晚清中國對日本官報制度的借鑒與移植（1896—1911）

程河清 張曉鋒

【摘要】新政期間，清政府從不同角度效仿、移植日本制度，創辦新式官報即為一例典型。文章以1896—1911年出現的新式官報為研究對象，試圖探尋日本官報對中國的影響。研究表明，日本官報的內容體例、運營模式以及辦報理念逐漸被中國接納。受其影響，中國官報在內容上以文牘居多，在管理上采用印刷辦報一體的經營模式，在理念上視媒介為行政機關，呈現出與民間報刊不同的特性。從制度移植視角展開的審視，有助于重新理解中國官報的發展，它表明清廷自我變革的努力，而不只是全然因循守舊。

【關鍵詞】新式官報 制度 日本 晚清中國

【中圖分類號】G230 【文獻標識碼】A 【文章編號】1003-6687（2021）2-105-08

【DOI】 10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2021.2.015

1896年，《官書局報》《官書局匯報》的創辦標志著新式官報問世。直至1911年，短短十五年間，新式官報從地理格局和內容范圍兩方面嵌入政治體制。地理上，全國各地共創辦125份官報，發行范圍基本遍布全國，涵蓋武昌、長沙、西安、南京、成都、內蒙古、遼寧、齊齊哈爾、拉薩等地;內容上，清廷宣傳體系形成了層層覆蓋的傳播網絡。作為中央官報的《政治官報》負責刊登中央政府法令文牘，各省地方官報刊載與本省有關資訊新聞，其他中央、地方政府部門創辦的專業性官報提供教育、交通、商業等相關信息。以新式官報為媒介，清廷成功搭建起橫縱結合的宣傳體系。那么，為什么晚清官報能夠在短短十年內迅速崛起，并形成一套正常運轉的制度化運作方式？

針對這一問題，不少研究作出了回答。有學者指出，借助行政力量的推廣，官報得以覆蓋全國各州縣，為民間報刊力所不能及。[1]還有人認為，新式官報的運作與地方督撫親力推動密切相關。[2]這些結論為后人理解新式官報提供思路，但無論是官僚制度的行政推廣，還是地方督撫的推動，都不能無中生有地產生一套具體的官報運作理念。新式官報的相關研究長期忽視了一個重要因素，即日本官報制度。回顧中國新聞史發展，日本是一個重要的參照物，深刻影響著中國官報的本土實踐。基于此，本文以日本官報與晚清新式官報的關系為切入點，試圖厘清晚清中國借鑒與移植日本官報制度的過程，期望進一步解釋新式官報制度化運作的外在原因，為理解晚清官方報刊事業提供另一扇窗口。

一、倡設官報局：日本官報制度進入士人視野

官書局是第一批新式官報《官書局報》《官書局匯報》的創辦機構。戊戌前后，清廷自辦官書局，沿襲了譯書傳統。官書局與日本官報局性質不同，主要負責譯書譯報，并將譯文匯編成官報。起初，總理衙門建議仿八旗官學舊例，成立官書局，負責翻譯、搜集信息，并派人管理，“專司選譯書籍、各國新報，及指受各種西學，并酌派司事譯官收掌書籍，印售各國新報”。[3]1896年，光緒帝同意設立官書局，交由孫家鼐管理。孫氏設想的官書局，是集圖書館、翻譯處、實驗室多種功能于一體的官方研究機構，“譯刻各國書籍，舉凡律例、公法、商務、農務、制造、測算之學”，[4]并未特意強調其中的報刊問題。官員們希望官書局以譯書譯報為主，并不看重其辦報與傳播功能。直到康有為上奏后，官書局性質開始被重新定義。

1. 康有為最早倡導學習日本官報局

1898年，康有為在《日本變政考》中，最早設想學習日本官報制度。戊戌變法前后，康有為曾兩次向光緒呈送《日本變政考》，為中國改革提供日本經驗。該書記錄了日本明治維新后的改革措施，并翻譯各項法令章程。除正文外，康有為添加了“臣有為謹案”按語，針對中國實際情況提出見解。康有為改革計劃核心在于學習日本政治體制、人才培養方式以及破除舊制。他曾樂觀預計，“若以中國之廣土眾民，近采日本，三年而宏規成，五年而條理備，八年而成效舉，十年而霸圖定矣”。[5]

