橫沙東灘納入浦東新區統籌規劃的前瞻思考

包起帆 任國華

（華東師范大學經濟與管理學部，上海 200062）

一、引言

浦東新區經過30年的開發開放，取得了世界矚目的巨大成就：經濟實現跨越式發展，生產總值從1990年的60億元躍升到2019年的1.27萬億元，財政總收入從開發開放初期的11億元增加到2019年的逾4000億元。浦東以全國1/8000的面積創造了全國1/80的國內生產總值和1/15的貨物進出口總額；改革開放走在全國前列，核心競爭力大幅度增強，人民生活水平整體性躍升。然而，浦東新區的發展還有很多路要走。

2019年6月25日，上海市委、市政府在發布《關于支持浦東新區改革開放再出發實現新時代高質量發展的若干意見》中指出，浦東新區要“通過七年左右努力，經濟總量突破2萬億元，在高水平改革開放、高質量發展、高品質生活等方面走在全國前列”。這意味著，三十而立的浦東新區“改革開放再出發”，經濟總量要實現翻番，任重道遠。

在浦東開發開放30周年慶祝大會上，習近平總書記指出，“黨中央正在研究制定《關于支持浦東新區高水平改革開放、打造社會主義現代化建設引領區的意見》”。習總書記對浦東新區改革開放賦予了新的重大任務，提出了更高的要求。浦東新區肩負著成為更高水平改革開放的開路先鋒、全面建設社會主義現代化國家的排頭兵、彰顯“四個自信”的實踐范例，更好向世界展示中國理念、中國精神、中國道路的重大使命。

浦東新區在未來新的征途中如何保持已有態勢，蓄積發展后勁，落實國家重大發展戰略，引領社會主義現代化建設？浦東新區在成績面前，還有無難點，有無短板？在我國承諾“碳達峰”“碳中和”目標和實施“長江大保護”戰略背景下，浦東新區如何處理好發展與生態的關系？這些都需要我們去開展前瞻性的研究。目前，浦東新區面臨著發展需求旺盛和土地資源緊缺的突出矛盾。國土空間資源是城市社會經濟持續發展的必要保障，浦東新區要實現經濟總量翻番、打造社會主義現代化建設引領區，離不開土地資源的合理布局和高效使用，為浦東新區尋找新的土地資源和發展空間迫在眉睫。

作為城市建設和經濟發展的空間基礎，城市土地的利用效率水平和城市經濟發展有著十分緊密的關聯。城市土地資源的利用效率不僅關系到城市本身的經濟效益，還會對國家的經濟發展產生重要影響。就城市規劃而言，對土地資源的利用集中體現為城市功能在地理空間上的分布，即通過配置和使用城市土地資源，推動城市的發展，并獲得經濟、社會及生態方面的效益。但在城市土地資源的實際利用過程中，往往會出現一些矛盾和問題。

二、浦東新區高質量發展對土地資源的需求

（一）浦東新區土地使用狀況

1990年，浦東開發開放伊始，浦東的面積為350平方公里，常住人口140萬，國民生產總值60億元，2020年，浦東的面積已經超過1400平方公里，常住人口超過550萬，國民生產總值超過1萬億元。30年間，浦東土地面積增加了4倍，容納的常住人口達3.9倍，國民生產總值增加了167倍。在浦東新區的發展中，土地的增量與人口和國民生產總值的增量呈現極高的正相關性。尤其是，土地的增加顯著地帶來了國民生產總值的提升，土地資源開發利用有利地支持了浦東新區經濟社會的發展。

《上海市浦東新區國土空間總體規劃（2017-2035）》按照“嚴守人口規模、土地資源、生態環境、城市安全底線，實現可持續發展”的原則，對建設用地提出了“負增長”的總體要求，核心指標顯示：2035年建設用地總量控制在805平方公里以內；現狀建設用地減量化面積2035年預期為126.11平方公里；生態空間只增不減，2035年陸域生態空間面積劃定為533平方公里。對照基準年2016年的建設用地總量791.92 平方公里，未來的建設用地是非常有限的。

（二）浦東新區面臨的土地資源短板

近年來，浦東新區國土空間資源緊缺，顯現出明顯的短板。在用地規模上，建設用地總量已逼近規劃“天花板”，后備土地資源潛力有限；在用地結構上，生產用地總量偏大，生活用地結構不合理，生態用地總量不足；在用地效率上，存在建設用地尤其是工業用地批而未供、供而未用和低效閑置用地等現象。

