大變局下的全球治理變革：挑戰與前景

蘇長和

全球治理是指各國各方通過共商的方式形成一套制度和執行機制，解決彼此以及國際社會共同面臨的問題。當今世界，各國的命運已經緊密聯系在一起，任何國家都無法獨善其身。一國的發展與外部世界互為條件，全球性問題如果不能得到有效解決，會波及很多國家的內部發展。因此，全球治理的質量與各個國家休戚相關。然而，當今世界的全球治理體系還存在諸多問題，尤其是在百年未有之大變局下，全球治理面臨的問題和挑戰更為突出。習近平主席在多個外交場合提到當今世界面臨“四大赤字”，其中之一就是治理赤字。這個治理赤字既針對國內治理，也針對全球治理。只有更深層次地把握當今全球治理面臨的問題和挑戰，才能更有針對性地對其改革給出有效方案。

對抗式制度體系對全球治理的消極影響

國家是全球治理中最重要也最有能量的行為體。但是，一國在全球治理中的行動能力取決于其國內政治的穩定性和連貫性。當前全球治理面臨的最大挑戰是需要各國集體行動的一致性正被日益增加的國內政治極化和內部各方相互否決所牽制。換句話說，受制于國內政治極化和內部各方相互否決的國家，參與全球治理的意愿和能力受到較大限制。

過去幾十年對抗式制度體系在全球范圍的擴散是造成這種現象的原因之一。所謂對抗式制度體系，是指按照制衡和分立原則安排國內政黨、行政、立法、央地關系的一種制度模式。這種模式在英美學術話語體系中被稱為民主政治，經包裝后作為民主政治的唯一模式由美歐等國通過對外政策強行向世界輸出。然而，對抗式制度體系在越來越多的國家政治生活中，表現為黨爭、行政機構與議會或國會之間的相互否決、利益集團政治等。實際上，這不是民主政治，這種制度與民主沒有關系，本質上是對抗式制度。七國集團（G7）成員國國內政治是典型的對抗式制度，世界上也有一些國家移植和復制了對抗式制度。對抗式制度在一國對外政策上反映出的特點包括反復性強、連貫性弱、承諾不穩定等。這就帶來一個矛盾，全球性議題的治理需要各國的集體行動，但是一些國家由于內部制度具有對抗式和否決式特點，因此無法在全球性議題治理上提供確定和連貫的承諾、支持與行動。如果這類國家又是國際關系中的大國，當其內部出現否決政治時，全球治理和國際合作的質量勢必受到影響。

當今世界面臨的全球治理難題，恰恰與不少國家內部政治中的對抗式制度體系有著重要關聯。國內政治對抗式特點越明顯的國家，其加入或退出國際合作協議的隨意性也越高。近年來，恰恰是以G7成員國為代表的國內政治呈現較強對抗式特點的所謂民主國家，試圖在世界上組織所謂“民主國家聯盟”，為全球治理提供方案。如果人們明白了對抗式制度不是民主政治制度，就有充足的理由懷疑這類國家往往不是全球治理的貢獻者，而是全球治理與國際合作的阻礙者。特別是個別大國，其國內政治的分裂和對抗以及外交政策的隨意性已經對全球治理和國際合作構成嚴重干擾。

因此，現在需要對這種對抗式制度體系進行深刻反思。21世紀的世界政治需要各國合作和集體行動的領域和議題越來越多，這是全球治理備受關注的原因所在。但是，如果越來越多的國家因對抗式制度而陷入國內政治分裂，其在全球治理和國際合作上的意愿和能力將大打折扣。

全球治理中的承諾和執行問題

全球治理需要跨國間的各方合作，也需要相關國家國內的政治支持。近年來，雖然各國就諸多全球治理方案和倡議達成了協議，但一到國內政治領域，要么協議被否決，要么有的國家批準后又退出，要么有的國家退出后又要加入，全球治理和國際合作方案被視為兒戲。也就是說，一些國家對全球治理的保證和承諾是脆弱的，這是當前全球治理的一大難題。個別大國雖然聲稱支持以規則為基礎的國際秩序，但在面對國際合作協議時，總是抱著“現在簽署、將來撕毀”或者“現在撕毀、將來恢復”的心態，這不是負責任大國應有的表現。