康有為主張中國官書局應仿照日本，公開信息，布告全國。他認為日本官報局將國家要事公之于眾，因此民智大開;中國官書局未能實現信息互聯互通，故而國民積弱。《日本變政考》將日本官報局作為外務制度一部分進行介紹，強調官報局公開通達的作用。文中表示，日本駐外公使定期將所駐國信息送至官報局，由官報局在國內公布，“凡駐外公使領事，旬月必將所駐國之商務政治，告諸外務。外務送之內閣官報局，布告國中，俾官民知所趨守”。緊接著，康有為附上按語一則，認為由于官報局宣傳及時，日本國民才得以了解政情，增進智識，“蓋欲吾民皆通之，而后士人能知彼己，而講政治之比較;農工商皆通之，而勤墾殖制造轉運以講商務之比較，故必登之官報局，布告國中，而后能啟國民之智也。故日民于外國政治之學，商務之情，皆了然”。他將中日兩國官報局進行對比，強調中國官書局并未傳播信息，而是將其束之高閣，“吾官書局報亦可謂官報局，而領事旬月不報，報而束之高閣，不報告于國中，甚非開民智、設領事之義矣”，[6]導致民智不開。

在康有為的構想中，中國官報局應仿日本之例，出版官報。官報內容有別于邸報，不能“閉關不講外事”，需要兼顧論說與新聞，“以啟沃圣聽，發揚耳目”。[7]（350）1898年7月，康有為上呈《奏改時務報為官報折》，再次強調師法日本的重要性。他先將日本富強歸功于報館，“日本維新之始，伊藤博文等游歷歐美，討論變法次第，及歸則首請設官報局于東京……報章一依西例”，[7]（349）認為官報局的創設推動了日本維新發展。隨后，他明確表達對《官書局匯報》的不滿，“然未能悉用西國體例，多所忌諱……且視各國官報，規模相去甚遠”，[7]（350）認為其內容平淡無奇，不符合官報特點。康有為奏折反映出其對中國官報局、官報的批判態度，他試圖改造中國原有的官方傳播體系，建立具有溝通性的宣傳網絡。

概言之，康有為思想的核心是公開和傳播。他認為中國百弊，皆由蔽隔。官書局不愿公開信息，官報僅刊載譯文電報，導致民眾缺乏接受知識的渠道，輿論影響微弱。通過學習日本，康氏希望中國官書局出版并公開發行官報，報紙刊登新聞、論說、新知，既可啟發官智，亦可疏通民智，進而解蔽。

2. 康有為的政治立場與辦報目的

盡管康有為主張效仿日本官報，但事實上，他對日本及西方各國官報發展情況并非全然熟悉。他“錯誤”地認為《泰晤士報》《東京報》皆為官報，“其中如英之《泰晤士報》、美之《地球報》、法之《巴黎時報》、俄之《森彼得時報》、日本之《東京報》《每日報》，皆國家所立，號為官報，風行天下”。[7]（349）實際上，這些報紙是當時流行的商業報刊，康有為對此所知不詳。他看到了報刊在輿論宣傳方面的作用，卻未能深入考察各國官報制度實施的深層背景和動力機制。

康有為的“誤解”，與其報刊主張和理念帶有的明確政治目的密不可分。康有為所希望的是通過設立官報，控制輿論，達成其變法事業。他在改《時務報》為官報過程中展現出政治意圖，試圖讓梁啟超審查全國民間報館言論，“至各省民間設立之報館言論，或有可觀，體律有未盡善，且間有議論悖謬記載不實者，皆先送官報局，責令梁啟超悉心稽核，撮其精善進呈，以備圣覽。其有悖不實，并今糾禁”，[7]（351）以此管控輿論。正如邵志擇所說，康有為辦報活動目的是利用媒介為自己政治設計服務，其改《時務報》為官報，意在“以官報的形式為改革獲取輿論支持并進而控制輿論”。[8]

雖然康有為并未透徹了解日本官報制度，但其貢獻在于為中國官方辦報活動指明了學習對象。報刊進入晚清政壇后，官員大臣仍以譯書譯報的慣性思維創辦官方報紙，而這種經驗難以匹配新式報刊實際運行。康有為最先規劃出學習日本的思路，為中國官報日后發展指明了方向。此后中國的官報，逐漸開始以日本為參照體系，向其靠攏。

