅游產業(yè)的發(fā)展專門成立旅游工作委員會，明確規(guī)定縣委書記、縣長是主要責任人。重點推進創(chuàng)建全國全域旅游示范區(qū)、龍脊梯田景區(qū)創(chuàng)國家5A級景區(qū)等工作。還制定了聯席會議制度，由縣委、人大、政府、政協(xié)四家班子定期研究解決旅游發(fā)展問題，其他各部門各司其職定期研究旅游發(fā)展打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。第三，在管理體系上制定了《龍勝各族自治縣全域旅游發(fā)展規(guī)劃》等相關政策。還成立了專門的管理部門——龍脊國家濕地公園管理局等機構。通過政策的制定、科學的規(guī)劃、有效的管理，防止了龍脊低水平建設、同質化競爭，努力實現高質量的建設。

（二）支部引領，激發(fā)村民自我發(fā)展內生動力

通過支部的領航作用，充分發(fā)揮黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用。首先，實行一個黨員承保一戶貧困戶，或者是一個黨員幫助多戶貧困戶的責任制度，黨員有效引導貧困戶發(fā)展產業(yè)、解放思想、開拓研究，提高了精準扶貧的實效性、針對性。其次，“綠水青山和金山銀山絕不是對立的，關鍵在人，關鍵在思路”[5]。村民在旅游產業(yè)扶貧的過程中，沒注重可持續(xù)發(fā)展，只顧眼前的利益，曾出現梯田荒廢無人修理的現象，造成梯田景觀受到很大的破壞。2015年年底，旅游公司和景區(qū)所在的村“兩委”商定，村民改以“種田入股”的方式運作，鼓勵大家把閑置的土地租給有能力的農戶，年底按勞分配。第三，村民做到“四統(tǒng)一”（統(tǒng)一認識、統(tǒng)一灌溉、統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一收割），村支部積極進行“四統(tǒng)一”的工作推進并有所收獲，形成了春天山水倒影、夏天綠苗波動、秋天金黃麥浪、冬天銀裝素裹的美麗景觀，打破了“冬天是淡季”的傳統(tǒng)認知。保護梯田之舉迅速拉抬人氣、提高收益，景區(qū)發(fā)給村里的“年終獎”年年攀升，產業(yè)扶貧實現可持續(xù)發(fā)展，梯田產出的稻米，因生態(tài)綠色頗受青睞。

（三）村企合作促進治理現代化，實現脫貧致富

龍脊各村都有旅游資源優(yōu)勢，如何發(fā)揮資源優(yōu)勢實現脫貧致富？首先，通過企業(yè)合作，將企業(yè)現代化的管理模式融入農村基層治理，將會事半功倍。龍脊各村屯與企業(yè)簽訂合同共同開發(fā)旅游，龍脊旅游公司與涉及的龍脊六個村委簽訂協(xié)議，村民以自家農田入股，負責梯田維護，享受門票分紅。其次，明確具體的收益分配，比如龍脊大寨村有纜車運營項目，龍脊旅游公司每年將纜車運營收入的4%分紅給村民。黃洛瑤寨的村民為公司的游客進行歌舞表演，門票收入的60%將返還給村民。旅游旺季時，黃洛瑤寨歌舞場的村民每人分得4000多元，村里的長發(fā)女子幾乎都加入了舞蹈隊。此外，頭巾、腰帶、耳環(huán)等配飾的出售和整套服裝的租售，讓每戶一年有數萬元的創(chuàng)收，就連傳統(tǒng)的米湯長發(fā)洗護產品也走出寨門，“潘紅妹牌”在全國有100多家加盟店。第三，除了收益分配外，還需預留維護維修費用，主要用于梯田的維修維護，促進可持續(xù)發(fā)展，明確提出梯田維護費按村寨門票收入的10%支付。公司引導龍脊村民自主經營創(chuàng)業(yè)，體現了企業(yè)的社會責任擔當，同時將現代化的管理制度融入農村基層治理。

（四）整合資源發(fā)展景區(qū)經濟，建立長效發(fā)展機制

首先，在政府推動下，整合全球重要農業(yè)文化遺產梯田資源，龍脊大部分有梯田的村寨，如平安村、金江村、大寨村、以及黃洛瑤寨等成立龍脊景區(qū)，發(fā)展景區(qū)經濟。其次，龍脊村民在景區(qū)進行經營，獲得多重收入。比如，村民將自己的樓房等出租獲得租金，景區(qū)從事勞作獲得勞務報酬，景區(qū)門票的分紅是村民收入的重要部分。另外還有村民提供導游服務、農產品的銷售、農家樂、民宿經營等都會獲得收益。第三，開發(fā)各種旅游項目，推進景區(qū)經濟發(fā)展。龍脊少數民族居多，依托濃郁的少數民族風情打造各具特色的旅游品牌，比如一年十二個月，每個月都會有少數民族的節(jié)慶日，正月鼓樓節(jié)、二月祭薩節(jié)、三月長發(fā)節(jié)、四月開耕節(jié)、五月梳秧節(jié)、六月曬衣節(jié)、七月辣椒節(jié)、八月秋收節(jié)、九月魚宴節(jié)，十月盤王節(jié)……這些都是產業(yè)發(fā)展的資源，僅六月曬衣節(jié)，每年就會有上萬游客慕名而來，為村民帶來上百萬的收益。長發(fā)節(jié)還打造成為“天下第一長發(fā)村”的旅游品牌。如今的龍脊各村寨已與景區(qū)融為一體，相互依托、共同發(fā)展，逐步推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，建立長效發(fā)展機制。