浦東新區通過支付高昂的成本實施減量化來換取新增建設用地空間，但減量化的難度和成本都在成倍上升。與此同時，浦東新區對新增建設用地需求呈現逐年上升的趨勢。2014 年起，浦東新區完成減量化立項19.44平方公里，共釋放建設用地空間約17.5 平方公里；但后續可減量空間越來越有限。一項調查指出，浦東新區未來的減量化潛力空間僅為16平方公里，其中近期具備可操作性的僅6平方公里，可騰挪空間十分有限。2019年新增建設用地總量是2016 年新增建設用地總量的近5倍之多。

現有浦東的產業布局、經濟結構，由于歷史的原因，也有眾多不合理之處，例如：高橋石化產業嵌入在浦東核心地塊（周邊有許多住宅）對周邊安全和生態都產生了很大影響；浦東黃浦江畔和長江南岸有許多貨主碼頭和集裝箱碼頭，也已經嚴重影響了浦東的交通暢通。

社會經濟發展對浦東土地的需求十分旺盛，國內外眾多大型企業尋求在浦東發展，卻因土地緊缺而受到制約。浦東產業布局的調整、新產業的發展、城區的改造、土地利用價值的提高，是浦東新區亟待解決的問題。如果浦東新區不能在國土空間資源上突破瓶頸，找到新的空間，勢必會影響其未來發展。

（三）浦東新區拓展國土空間資源的必要性及解決路徑

浦東新區兼具中心城區、郊區、新城、新市鎮和農村等地域形態，又承載了上海國際經濟中心、金融中心、貿易中心、航運中心、科技創新中心建設的重要功能；也是長三角一體化的重要節點區域，在發展中扮演著龍頭輻射作用；在新的征程上，承擔著打造自主創新新高地、激活高質量發展新動力、增創國際合作和競爭新優勢、服務構建新發展格局、開創人民城市建設新局面的重任。浦東新區要發揮好各項功能、扮演好各種“角色”、完成黨中央交予的重任，都需要落實到具體的空間上，需要有土地的有力保障。

回顧浦東開發開放的歷史，就是一部不斷“東進”的歷史——1986版的“上海總規”選擇了“東進”戰略，浦東成為上海城市的重要拓展方向，當時規劃的集中化城市用地為63平方公里；1992年的《浦東新區總體規劃》確定浦東集中化城市用地為200平方公里；2001年的《上海市浦東新區綜合發展規劃（2000-2020）》將浦東的范圍擴展到570平方公里。上述各階段的規劃，為浦東的成長提供了良好的空間發展框架。

浦東開發開放前20年，土地資源優勢一直是推動整個新區發展的主要力量之一。但是隨著經濟和城市化的高速發展，近10年間，浦東新區建設用地緊張問題便越來越明顯。在土地資源緊約束背景下，浦東新區寸土如金。2014年，上海提出了“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的土地利用政策，以推進國土資源管理和土地利用，各區也相應執行上述政策。但浦東新區后續發展對土地的依賴和需求仍然十分強烈。放眼整個上海市域，新的發展空間、可供選擇的土地資源究竟在何方？我們認為：在土地總量鎖定的情況下，要滿足浦東新區對建設用地的需求、解決國土空間資源拓展的重要路徑之一，就是在鄰近的區外新增預留空間上做文章，通過統籌規劃、土地置換、“騰籠換鳥”等方式，調整城市空間布局，優化土地利用結構，提升原有土地價值，為浦東新區改革開放再出發提供空間框架支撐。

三、橫沙東灘納入浦東新區統籌規劃的思考

從上海自身發展的歷史看，上海是一座建立在灘涂上的城市，因水而生、因港設縣、以商興市。上海的發展存在歷史的必然性，大規模的灘涂成陸為上海城市發展創造了基礎性條件。翻開6000年的上海地理史，可見將近64.5%的陸域面積由長江泥沙堆積而成，僅解放以來，上海的土地面積就擴大了19.7%。上海化學工業區、臨港新城、浦東機場、羅涇港區、長興造船基地等都是在水域形成陸域后建成的。不斷淤漲的灘涂給這個城市帶來了一次又一次的發展生機和活力。近年來，在萬里長江的盡頭，又出現了一塊新生的陸域——橫沙東灘。