二、技術、人才與內容：地方官報初步學習日本

戊戌變法失敗后，辦官報一事旋即停止。1901年清廷施行新政，朝野辦報呼聲再次壯大。此時，辦報主導權牢牢掌握在地方督撫這類擁有實權的官僚手中。地方官報出現后，在學習日本制度的問題上，有了更加明顯的體現。一方面，各地政府引進了日本的技術和人才，將其經驗用于本土實踐;另一方面，地方官報局遣人赴日交流，學習日本官報局辦報理念。日本官報尤為看重諭旨文牘，因此各省級官報、部級官報多將這些內容擺在首位。1901—1906年，全國22地共創辦50份地方官報，發行網絡基本覆蓋全國。《北洋官報》最早開啟學習日本的歷史，具備典型性特征。其后創辦的《商務官報》《江西官報》《河南官報》《秦中官報》等均有類似舉措。

1. 技術和人才的直接引進

（1）官報局率先引進日本的器材和技術。《北洋官報》開辦后，報局選購了日本印刷機器，“自東西洋選購各種機器，聘訂日本高等藝師，粵滬石印鉛印各匠，雕刻銅版鉛版木版精制寫真，電鍍銅版印書紙版泥版石版鉛版等件”。[9]據日本駐屯軍司令部記載，1903年后，北洋官報局陸續向日本購入活版、石版、照相版等器械，以擴大其印刷業務。[10]《大公報》評價稱，“《北洋官報》出版以來，于論說新聞白話淺說外，模仿日本體例，插入銅版寫真，京中各部院大小衙門皆看此報”。[11]

（2）各官報局聘用日本新聞從業者，由其指導官報內容安排或報局印刷技術。張之洞設湖北官報局后，聘請日本新聞工作者澤村幸夫為報局參贊。[12]澤村幸夫曾任《大阪每日新聞》東亞部顧問、《福岡日日新聞》記者，是著名的中國通。1905年，日本駐漢口總領事永瀧久吉向該國外務大臣小村壽太郎呈送專題報告，匯報了澤村幸夫、小川秀二郎在漢口的辦報情況。報告指出：“通過與張總督商量，決定每月給小川、澤村二人50元工資，安排其擔任《湖北官報》和《漢口日報》有關商業新聞的編輯。合同還規定，每月讓其二人出版一次一百字左右有關商況的調查報告，無代價印刷發行。”[13]由此看出，張之洞默許日本新聞工作者參與《湖北官報》部分運作，允許其發表與商情相關的調查報告。無獨有偶，1904年四川官報書局同樣聘用日本的今村辰、三吉田竹、松長尾吉次郎、梶原小六郎、濱口治三郎五名技師來川任職，教習石版銅版雕刻等技術。四川官報書局與日本方面簽訂條約，以三年為期，期內不得由本人辭任，亦不得由官報局解任。條約規定，日本技師主要任務為教學，“教育生徒以三十名為限，卒業時期則由其性之智鈍材之適否，而不能無遲速之別”。[14]日本技師如有技術拙劣、不耐職務者，不予其薪水。

（3）還有一些官報局聘用了具有留日背景的工作人員，這些留日報人刊譯了日本新聞、書籍以及講義等內容，傳播先進知識。《商務官報》主編汪有齡曾是最早一批官派留日學生，留日期間陪同汪康年、孫中山等人活動。他在《商務官報》上登載了日人石坂橘樹撰寫的《農政學》譯文、日本《外交時報》新聞譯錄，與日本耕地整理課長訪問錄等內容，發揮語言專長。1906年，北洋官報局奉袁世凱之命，將《北洋學報》與原在日本東京出版的《法政雜志》合并為《北洋政法學報》。袁世凱委任留日政法學堂畢業生吳興讓為雜志主編。吳興讓在報紙上發表多篇譯文，如《日本內閣官制》《日本裁判所諸法令》等，宣傳立憲思想。

器械、技術和人才向來較容易引進與學習。各地興辦官報后，官報局最先從組織設施方面學習日本，購入日本印刷器材，并聘用日本技師教授技術，聘用新聞工作者掌管報務。從技術層面上看，彼時中國官報的印刷技術、版式編排等外在性特征已基本與日本類似。

2. 出國考察與日本官報內容理念的引入

各地官報局從設備到人員向日本看齊后，為更好了解日本官報創辦情況，他們實地探訪了日本官報局，學習辦報經驗。在此過程中，官方報人將目光轉向日本官報內容設置、體裁選取等。中國對日本官報制度的仿學由形式走向內容。

