完善我國農業支持保護政策體系的對策建議

摘 要：2014年以來，我國不斷探索改革農業支持保護政策體系，并提出建立新型農業支持保護政策體系的目標。改革探索的過程中存在一些問題，比如農業項目細碎分散、政策目標多元、系統性不強、結構不合理等。為此，本文提出五點對策建議：健全部門統籌協調機制，整合財政支農資金;政策目標單一清晰，多重目標要構建政策組合;統籌考慮各項改革，防止農產品結構失衡;優化政策結構，減少對市場的干預;增強制度化建設，穩定生產者預期。

關鍵詞：農業支持保護政策;統籌協調;構建政策組合; 優化政策結構

農業支持保護政策作為我國農業制度供給的核心內容之一，為農業發展提供了重要支撐。黨的十九大報告、《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》以及近幾年的中央一號文件等都對完善農業支持保護制度提出了要求。新形勢下加強對農業的支持保護，并優化完善農業支持保護政策是實施鄉村振興戰略和推進農業供給側結構性改革的必然要求和重要抓手。

一、文獻綜述

對農業支持保護政策問題的研究以2012年和2014年為界大致可以分為三個階段，2012年以前的研究相對宏觀和籠統，2012年到2014年學界開始對我國農業支持保護政策進行反思，2014年以后，伴隨著農產品價格形成機制改革的探索，農業支持保護政策存在的問題更加復雜和多元，學者們從不同的角度對其進行了研究。

2012年以前，學界認為農業支持保護政策存在的主要問題有支持總量不足、支持結構不合理、支持體系不完善等，此外還存在一些其它問題，比如補貼方式扭曲、重點不突出的問題[1];運行機制不健全、制度化保障滯后[2];多頭分散管理體制效率低、支持措施的法制化程度低[3];國際競爭壓力全面加大、重要農產品關稅保護功能偏低等問題[4]。

2012年到2014年，學者們對我國農業支持保護政策的效果進行了反思，沈貴銀認為我國農業政策對基層的政策需求反應較少，政策目標與實際效果有偏差[5]。江宜航認為我國農業支持政策效能趨于弱化，需調整完善[6]。

2014年之后，隨著農業支持保護政策改革的不斷深入，學者們從政策制定、政策實施、政策成效等多方面進行了深入研究。周孟亮基于湖南省的調研發現，農業支持保護政策存在糧食補貼政策不夠精準、涉農資金難整合、農田水利基礎設施薄弱、政策落實不到位等問題[7]。黃季焜對新疆棉花目標價格改革試點進行了研究，認為目標價格政策操作層面十分復雜、成本很高[8]。杜丙辰、劉福江、王志剛認為我國農業支持保護制度依然存在支持總量很低、結構不合理、地方補貼標準和辦法混亂、補貼政策效果不明顯等問題[9-11]。李國祥、韓潔認為我國現有農業支持制度扭曲了市場價格和主體經營行為，出現了土地流轉租金上升過快、農產品收儲加工企業經營困難等諸多弊端[12， 13]。張領先發現我國農業支持政策規模效益較低，存在著“投入-產出”低的問題[14]。胡冰川認為我國農業支持保護制度存在對農業資源的錯配，對農業經營的收益保障不斷弱化，對農業生產的導向作用嚴重滯后于市場發展，等問題[15]。

綜上可見，學者們研究的熱點一直緊跟實踐的需要，在中國農業支持保護政策體系基本建立、新一輪農產品價格形成機制改革不斷探索的情況下，繼續深入研究當前農業支持保護政策存在的問題，對改進和完善我國農業支持保護政策，加快建立新型農業支持保護政策體系具有重要的現實意義。

二、我國農業支持保護政策演變與發展

由于建國后我國實行的是優先發展重工業的趕超戰略，雖然對農業也有支持，但總體上處于“負保護”狀態。加入WTO之后，尤其是2004年前后，我國才有了真正意義上的農業支持保護政策，伴隨著“皇糧國稅”的取消，國家陸續出臺了以最低收購價和對農民直接補貼為主的各項農業支持保護政策，我國對農業的支持保護由負轉正，并不斷加強。加入WTO之后的農業支持保護政策根據其發展歷程，可分為“初步建立農業支持保護政策體系”和“探索完善農業支持保護政策體系”兩個階段。