（一）橫沙東灘概況

橫沙島是萬里長江盡頭的最后一個小島，現行政區轄為上海市崇明區。橫沙東灘位于橫沙島的東側，原本是一片灘涂。1998年，長江口深水航道整治工程開始實施，在確保航道暢通的同時，也為橫沙東灘提供了穩定的南邊界，當時疏浚土全部拋海。2003年，橫沙東灘整治工程啟動，利用長江口深水航道疏浚土形成陸域，起初僅以滿足上海土地占補平衡為目標，城市建設需要多少土地平衡指標，就形成多少陸域，并未將疏浚土視為寶貴的資源，大量的疏浚土作為廢棄物被拋投入海，18年僅形成陸域50平方公里。2012年起，華東師范大學聯合南京、北京、武漢和上海相關研究機構的專家，在政府相關部門支持下，組成了合作團隊，圍繞長江口疏浚土的資源化利用和橫沙東灘的生態成陸，開展了一系列的研究，推動了橫沙東灘七期、八期工程，綜合利用長江口疏浚土總量約1.37億立方米，疏浚土的資源化利用率從10%提高至60%，2017年最高達77%，為上海新增土地56平方公里，5年成陸比以往18年累計還多6平方公里。

目前，橫沙東灘已形成東西長約25公里、南北寬約4～11公里、面積達106平方公里的陸域，成為目前上海市域內最東端的一塊寶地，除了植被、鳥類和少量工程建設留守人員，尚無百姓在上生活。在橫沙東灘東側另有橫沙淺灘沉浸在水面以下，如果按照橫沙東灘的做法，以-5米等深線為界，繼續利用長江口航道疏浚土促淤造陸，還可以再形成303平方公里的陸域。

（二）橫沙東灘納入浦東新區統籌規劃的優勢

橫沙東灘以及橫沙淺灘是一個集“區位、土地資源、超深航道和港口、建立自由港”等眾多優勢于一體的區域，可以為浦東新區建設用地的騰挪、產業結構的調整、更廣闊發展空間的需求等提供優質、充分的土地資源。

1.區位優勢

橫沙東灘位于長江出海口，扼守我國東海岸線與長江黃金水道的T字形交點，通江達海，“左右逢源”，地理位置十分優越，是我國沿海經濟帶與沿江經濟帶的聚匯點，是長江流域及長三角地區中心城市和經濟龍頭的重要組成部分。

如果在此區域規劃建設深水新港，港池前端連著大海，后端連著長江，超大型集裝箱和散貨船直接駛入港池，可以實現江海直接中轉聯運，成為國家“一帶一路”、長江經濟帶和長三角地區的樞紐。橫沙東灘與外高橋港區相輔相成，水域距離僅東移約30公里，可以為外高橋港區的空間拓展、產業延伸、服務提升創造條件。橫沙東灘也與洋山深水港遙相呼應，水域距離約100公里。

在此區域可規劃建設與浦東新區的聯系通道，既可以通過越江隧道直接連通，亦可以經長興島通過滬崇蘇陸上大通道相連。

2.土地資源優勢

何良諸眼睛適應了，酒館小，火炕大，火炕上擺四張矮趴趴的炕桌，酒客們盤腿坐在熱炕上。這些家伙，能從天亮喝到天黑，屁股烙糊了，也不愿挪窩兒。女掌柜小勺跪坐在炕梢，身前擁只大肚酒壇，像個孕婦。

橫沙東灘利用長江口深水航道每年幾千萬方的疏浚土，通過促淤整治，已形成十分可觀的陸域，現可規劃面積達到106平方公里，相當于能為浦東新區增加約9%的國土空間資源，可為浦東新區未來發展所用，從而有助于浦東新區調整城區用地結構，滿足產業開發需求，釋放土地資源稟賦，平衡環境承載能力，優化城區空間布局和形態功能。

土地面積大，便于總體規劃、分步實施；土地開發不占用農業用地、不涉及動拆遷等問題，開發總體成本遠低于浦東新區，如果進入規劃，后續絕無動遷之虞。

如前所述，橫沙淺灘還有303平方公里的灘涂可供成陸，是新橫沙區域潛在的大片土地資源。研究表明，橫沙淺灘受長江口豐水少沙及口門區風浪潮影響，已出現持續侵蝕現象；如參照橫沙東灘整治工程的做法，近期可解決橫沙淺灘侵蝕、長江口河勢穩定受到威脅等難題，做好留沙保灘護岸，為長江口拓展新的生態空間；遠期可實現長江口航道疏浚土資源長效利用，為國家和上海未來發展預留戰略空間，實現生態保護與資源利用協同發展。

縱觀世界上許多沿海城市，都有在河口海灣因勢利導、利用灘涂拓展土地空間，以獲得城市或港口進一步發展的成功經驗，例如，荷蘭的鹿特丹、美國的西雅圖、日本的神戶、迪拜的棕櫚島等。可見，浦東新區將橫沙東灘納入統籌規劃與國際城市發展的路徑是一脈相承的。