1903年4月，袁世凱派主持直隸新政的洋務局會辦候補道錢榮、銀元局總辦候補道周學熙、官報局總辦候補道張孝謙等人，率近60人的考察團參加在大阪舉辦的日本勸業博覽會。[15]參觀期間，北洋官報局總辦張孝謙與日本國立印刷局局長得能通昌面談，探討兩國官報制度。回國后，張孝謙將二人會談內容出版成書，名為《印刷局問答》，由北洋官報局同年出版。會晤期間，張孝謙詳細詢問得能通昌日本印刷制度、官報制度以及報局人員管理制度等，得能通昌一一解答。

問：官報編輯之法如何？且貴國分中央政府、地方政府二者，地方政府果設有主任報告、地方公事之官吏否？如其有之，其資格如何？

答：試先以官報組織之法奉答。日本官報大要分公文、敘任辭令、宮廷錄事、匯報（此內博覽會紀事亦附焉）、帝國議會、公使館領事館報告、觀象土地收用，及其他各種公告編輯而成，此官報即政府公布之機關也……凡視有公文，當揭載于官報中，則送于官報部、印刷局長斟酌取舍或加以修正，可于權限之內，行之為官報之體裁，故局長實有此種特權。[16]（39）

引文表明，日本官報主要向讀者呈現中央、地方等各級政府發布的各類公文，其性質為政府公布機關。官報不像政論報刊，有諸多論撰評述;也不似商業報刊，以新聞取勝，內容較為單調乏味。得能通昌強調，日本官報分為公文和匯報，公文即統治者和中央、地方政府下發的公文、政令;匯報指地方官廳、官吏之間相互流轉的公文、調查報告等。日本官報編輯過程中，除了政府部門公文字跡有誤外，官報局不得有任何修改。針對冗長繁多的匯報，官報局有權“多加刪減、改其文字”。[16]（39）

當然，得能通昌也意識到，“日本之官報，甚屬無趣味之報”。[16]（43-44）既然官報閱之乏味，為何還要辦報？針對這點，他解釋說，日本官報意在公開政事，“政府所行之事，不得不公布之于民”，公開財務，“日本之官報即報告一般人民，凡何稅作何用，使人民閱而知之”，以使得上下相通，“人民安心”。[16]（44）日本官報的最大特征即多文牘，無評論，性質類似于官文書，負責向國民呈現政府作為，與歐美傳入的近代報刊具有本質差異。

盡管彼時中日官報有諸多不同，譬如日本只有一份全國性官報，并無地方官報;中國則二者皆有，且省級官報先于中央官報開辦，但中國繼承了日本官報的核心要義，強調諭旨、公文的重要性。《北洋官報》的內容編排將諭旨公牘擺在首位，“首載圣諭廣訓直解，次上諭，次本省政治，次本省學務，次本省兵事，次近今時務，次農學，次工學，次商學，次兵學，次教案，次交涉，次外省新聞，次各國新聞”。[17]頗有意思的是，日本官報制度、報界動向成為中國官報知識傳播的重要內容。《北洋官報》曾連載《譯日本官報制度沿革略》《日本敕定公布新聞紙律例》等譯文，引介與日本官報相關的信息。可見官方除在內容層面學習日本，更希望將日本官報知識源源不斷地引入中國，學習意圖流露明顯。

1901—1906年，全國22地共創辦50份地方官報，發行網絡基本上覆蓋全國。這一時期，中國對于日本官報制度的學習模仿主要停留在器物和內容層面，在技術上，官報局引進了日本的器材、設備與人才;在內容上，報紙加重了圣諭文牘的分量。

三、從官報局到印刷局：借鑒日本官報組織方式

新政前期，地方官報以學習日本官報技術、內容為主。隨著規模壯大，官報局試圖突破局限，學習日本官報組織經營模式，將目光轉向有利可圖的印刷事業，實現印刷、辦報一體化發展。在此過程中，地方官報局經營范圍不斷擴大，包攬了報紙、書籍、鈔票等諸多業務。