過去美歐等國的政治學和國際關系學者宣稱，民主國家會更好地遵守國際承諾。如今，政治學界和國際關系學界需要重新評判西方的政治制度，這類制度現已不可用“民主”定義了，用對抗式制度或許更能形象地概括并幫助世人準確地加以理解。恰恰是國內采取對抗式制度的國家，在全球治理履約和執行上出了不少問題。黨爭、利益集團政治、中央與地方矛盾、地域利益固化等，在相關國家通過一套對抗式安排予以制度化，其內部各方之間經常處于相互否決的狀態，從而使該國作出的國際承諾表現出脆弱性和隨意性。這類國家一旦違背國際承諾，常以國內奉行“民主政治”的名義進行詭辯，美國就是對抗式制度體系的一個典型。通過了解對抗式制度的概念和理論，能夠幫助人們理解美國在全球治理重要合作協議上如此多變的原因。值得注意的是，美國經常污蔑中國違反國際合作協議或者履約不力，但事實上中國的制度體系具有合作協商的性質，這種制度體系恰恰為作出有力的全球治理承諾并積極履約提供了重要的政治保障。

過去幾十年，不少國家復制了對抗式制度體系。有的政治學者認為這是民主化浪潮。實際并非如此，這不是民主化，這是對抗式制度體系的擴散。20世紀90年代，部分西方政治學者將民主與全球治理聯系起來，實際上是通過移花接木的方式用民主代替了對抗式制度體系的概念。全球治理當然需要民主，但需要的不是對抗式制度體系那種“民主”，而是秉持共商共建共享理念下的國際關系民主化。如果對抗式制度體系仍然在世界范圍內推行，必將使國際社會對全球治理的承諾和執行變得渙散無力。

全球治理中多方力量的分化

參與全球治理行動的力量是多元的。國家是全球治理的主角，而體現一國在全球治理中行動能力的是一國政府。過去幾十年，受到新自由主義小政府、弱政府、政府為惡、有限政府、公共部門私有化等理論影響，很多國家政府的執政能力未能提升甚至在不斷下降，其參與全球治理的意愿和行動愈發有限。此外，在政府公共服務外包理論的影響下，原本應該承擔全球治理作用的國家政府，越發被非政府組織所取代，從而在全球治理中出現政府缺位、失位的現象。

同時，全球治理領域還出現兩個引人關注的現象。一是跨國公司利用巨大的財力影響相關國際組織，將自身議程嵌入全球治理議程中，使之變成全球性議程。這看上去對國際組織有益，解決了國際組織經費不足的問題，但由此卻使國際組織的獨立性和中立性受到干擾。國際組織本是在全球治理中代表各國履行責任的，如果更多的跨國公司通過資本影響甚至左右國際組織在全球公共問題上的議程設置，如大型跨國醫藥公司對衛生健康類組織、國際種子公司對糧農類組織等產生政策性影響，國際組織在全球治理中的作用和聲譽必然會降低。這種現象的出現與過去幾十年新自由主義政治經濟學對國際組織公共管理實踐的影響密不可分。

二是行會、評級機構、認證機構、商業組織等在全球經濟治理體系中擁有較大權力。但是，一些行會、評級機構、商業組織并非其標榜的完全中立、非黨派或非政治性，許多聲稱自己為中立、非黨派、獨立的非政府組織，恰恰是高度政治化的。當今世界經濟體系具有較強的資本主義屬性，在這一本質屬性沒有改變之前，一些行會、評級機構、認證機構、商業組織，往往與霸權國家的利益緊密結合在一起，其運作的目的在于維護有利于霸權國家的全球經濟體系。

全球治理中多方力量的分化——政府能力的衰退、大型私人跨國公司對國際組織中立性的干擾、缺乏約束的非政府組織等，與過去幾十年新自由主義全球治理理念的推行密不可分。今天人們反思全球治理存在的問題，應該從反思和批判新自由主義全球治理理念開始，逐步尋找和探索真正有利于全球治理的思想理念和解決方案。

新型全球治理需堅持真正的

多邊主義

全球治理的實踐應基于多邊主義理念，各國各方圍繞全球公共問題的治理采取共商共建共享的方式的確體現了多邊主義。但是在實踐中，多邊主義正面臨被扭曲的困境。新型全球治理應當校正當前全球治理中被濫用的多邊主義概念，回歸真正的多邊主義本義。具體方向應該包括以下幾點。