（一）初步建立農業支持保護政策體系

國家從2000年開始啟動農村稅費改革試點，到2006年在全國范圍內全面取消了面向農民征收的三類十二種稅費[16]。與此同時，從2002年的良種補貼政策開始，逐步建立了以最低收購價和對農民直接補貼為主的農業支持保護政策體系。

2004年，我國價格支持政策發生了重大轉型，國家取消了實行十余年的糧食保護價收購，開始在水稻主產省實施稻谷最低收購價。2006 年小麥也開始實行最低收購價，2007 年到2009年陸續開始實施了玉米、大豆、油菜籽、豬肉、食糖等臨時收儲政策。2011年起，國家開始對棉花實行臨時收儲政策[16]。這一系列臨時收儲政策的實施，標志著我國糧食等主要農產品的價格支持政策基本建立。

同時，為了提高農民種糧積極性，從2002年開始，中央針對種糧農民陸續實施了良種補貼、種糧農民直接補貼、農資綜合補貼，形成了對農民的收入補貼制度。此外還著眼于保障國家糧食安全、提高農業綜合生產能力的農機購置補貼，共同構成了我國影響力較大、政府補貼門類較多的農業“四補貼”制度。2012年補貼總額達到1668億元，在國家三農投入中占據重要地位[17]。

加入WTO十年左右，我國基本建立了以最低收購價和對農民直接補貼為主的農業支持保護政策體系。這個體系促進了中國糧食連年增收增產，農民收入快速增長，為國民經濟發展提供了堅實基礎。但是伴隨著農業生產成本快速上漲，2007年開始，國家“小步快跑”連續提高了最低收購價和臨儲價格，加上價格支持政策賴以實行的市場環境發生了根本性變化，2010年稻谷、小麥和大豆的國內平均價格開始超過國際市場的離岸價格。到2013 年已經全面超過了配額內進口農產品的完稅價格[18]，我國面臨著較大的進口壓力、庫存壓力和財政補貼壓力。

（二）探索完善農業支持保護政策體系

面對生產成本地板抬升、進口成本天花板壓頂、政策調控空間縮小的三重擠壓，2014年國家按照市場定價、價補分離的原則，開始探索農產品價格形成機制改革和收儲制度改革，并于2018年正式提出加快建立新型農業支持保護政策體系的改革目標。

2014 年，國家啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點，并在之后的幾年里根據試點情況不斷深入推進改革。2015年，取消了油菜籽的臨儲政策，并將糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼政策“三項補貼”合并為農業支持保護補貼進行改革試點。2016 年，建立玉米生產者補貼制度，推進玉米收儲制度改革，在全國推開“三項補貼”改革。同時開始輪作休耕，實施東北黑土地保護，治理重金屬污染區、地下水漏斗區[19]。2017 年，繼續深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革，將大豆目標價格政策也調整為實行市場化收購加補貼機制。

2018年，國家提出加快建立新型農業支持保護政策體系的目標，在繼續深化各項改革的同時，開展了為期 3 年的農業完全成本保險和收入保險試點。2019年、2020年，國家對構建新型農業補貼政策體系，完善稻谷和小麥最低收購價政策、玉米和大豆生產者補貼政策，推進稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點等一系列政策進行了部署。

三、我國農業支持保護政策存在的問題

在探索改革農業支持保護政策體系的過程中，也暴露出一些問題，主要有以下幾個方面：

（一）農業項目細碎分散，難以形成合力

農業涉及面廣，農業發展主管部門多且分散，導致涉農項目多、來源廣，但是很多項目散而小、呈碎片化，且資金數量少，申報成本高。項目分散在不同部門，到達基層之后，由于審計問題，整合難度較大，導致財政支農資金使用效率不高，難以形成合力。

如某地縣級涉農財政資金項目中涉及農業生產、流通與加工方面的多達30 項，涉及農村經濟社會文化建設等方面的也有20 多項[5]。2010—2015年，發改委、財政部、國土部、水利部、農業部等部委發布的涉農文件就有85個之多，僅農業農村改革發展試驗類項目，上述五部委就發布了14個[20]。雖然很多項目的扶持對象、扶持方式高度一致，甚至是重復到同一個自然村（組）、同一塊地，但是各個項目的實施標準和具體目標不同[21]，難以整合。農業項目多而資金數量少，3—5萬元的項目較多，有的甚至不足0.5萬元，小項目的申報、審批、驗收、評審程序和大項目一樣復雜，申報成本很高，導致有些項目無人申報，浪費財政資源。山東聊城有農機手反映，農民購買小型農機具也像購買大型農機具一樣，要歷經多道手續，操作環節多、資金到位時間長、補貼金額少，群眾嫌費事，干脆就不辦了[22]。