1. 北洋官報局的率先興辦官辦印刷事業

張孝謙訪日期間，得能通昌向其介紹了日本官報局的印刷事業。他指出，雖然日本民間印刷事業已相當發達，但官印事業追求精細，不可或缺，“政府既興官報，則每日有官報事務，政府有此而不自為之，不惟不利且不便……政府之不得不設印刷局……紙幣、印花票、公債證書等各種印刷物，非官設局自行制造，必不能獨標意匠，使之精致細密”。[16]（44）日本官辦印刷局不以盈利為追求，“惟重公益而私利弗計”，[16]（44）印刷官報是其眾多任務之一。得能通昌建議中國官報局大力發展印刷事業，“貴國若為百姓便利，振興印刷事業，則民必大喜，是宜購極良之器械印刷官報等件……”，[16]（42）為百姓謀福利。

由于國情不同，張孝謙接著詢問中國該如何創辦官辦印刷事業。得能通昌建議，在北京創辦中央印刷局，“建一大印刷局于北京政府之下，凡政府之印刷物悉出于此”，承接紙幣、報紙、債券等事業，“如紙幣、官報、公債、證書、郵政、信票、印花明信片等則宜于北京政府統轄之印局印刷之”。[16]（43）在各省創辦分局，“似宜于各省分設支局，乃足敷用”，印刷地方官衙公文，“地方官衙之各印刷物則于各支局印刷之”。[16]（43）他認為中央與地方印刷局分工不同，前者負責統籌所有與盈利相關的印刷事業，后者負責地方官廳的公文印刷。

張孝謙歸國不久后，便開始發展地方官印事業，擴大北洋官報局經營范圍，最終涉足書本、鈔票等多項印刷業務。短短數年，北洋官報局成為當時實力雄厚的官方印刷廠，收入頗豐。官報局甚至承接外省印刷業務，為湖南官錢局印刷官票三十萬張。由于技術精湛，成果花紋精細、色彩鮮明，外界對其評價，“與日本印刷官局所制無異，而時日較速運價復廉，洵為吾華中央印刷事業之濫觴”。[18]

2. 各地官報局逐步借鑒“印刷辦報一體”模式

北洋官報局率先興辦印刷事業后，其他官報局也積極行動起來。兩江總督端方參考日本官報制度，稱“日本有國家印刷廠，專屬內閣總理大臣管理，凡法令全書、官報印紙、郵便切手證券諸項均歸印刷”，[19]著手興辦江蘇省官印事業。1907年，南洋印刷廠成立。南洋官報局歸入印刷廠。[20]籌備印刷官廠時，端方聘請日本工匠指導工作，可見其深受日本影響。[21]南洋印刷廠經營業務如下：“一曰官用品，如糧串、鈔票之類是也;二曰民用品，如呈詞、狀紙、契券、合同、婚帖、當票、賬簿、經折之類是也;三曰商品，即商民通用品托廠代印之件是也。”[19]囊括官方、民間印刷品。從官報局到官印刷局，官方對于印刷事業的介入不斷加深。

看到南洋印刷廠模式后，各地方官報局紛紛尋求改革。湖廣總督陳夔龍將湖北官報局改為湖北官報刷印局，承辦印刷事務。他在奏折中亦提及日本的影響，稱“參考東西洋各國辦法，奏設中央刷印局，其后各直省如廣東、江南、河南、江西亦經先后開辦，鄂省輪軌交通五方輻輳，一切公私文牘流行日廣，尤非將刷印事務收歸官辦不為功”。[22]文中主張的籌辦中央和地方印刷局理念，皆源于日本。湖北官報刷印局成立不久后，分售官用民用兩種刷印品，官用品有糧串票三聯、契紙、稅捐票等，民用品包括狀紙、買賣契紙、婚帖、當票、借券、合同、股票等物，[22]其運作方式與南洋類似。

四川官報局亦請求仿照日本，將官報局改為印刷局。官報局在奏折中將中日兩國官報局進行類比，“查日本官印刷局隸屬內務省，其執掌如編譯發賣官報法令全書職員錄，并制造印花稅票郵票證券鈔紙，與關于官報及其他印刷事項，概由局中承辦……本局性質相同，宜似仿照辦理……”，[23]希望能夠仿行日本之道。督撫批準了其要求，稱“查日本官報局始歸總理大臣管理，僅于局內附設印刷所，嗣因印刷日就擴張，乃改立官印刷局，而將官報編輯發行等事，改由該局兼任……”，[24]同意四川官報局更名為四川官印刷局，負責承印各署局官方文件、書報，同時兼任官報編輯發行事務。