四、推進少數民族地區(qū)農村基層治理不斷創(chuàng)新發(fā)展的路徑

（一）扎實有效推進各項脫貧攻堅工作與鄉(xiāng)村振興有效斜街，創(chuàng)新少數民族地區(qū)農村基層治理機制

龍勝各族自治縣龍脊鎮(zhèn)貧困治理的創(chuàng)新實踐代表了脫貧攻堅推動農村基層治理機制的現代化進程。必須深入學習貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，加強領導，凝聚少數民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的力量[6]。堅持把脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接作為強化“四個意識”和踐行對黨忠誠的具體行動，作為各級政府的首要政治任務和第一民生工程來抓。加強基層黨建，充分發(fā)揮引領少數民族地區(qū)脫貧攻堅工作與鄉(xiāng)村振興有效銜接的作用。機制是保證工作有效推進落實的保障。龍勝各族自治縣嚴格把強化領導干部的政治意識、壓實政治責任作為提升抓黨建促鄉(xiāng)村振興工作質量的第一要務，通過建立和完善工作長效機制，壓緊壓實抓黨建促鄉(xiāng)村振興的政治責任。脫貧攻堅戰(zhàn)打響以來，龍勝縣堅持縣鄉(xiāng)村三級書記一起抓，成立了縣鄉(xiāng)村三級脫貧攻堅作戰(zhàn)指揮部，明確各級黨政主要領導、各部門主要負責人為本地本部門扶貧第一責任人，層層簽訂責任書197份，推動形成了“一級抓一級、層層抓落實”的良好工作格局。通過工作機制的不斷優(yōu)化和落實，全體干部上下同心，把脫貧攻堅作為各級黨組織書記抓黨建工作的必述必測必考內容，脫貧攻堅考核權重提高到70%。出臺《龍勝縣脫貧攻堅目標任務考核獎懲辦法》，全面考核抓黨建促脫貧工作成效。強化基層黨組織建設，突出配好村干隊伍。從致富能人中“引”、退休干部中“召”、現任村支書中“留”、優(yōu)秀黨員中“推”等，促進村級黨組織書記中致富能人占比不斷提高，促進少數民族地區(qū)農村基層治理機制和制度的創(chuàng)新。

（二）建立志智雙扶模式，推動少數民族地區(qū)農村基層治理模式現代化

可通過志智雙扶模式激發(fā)少數民族地區(qū)內生動力，實現鄉(xiāng)村振興。龍勝縣委、縣政府堅持共享發(fā)展理念，千方百計調動少數民族地區(qū)群眾的積極性。“龍脊梯田名聲在外，注重共享這塊金字招牌的影響力，把旅游業(yè)作為全縣決戰(zhàn)貧困、決勝小康的支柱產業(yè)，共同做大‘旅游蛋糕’”。近年來，以“龍脊模式”為樣本在全縣打造了20多個鄉(xiāng)村旅游產業(yè)示范點，惠及貧困人口2600多戶，8000多人，很多群眾成為“拿起鋤頭種田、穿上服裝演出、演出結束經商”的“多棲農民”。

積極探索以“共享經濟模式”圍繞旅游產業(yè)全力保護好生態(tài)和民族文化[7]。優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境是龍脊也是少數民族貧困地區(qū)最大的財富、最大的優(yōu)勢、最大的潛力、最大的品牌，同樣也是旅游產業(yè)的核心所在。找準定位，構建旅游扶貧大格局。按照“在開發(fā)中保護，在保護中開發(fā)”的原則，構筑少數民族地區(qū)全域旅游發(fā)展大格局，將旅游產業(yè)與其他產業(yè)融合發(fā)展。積極在旅游發(fā)展模式上探索，推出創(chuàng)新的旅游產業(yè)發(fā)展模式，實現旅游產業(yè)從“粗放型”向“精準型”轉變。增強底氣，補足少數民族地區(qū)農村發(fā)展短板。補齊集體經濟的短板，讓辦事有底氣。堅持把壯大村級集體經濟作為有錢辦事的重要抓手，可以通過“四個一”的路徑發(fā)展壯大村級集體經濟，組織一個強有力的領導班子，發(fā)揮村兩委、黨支部的示范帶頭作用，以村民合作社作為村級集體經濟發(fā)展主體。創(chuàng)新一套管理機制，包括制定適合本村集體經濟發(fā)展的財務、人員管理等相關制定，最重要的是要選準一條發(fā)展的路子，主要就是選準產業(yè)，做到一村一品，杜絕同質化，努力現實特色發(fā)展、綠色發(fā)展，制定一套激勵制度，推出激發(fā)主體活力的“各要素入股分紅”等多種分配方式。

（三）堅持把紀律建設和作風建設作為保障少數民族地區(qū)農村基層有效治理的重要抓手

持續(xù)用力，久久為功。嚴格落實“六個聚焦”“六項行動”，深入推動“抓系統(tǒng)、系統(tǒng)抓”工作，緊盯鄉(xiāng)村發(fā)展的作風問題、優(yōu)親厚友和違法違紀問題。在少數民族地區(qū)農村實現“精準全程”，特別要嚴格把好“對象精準關”“項目精準關”“資金使用關”“措施精準關”“派人精準關”“成效精準關”等六關。

（四）推進少數民族地區(qū)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接

少數民族地區(qū)打贏脫貧攻堅是實現鄉(xiāng)村振興的前提條件，少數民族地區(qū)農村的發(fā)展應與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標要求雙向互動，建立長效發(fā)展機制。少數民族地區(qū)農村基層治理要與產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村文明、治理有效、共同富裕五項目標要求雙向互動、緊密融合，實現少數民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興，建立長效發(fā)展機制，實現少數民族地區(qū)農村基層治理現代化。