一是堅持開放性或互不歧視原則。美歐等西方國家聲稱自身基于多邊主義來引領國際關系和全球治理時，不應以某種價值觀、發展程度等因素將其他國家刻意排除在外。也就是說，一種基于多邊主義理念形成的國家集團、國際機制、國際組織，不應以否定或歧視其他正當存在的機制和組織為目標。如若不然，這種所謂的多邊組織或集團就不具有多邊主義性質，而是舊國際關系中的聯盟政治和陣營政治。美國拜登政府大肆宣揚所謂的自由國際秩序、自由世界聯盟，就帶有嚴重的歧視性。這種所謂的自由國際秩序以“自由—專制”的敘事，將世界一分為二，其既不是自由的，也不是國際的。一些國家不愿意加入這個所謂的自由世界聯盟，并非這些國家不自由，而是因為這個所謂的自由國際秩序具有很強的攻擊性。有的國家將自由國際秩序（Liberal International Order）直接改成了自由干涉秩序（Liberal Intervention Order），就是這個道理。當代國際關系中的一些國家集團，如G7，不是基于真正的多邊主義理念而形成的機制或組織，卻聲稱代表國際社會進行全球治理。

二是堅持相容性或互不排斥原則。一個基于真正的多邊主義理念而形成的機制或組織，應該同既有的基于多邊主義理念形成的全球治理機制或組織進行對話，二者間應是互為補充、相互融合的關系，而不應是排斥、對抗、沖突的關系。基于真正的多邊主義理念，中國創設了“一帶一路”倡議、亞洲基礎設施投資銀行等。這些機制與聯合國2030年可持續發展議程及其他開發性銀行等一直保持對話關系而不是對抗關系。美國外交理論家和史學家經常將冷戰前夕美國針對歐洲的馬歇爾計劃說成是多邊主義理念指導下的地區發展援助計劃，但該計劃實際上旨在遏制蘇聯及社會主義國家，具有很強的排他性，并非真正的多邊主義。

三是堅持互利性或互不相害原則。一些國家或者國家集團奉行的多邊主義或者實行的多邊外交，在實現特定國家群體利益的同時，不應該以損害群體外國家利益為代價;其在實現一部分國家群體外交目標時，不應該針對其他國家或國家群體。互不相害原則是判定多邊主義性質組織的重要標準，它可以幫助人們將保護性貿易集團、軍事聯盟（如北約）從多邊主義中剔除。部分美國國際關系理論學者甚至將北約視為多邊主義理念的杰作，但其顯然只是一個針對域外國家并威脅到地區安全的擴張性軍事聯盟集團，而非基于多邊主義理念打造的共同安全合作機制。

全球治理變革的前景

與20世紀相比，21世紀的國際關系出現了很大變化。各國來往如此密切、權益如此關聯、面臨的共同議題如此迫切，使得全球治理變得越來越重要，但當前全球治理仍面臨很多挑戰。本文列述的國際社會面臨的治理赤字的根源，也是當今全球治理改革的難題所在。各國各方要推動建設一個更好的新型全球治理體系，部分取決于對這類棘手難題的創造性解決。以對抗式制度對全球治理造成的障礙為例，當今世界不少國家都內生或移植了這套制度體系，由于新型國際關系建立在尊重各國內部不同制度的基礎之上，因此在不改變一些國家內部已經定型的對抗式制度前提下，各國可以通過更為緊密的、具有中長期規劃意義的跨國行政合作來提高地區和全球治理能力。這類跨國行政合作近些年來在一些地區治理以及中國同對抗式政治制度國家的合作中越來越多。此外，當前全球治理問題有時還與各國內部政策產生的負外部性有關。國際社會或外部世界固然不能動輒干涉他國內部的公共政策，但是主權國家在制定政策時，確實愈來愈需要主動將自身利益與他國合理關切結合起來評估。各國須意識到，一個互聯互通的世界意味著各國之間的關聯利益日益增加，關聯利益實際上構成了新型國際關系的一個重要基礎。可以設想，一個大國若將自身利益和外部合理利益關切相結合并以此制定內外政策，且將這些政策逐步程序化制度化，其必將在引領國際關系發展和推動新型全球治理方面產生極大的示范效應。

如何構建一個既尊重各國主權又避免各國各自為政的全球治理體系，是全球治理變革和任何一個全球治理方案都必須面對和思考的問題。全球治理內在需要的國際合作與主權制度的排他性之間看似是一對矛盾關系，但我們對這一問題的認識不應僅停留在非此即彼或相互取代的層次上。如果全球治理僅僅被理解為削弱國家主權甚至干涉國家內政，這種全球治理理念必然不會被國際社會所接受，這也是過去一段時間個別國家的全球治理觀和實踐為世人所詬病的原因。同樣，認為一國完全可以不考慮他國正當合理關切從而在國際社會自行其是，更無益于各國解決共同面臨的全球性問題。因此，全球治理變革方向及可行方案的設計，就在于將擴展國際合作與維護主權制度更好地協調而不是簡單對立起來，這也是構建新型國際關系的方向所在。

作者系復旦大學國際關系與公共事務學院院長、教授