由此可見，受日本官報制度影響，各地官報局大多轉型為官印刷局，學習日本辦報與印刷一體的組織模式。新政后期，各地官報局、印刷局兩部門逐漸合二為一，浙江官報局即為典型。1910年，《浙江官報》正式開辦。負責管理報紙發行的是浙江官報兼印刷局，同時承接“各官廳應用印刷事宜”，[25]可見日本官報的組織方式已被廣泛應用。

四、納入政治體系：中央政府移植日本官報理念

清廷宣布預備立憲后，《政治官報》隨之創辦，成為中國第一份由中樞部門直接主辦和公開出版發行的報紙。此后，中國對日本官報制度的借鑒不再局限于技術、組織等表象層面，而是上升至對日本官報辦報理念的移植。《政治官報》學習日本官報，以公牘為主要內容，將自身性質定義為公布法令機關。在其影響下，地方官報大多改良體例。包括《北洋官報》《湖北官報》《吉林官報》《兩廣官報》等在內的幾乎所有綜合性官報視自身為地方行政機關，負責傳播地方公牘法律，發揮行政功效。而《浙江教育官報》《吉林教育官報》等散布各地的專業性官報則反復聲稱代表各省教育行政機關。這意味著在中國，官報正式成為公布法令機關，官報制度成為政治制度的一部分，報紙的新聞性逐漸弱化。

1. 中央官報效仿日本官報性質

早在張孝謙訪日期間，得能通昌便向其指出地方官報局限，建議在中國創辦一份全國性官報，“《北洋官報》銷數只五千份，此五千份自余思之，不過北洋一處而已”，認為地方官報輻射范圍有限，影響力僅在一省之內。[16]（43）在他看來，官報是傳播政令的媒介，更是中央集權的工具，“然求統一之方法，則官報要為一最良之手段”。[16]（43）盡管當時地方官報事業日趨發達，卻并未出現一份中央“喉舌”。

1906年，清政府派出考察東西洋各國政治的五大臣歸國。同年7月，載澤首次上折奏請立憲，主張仿照日本明治維新實行預備立憲，推動了預備立憲進程。1906年9月，清廷發布上諭，宣稱施行預備立憲。日本在預備立憲中起到了重要的參考作用。晚清司法、警察以及衛生等制度在一定程度上都效仿了日本制度，中央官報創辦也不例外。

預備立憲前后，各大臣討論了采用何種形式來辦中央官報，最終選擇以日本、英國為藍本。據《申報》報道，張百熙和瞿鴻禨決定仿日本官報與英國藍皮書兩種形式開辦中央官報，“政府因迭經臣工條奏請辦官報，前曾由政務處議覆名為政典紀要，現在張瞿兩尚書擬仿照日本官報及英國藍皮書兩種，參酌試辦大約不日當可揭曉矣”。[26]從地方到中央政府，都將日本官報形式、制度等作為學習典范。

1907年，御史趙炳麟上奏指出中央政府應仿照日本，創辦政治官報。他認為日本官報將改革信息“公之于眾”，與前朝鈔報性質類似，因此國力強盛，“我朝如雍正、乾隆間鈔報，凡立法行政皆詳悉刊示，布告國人，至今可考……故日本官報，一切法律、命令，詳載無遺，亦先王讀法懸書意也”。[27]（1059）相比之下，中國政府過于保密信息，“近年國家行政多尚秘密，凡諭折稍關政法者，多不發鈔，舉國之人耳目愈閉，視聽愈惑，以致弊端百出”，[27]（1059）反而阻塞國人耳目。趙炳麟建議中央官報學習日本體例，“設印刷官報局”，公開除機密以外的全部行政信息，“除軍機、外交當秘密不宣外，凡一切立法行政之上諭，及內外大臣工折件，無論議準、議駁，皆由軍機處另繕副本，交局發鈔，即中外電奏，不關軍機、外交者，一體鈔示”。[27]（1061）

趙氏上奏之后，清政府責成考察政治館對其奏折進行考察，考察政治館仿日本體例，將官報性質定義為行政機關。1907年4月17日，考察政治館（后改為憲政編查館）將考察結果上奏，請予專辦政治官報。他們認為，各國發展迅速，皆因以官報為行政機關，“東西各國開化較遲而進化獨速，其憲法成立乃至上下一體，氣脈相通，莫不藉官報以為行政之機關”，[27]（1060）明確點出應將官報性質上升至行政層面。考察政治館建議，中央官報“亟應兼綜條貫，匯集通國政治事宜……取東西各官報敏速精確之意”，[27]（1060-1061）得到清廷批準。同年，《政治官報》模仿各國官報體例設立，“中國仿辦伊始，登錄文牘，關系重要”，[27]（1067）意在“使紳民明悉國政預備立憲之意，凡有政治文牘無不詳慎登載”。[27]（1061）