（二）政策目標多元，執行中容易出現偏差

從出臺的農業支持保護政策來看，我國農業支持政策的目標往往是多元的，一項政策要兼顧保障糧食安全和促進農民增收等多個目標。政策目標越多、越復雜，政策執行就越容易產生偏差，或者被扭曲，或者顧此失彼，或者假公濟私，或者產生偷懶投機，從而導致實際工作效率低下和政策效果欠佳。

我國連續執行多年的最低收購價政策和臨時收儲政策早期目標是保障糧食生產，2009年種糧生產成本快速上升之后，政策增加了“保收益”的目標，為了達成兩個目標，國家連續提高最低收購價和臨儲價格[18]，結果扭曲了市場機制，導致生產量、庫存量、進口量“三量”齊高的局面。2014年開始探索的棉花目標價格改革，最初采用與當年的種植面積和交售量掛鉤的措施①，試圖兼顧“保收益”和“保產量”的目標，但是改革當年不僅耗費了大量的財政行政成本，而且農戶籽棉銷售收入減少，未達到預期效果。2015年，國家放棄了“保產量”的目標，改為主要與實際交售量相掛鉤的措施，反而取得了較好的效果，不僅棉花價格上漲，棉農收益也增加了。

（三）政策系統性不強，制約農業生產結構優化

2014年開始采取的“分品種施策、漸進式推進”農產品價格形成機制改革，由于在不同品種糧食比價關系和農作物種植結構上統籌考慮不足，雖然有些獨立政策取得了較好的成效，但從整體上看，對農業生產結構的優化調整存在一定程度上的制約。

一是對試點地區主要糧食作物之間存在的替代關系考慮不足，導致新問題出現。以東北地區為例，2016年玉米生產者補貼制度改革后，鑒于水稻的比較收益更高，導致生產者紛紛推進“旱改水”改種稻谷，使得去庫存難度相對較大、庫存壓力本就較高的稻谷面臨更大的壓力。從長遠來看，玉米作為飼料糧、工業用糧未來需求可能增長較快，其供給過剩是階段性的，而對稻谷等口糧的需求可能是減少的[23]， “旱改水”這種種植結構的調整將對農業生產結構產生不良影響。

二是對非試點地區乃至全國的作物播種面積產生了負面影響。從國家統計局數據看，與改革前的2013年相比，2018年，雖然試點地區棉花種植面積有所增加，但是全國的棉花種植面積卻在下降，非試點地區降幅非常大。2018年，試點地區棉花種植面積由2013年的1718.3千公頃增加到2491.3千公頃，增加了45%，而全國卻減少22.8%，而非試點地區減幅高達67.2%。大豆也面臨同樣的情況，2018年，試點地區大豆種植面積由2013年的2742.6千公頃增加到4521.4千公頃，增長了64.9%，而全國僅增長23.9%，非試點地區下降3.8%①。

（四）政策結構不夠合理，影響市場作用發揮

我國農業支持保護政策在政策結構上存在“黃箱政策”使用未滿，“綠箱政策”使用不足的問題，具體體現為補貼獎勵多、金融保險少，價格支持多、收入支持少，保產量的政策多、保生態環境的政策少，等等?！包S箱”政策是增加糧食產量、提高農民收入最直接、最有效的手段，但是容易對生產和貿易產生扭曲，干擾市場機制正常作用的發揮，也容易遭到其他成員的反對。

以某省對種糧大戶的補貼為例，2012—2013年對小麥、水稻等糧食作物種植面積較高的補貼，直接誘導大量市場主體為獲得補貼而盲目進入種糧農業、擴張規模，導致土地變得稀缺，土地流轉價格提高，而2014—2017年補貼金額急劇下降乃至取消，使得種糧主體不得不承擔虛高的土地流轉費用，有些種糧主體在成本上升、自然災害和糧價下滑的多重沖擊下破產“跑路”[24]。某市對規模養殖主體發展的扶持政策也面臨同樣的問題，扶持政策誘導架子牛的市場價格上漲，對獲得補貼的市場主體規模養殖助益不多，同時擠壓了未獲得補貼的市場主體的利潤[20]，導致行業受損。