中央官報與地方官報最大的不同，在于其基本以文牘法令為主，鮮有新聞。盡管地方官報已強調諭旨文牘的重要性，但仍設地方新聞、本報言論等欄目。相比之下，中央官報則完全仿照日本，收納各省各部公文。在此，我們將1907年成立的《政治官報》與1903年成立的《北洋官報》的初期欄目進行橫向對比（見表1）。

不難看出，《北洋官報》雖有文牘諭旨，但也有本地、外省以及外國新聞，強調報刊作為新聞與言論傳播的媒介功效。《政治官報》刊載大量公牘奏折，幾乎沒有新聞報道，完全向日本官報看齊。

同意成立中央官報后，中央政府對官報性質給予明確定義。他們效仿日本，凸顯官報行政特質，將其納入政治體制。此時，中國對日本官報制度的效仿由器物、組織延伸至辦報理念，即官報不僅僅是官方傳播媒介，更是行政機關。

2. “以報紙為行政機關”的官報理念最終確立

《政治官報》發行不久，日本官報制度倡導的媒介嵌入政治體制理念被廣泛接受。地方官報根據《政治官報》進行調整，“京師刊印《政治官報》大加改良，各省亦多整頓”。[28]官報理念確立后，帶來兩方面轉變：第一，地方官報大多出現明顯的公牘化傾向，增加了文牘分量，減少了新聞數量;第二，各省官報性質轉變為公布法令機關，具有行政效力。

日本政府強調，辦官報宗旨即“以官報為公布法律并命令之要具也”，[29]官報實踐應構成政治制度的一部分。受此理念影響，中國各省官報進行了文牘化改革，報紙與官僚行政體系的聯系更為緊密。北洋官報局明言，“日本舉一新政一新法無不宣布官報之中，用能使國無隔閡蒙昧之憂，覽者收觀善廣益之效”，[30]認為刊登與改革相關的文牘法令有助祛除蒙昧。《湖北官報》在改版序例中則指出，“官報之設，所以存法制代公牘也”。[31]為確保公牘的時效性，浙江撫部院要求各署及時將公牘送于《浙江官報》，“通飭各署所有緊要公牘，應即宣布者專派總務課員經理徒速檢交”。[32]吉林督撫亦通飭吉省通行政之機關將“本省應行宣布之公牘”每日抄送至《吉林官報》。[33]1911年創辦的《兩廣官報》表現尤為極端，聲稱“袛登載官文書，不論新聞，不撰論說，亦不轉載別報論說，刊錄詩詞及無關政事文件以符官報名義”。[34]由此可見，各地官報再次強調文牘重要性，以日本官報為榜樣，認為官報本質應為公牘。

1911年8月，內閣成立，改《政治官報》為《內閣官報》。官報正式成為“公布法律命令之機關”，官報徹底完成從媒介到行政機關的轉身，具備行政效力，“凡法令除專條別定施行期限外，京師以刊登《內閣官報》之日始，各行省以《內閣官報》遞到之日起，即生一體遵守之效力”。[35]再看日本官報，也是“凡法律并一切命令等載官報公布國內，而以官報到達各府縣后七日定為施行之期”。[29]兩國官報在形式、組織以及效用方面基本類似，中國官報最終從宣傳媒介轉變為行政機關。

地方官報性質同樣發生轉變，被賦予了行政效力。1911年9月，《北洋官報》宣布改良，要求各署局隨時送登文牘，并聲稱為“北洋行政之機關”。[36]不久后，官報局總辦向督撫陳夔龍稟請將官報改為公布法令機關，指出應仿各國官報公布法令體例，“查東西各國官報皆為公布法令之用，……今欲整頓北洋官報，自應仿照辦理，作為一省公布法令之機關”。[37]幾天之后，《北洋官報》正式宣稱為公布法令機關，“《北洋官報》為直隸公布法律命令之機關，凡督署暨司道各局所新訂規章、通行文牘，如咨札示諭旨類，均發登官報公布”。[38]這意味著地方官報與中央官報性質相同，共同負責宣傳法令文牘，“各署凡應公布之件，均用印文送局刊布，以為實行之據”，并以官報到達日期為法令生效期，“各府廳州縣對于通行要政即以接到官報之日，作為奉文之期”。[38]《云南官報》也規定，官報形同重要公文，“各衙門接閱本報，如報中載有飭行該衙門之件，而文書尚未奉準者，即可照本報所載之件辦理”。[39]官報改革意味著中央和地方官報不單單是傳遞信息的媒介，更表明報紙與官僚體制融為一體，性質“實與重要公文無異”。[35]

《政治官報》創辦后，中國官報對日本的效仿上升至理念層面，將官報視為行政機關，構成政治體制的組成部分。這一理念逐漸深入人心，各級官員亦將官報視為文書，重視其政治功能。兩廣總督張鳴岐創辦《兩廣官報》時，要求以官報代文書，“凡中央及地方之一切法令均于是為公布，一經公布以后，該項法令效力緣此而生，嗣后官民稟牘準其征引官報，以代文書”，[40]可見他不再將官報視為媒介，而是公文。

結語

創辦新式官報是清廷新政改革的重要創新。新聞紙傳入中國，意味著政府難以固守舊貌，必須采用新式傳播媒介來應對政體變更、西方入侵、民間輿論失守等多重困境。

面對報刊這一新生事物，清政府并無現成經驗加以運用，與中國一衣帶水的鄰國——日本成為重要參考對象。中國對日本官報制度的學習經歷了一個漸進的過程，每個階段呈現不同特征：通過晚清士人引介，日本官報制度成為中國效仿的對象;地方官報興辦后，在技術層面上引進日本印刷器材和工藝技術，向其靠攏，在內容層面仿照日本官報體例，尤其強調文牘、諭旨的重要性;北洋官報局最先引入日本官報局經營模式，實現印刷與辦報二合一，此后，不少地方官報局仿照日本，將報局改組為印刷局，擴大自身經營范圍;中央官報開辦后，中國開始沿用日本以官報為行政機關的思想，奠定了辦報理念。此后，中央、地方官報的內容基本以文牘為主，鮮有新聞。新式官報性質轉變為行政機關，形同公文。至此，中日兩國的官報運作，已高度相似。

中國新式官報能夠迅速崛起并成為制度化存在，很大程度上離不開對日本官報制度的移植。日本官報倡導的技術組織、經營方式、報刊理念不斷影響著中國官報的運作，前者為后者提供了可資參照的行動模板。值得一提的是，深受日本影響的晚清官報制度，在民國時期仍有回響。民國成立后，《政府公報》以法案、命令、文牘為主，基本沒有言論。公報同樣具備行政效力，《政府公報》被認定為政府法令機關，“政府公報為公布法律命令之機關，凡法令即應行公布之”。[41]

傳統新聞史書寫中，通常關注大眾報刊、商業報刊發展中的西方影響，卻忽視了日本對官方報刊的影響。既有研究往往將官報中大量的文牘堆砌視為清廷落后的象征，而這類特征恰恰是學習日本的進步性表現。換句話說，它更多預示著清廷在20世紀初期進行自我變革的一種主動性嘗試，并不完全是因循守舊。這也提醒人們，在認識新舊交織、中外相融的晚清官報乃至其他相關的近代新聞活動時，須加以仔細檢視，避免不假思索的批判。

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Drawing Lessons from and the Transplant of Japanese Official Newspaper in the Late Qing Dynasty （1896-1911）

CHENG He-qing， Zhang Xiao-feng（School of Journalism and Communication， Nanjing Normal University， Nanjing 210097， China）

Abstract： During the "New Deal" period， the Qing government imitated and transplanted the Japanese system from different angles， and the establishment of a new type of official newspaper is a typical example. This paper takes the new official newspapers which appeared in 1896-1911 as research subject and explores the influence of Japanese official newspapers on Chinese ones. The research shows that the content style， operation mode and operation concept of Japanese official newspapers are gradually accepted by their Chinese counterparts. Under its influence， the Chinese official newspapers of that time were mainly composed of documents， and the management adopted the business model of printing and running newspapers. In the meanwhile， Chinese newspaper practitioners regarded the media as the administrative organ， which possessed different characteristics from the folk newspapers and periodicals. From the perspective of system transplant， it helps to reinterpret the development of China's official newspapers， which indicates the Qing government took efforts to reform itself， rather than just being completely conservative.

Keywords： new type of official newspaper; system; Japan; the Late Qing Dynasty