（五）政策穩定性、時效性不夠，影響生產者預期

農業支持保護政策出臺的目的是通過政策手段引導生產者調整生產經營策略達成政策目標，政策的連貫性、穩定性、政策公布的時間、執行的時機都會影響生產者的預期，從而影響政策效果。如果政策不穩定、發布滯后，將導致生產者無法根據政策內容對市場進行預判，從而無法發揮政策對生產的引導作用。如果政策出臺時機不恰當，不僅不能達到預期目標，甚至會起反作用。

目標價格改革政策執行之初，目標價格和具體操作細節公布滯后，棉花、大豆均存在目標價格公布時播種工作已經基本結束，而公布具體實施方案時，新棉已上市，大豆都已經收割完畢，導致有些棉農無法獲得交售量補貼[25]，豆農種植面積難以核定[26]，影響補貼發放的情況。能繁母豬補貼政策出現了因為出臺的時機沒把握好，不僅沒有熨平價格，反而增大價格波動幅度的問題。此外，有些園區建設等項目傳達到基層時，幾近截止申報的時間。有基層領導反映曾有個6億元的國家產業園區建設項目，從省里下達到市里時，只剩下5天就截止了，當地連夜開會，請專家做規劃，花了100萬元，但終因時間倉促，沒能申報成功。

四、完善我國農業支持保護政策體系的對策建議

（一）健全統籌協調機制，整合財政支農資金

中央要進一步完善涉農資金整合的“頂層設計”，建立健全部門之間的統籌協調機制，財政部牽頭制定涉農資金整合管理辦法，農業農村部等行業部門梳理規范相關政策、項目，自上而下統籌安排財政支農項目資金整合，增強政策的系統性協調性[7]。

一是加快“大專項+任務清單”改革，完善資金分配機制，確保財政資金投向重要領域、關鍵環節;二是優化部門預算項目，合并同類政策，減少項目種類數量;三是增加政策彈性，適當下放審批權限，對一些小項目簡化項目申報審批驗收評審程序;四是建立科學合理、操作性強的涉農項目評價指標和涉農資金整合績效考評獎勵制度;五是完善農業項目管理模式，建立信息化平臺，實行差異化、精細化管理。

（二）政策目標單一清晰，多重目標要構建政策組合

從經濟學的角度來說，不管是民眾還是政策執行機構和執行人員都是具有選擇性偏好、有限理性的“經濟人”，他們都在追求本部門或者本人利益的最大化。一項政策制定、執行的背后存在著各種不同利益主體的博弈，農業支持保護政策也不例外，其制定實施的背后也存在著中央與地方、部門與部門、政府與農業生產者、小農戶與新型經營主體等利益相關者的博弈。因此政策目標宜單一而清晰，這樣可以最大限度的防止政策被扭曲、被操縱、或者被選擇性執行導致的不良后果。

不管是2009年之后的最低收購價政策和臨時收儲政策，還是探索中的棉花目標價格改革、農業支持保護補貼，都證明了一項政策工具被賦予多重目標時，往往由于政策目標之間缺乏系統性與兼容性，很難同時實現。如果有多重政策目標需要實現，可以構建政策體系，通過不同政策工具的組合來實現各分目標。當前要在補貼政策、價格支持政策為主的基礎上，加大金融保險政策的支持力度，繼續探索目標價格貸款、目標價格保險、農業收入保險等多種政策工具。根據不同目標靈活選用不同政策工具進行組合，以此提高政策效率。

（三）統籌考慮各項改革，防止農產品結構失衡

鑒于當前我國農產品結構性失衡，小麥優質品種供給不足，水稻需要減量去庫存，大豆需要增加產量、減少對外依存度的現狀，以及未來小麥、水稻、玉米、大豆等的供給與需求趨勢，綜合研判、統籌考慮重要農產品價格改革，防止加劇農業生產結構的失衡或者產生新的不平衡。

一是統籌考慮當前與未來一段時間內對主要農產品的需求與供給，防止在改革中造成部分品種從“階段性過?！钡健半A段性短缺”的大幅波動。針對玉米生產者補貼制度改革出現的“旱改水”現象，既要考慮對稻谷庫存產生的壓力，又要考慮將來玉米需求增加之后“水改旱”產生的成本。

二是統籌考慮相關政策對試點地區、非試點地區農產品種植面積的影響。棉花、大豆改革中，對試點地區種植面積增加與非試點地區種植面積減少的關聯性，要進行深入研究。

三是統籌考慮同一地區不同品種的替代關系、比價關系。根據不同農產品之間的替代效應，統籌考慮補貼標準，以此引導農戶調整種植情況，形成合理的農產品種植結構。

（四）優化政策結構，減少對市場的干預

盡管“黃箱政策”使用便捷、效果明顯，但是“黃箱政策”的弊端也顯而易見，不僅影響市場機制作用的發揮，還容易引發貿易糾紛和制裁。加入WTO以來，美國對中國農產品補貼政策發起了14次訴訟，前13次均不了了之，但是第14次美國勝訴了[27]。這為我們敲了一個警鐘，今后要優化農業支持保護政策結構，適當地減少“黃箱”政策，加大“綠箱”政策使用力度，減少對市場的干預。

一是探索多種補貼方式。比如，對大量小規?；驑O小規模種植戶進行補貼，成本非常高，可以探索對不同種植規模的分類補貼;因為與當期種植面積相掛鉤的補貼會對市場產生一定的扭曲，可以借鑒美國經驗，探索與實際生產脫鉤，只與價格掛鉤的半脫鉤化補貼;對于農產品目標價格改革中仍然存在的保收入、保產量的功能，可以探索農民收入直接補貼。

二是強化金融保險政策的使用力度。積極培育糧食期貨及期權市場交易平臺，探索建立“期貨+保險”的風險分攤制度[26]，完善巨災保險、再保險等風險分散機制，為完善農產品目標價格保險提供支撐;根據各地對小麥、玉米、花生、茶葉、蘋果、馬鈴薯等作物收入保險的探索與中央的農業完全成本保險和收入保險試點經驗，盡快完善和推廣農業收入保險政策，減少生產者面臨的風險，確保生產者收益;加快農業信貸擔保機構建設，提高單戶擔保額度，增加農業信貸貼息補助。

三是加強農業可持續發展的政策支持。盡管一般服務占用了我國“綠箱”政策支出約一半的資金，但是占比較高的政府服務支出實質上并不屬于WTO規則內的國內農業支持，而農業教育科研和技術推廣、農業環境保護、農產品質量安全、病蟲害防治等促進農業可持續發展的政策占比并不高[28]，今后要加大這方面政策的比重。此外，還需加大“綠箱”政策中環境計劃下的支付、資源休耕計劃等政策比重，盡快研究使用結構調整援助政策。

（五）增強制度化建設，穩定生產者預期

農業支持保護政策如果缺乏穩定性、時效性，生產者由于信息不對稱往往難以形成科學合理的預判，無法發揮政策對生產的引導作用。因此，要增強政策制度化建設，穩定生產者預期。

短期來看，目標價格改革、生產者補貼制度等還在試點，相關的政策措施、政策工具以及配套政策還不完善，還需要比較靈活的政策文件及時調整，但是一定要提高政策出臺的及時性可預見性，避免頻繁變動、公布滯后的情況。

長期來看，農業支持保護政策還需要加快法制化建設，通過法律強制性明確下來，讓生產者決策有依據、生產有預期，減少信息不對稱導致的決策失敗、生產盲目，有效引導生產者的生產行為，以達到國家宏觀調控目標。

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（中文校對：溫嘯宇）

Countermeasures on Improving Agricultural Support and Protection Policy System in China

XU Tianhua

（Administration and Management Institute， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 102208）

Abstract： Since 2014， China has continuously explored the reform of agricultural support and protection policy system， and put forward the goal of establishing a new agriculture support and protection policy system. There are some problems in the actual implementation and reform of China's agricultural support and protection policy，such as scattered agricultural projects， multiple policy objectives， weak systematicness， unreasonable structure， etc. Therefore， the author puts forward five policy suggestions： improve the departmental coordination and integrate financial support for agriculture funds， clear policy goal and construct policy combination， consider all reform measures， and balance the structure of agricultural products， optimize the structure of agricultural support and protection policy and redure intervention in market， and strengthen the construction of policy institutionalization and stabilize producersexpectation.

Keywords： agricultural support and protection policy; overall planning and coordination; constructing policy mix; optimizing policy structure

（英文校譯：溫嘯宇）