3. 超深航道和港口的優勢

橫沙東灘以及后續橫沙淺灘成陸后可形成近百公里的深水岸線，其中北側約50公里，南側約48公里。整個新橫沙南貼長江口12.5米北槽深水主航道，北靠長江口10米北港航道；東側直接面向大海，可建22米超深航道；在橫沙淺灘區域內可建容納世界上最大集裝箱船舶停靠的挖入式港池，形成大型深水港區；從深水港區到外海20米深水區僅20公里，同時可以避開長江口攔門沙，避免深水航道淤積。橫沙東灘納入浦東新區統籌規劃，可以顯著提升浦東新區在上海國際航運中心的地位。

形成強烈對照的是：目前的上海港存在著四個方面的問題。

一是港口能力不足。三大主力港區（洋山港區、外高橋港區和羅涇港區）的吞吐量均已超過其設計能力，呈超負荷運營狀態。2014年，上海港集裝箱吞吐量已超核定通過能力的40%，到2020年更是超過了59%（圖1）。近20年來，集裝箱增加總量達到4350萬標箱,但是，碼頭能力增加總量僅為2420萬標箱（圖2）。近期，上海港屢屢發生的壓船壓貨現象印證了上述判斷。

圖1 近年上海港集裝箱吞吐量超核定通過能力百分比

圖2 近20年上海港集裝箱吞吐量與碼頭能力增加量對比

筆者合作團隊的課題研究對上海港未來集裝箱吞吐量做過預測：到2050年，上海港集裝箱總吞吐量將達到6500萬標準箱（表1）。

表1 上海港集裝箱吞吐量預測 單位：萬標準箱

目前，上海港現有集裝箱專業化泊位49個，在不考慮港區搬遷的的條件下，未來集裝箱作業能力極限預計為5000萬標準箱。因此，到2050年，缺口可能高達1500萬標準箱。這一缺口將只能由橫沙新港承擔。若考慮解決上海港城發展的矛盾沖突，黃浦江沿岸至外高橋的港區搬遷，并考慮應付需求波動、腹地型港口港區作業能力應有的裕度，上海港集裝箱處理能力缺口將進一步擴大，預計達到1500萬至3500萬標準箱。

二是深水航道資源嚴重不足。上海港目前沒有20米的深水航道。外高橋港區航道為12.5米，洋山港區航道為16.5米，難以適應船舶大型化發展的要求和趨勢。與國內寧波-舟山港33米、天津港22米、青島港21米、連云港港20米的水深條件相比，差距很大，與上海國際航運中心的定位與任務嚴重不匹配。

以大型LNG船舶所需深水航道為例。在努力實現碳達峰、碳中和目標的背景下，未來我國天然氣需求和供給量將大幅度增長。根據我國當前天然氣的消費趨勢，保守預計，到2050年，長江沿線地區天然氣消費量將達到3000億至3500億立方米，其中天然氣進口量預計達到1800億至2300億立方米，并以LNG進口形式為主。由于我國天然氣主要從水路進口，國際主流船型逐步向艙容為15萬立方米以上的大型LNG船轉移。結合長江航道水深情況，橫沙深水新港具備開展LNG轉運的優勢和條件，預計到2050年，橫沙深水新港的LNG吞吐量為500億到800億立方米。

三是深水岸線資源嚴重匱乏。上海市岸線總長約597公里，目前規劃港口岸線總長229公里。經過多年的快速發展，上海市港口規劃中具備開發條件的深水岸線資源已利用殆盡。

四是港口缺乏陸域發展空間。現有港區腹地縱深不夠，陸域狹小。外高橋、羅涇等港區緊鄰市區，相鄰土地早已規劃它用；洋山港區依靠填海造陸形成的港區陸域面積僅7.2平方公里，也已開發完畢。

以汽車滾裝為例，現有的港口空間很難滿足未來汽車貿易的需求。長期來看，我國汽車消費市場仍然存在巨大發展空間，汽車整車外貿進出口都呈增長趨勢。汽車滾裝運輸具有批量大、費用低、效率高、破損少、污染輕等優點，滾裝運輸已經成為我國汽車物流的重要方式之一。預計到2050年我國汽車滾裝運輸的車輛將達到2000萬至3000萬輛，占全國汽車銷量的15%～20%。上海外高橋的海通碼頭是我國規模最大、功能最齊全的汽車滾裝碼頭，但由于岸線、土地資源受限，近年來進港滾裝船舶滯港頻繁。橫沙如建深水港，不僅具備面向全國、打造全國汽車分撥與配送的區位優勢，而且擁有足夠的岸線和空間條件。結合汽車滾裝運輸的發展趨勢，以及我國沿海滾裝汽車碼頭建設現狀及規劃，我們預計橫沙深水新港汽車滾裝吞吐量為500萬至800萬輛。

由上可見，如果在新橫沙建港，可以彌補目前上海港區的不足；如再將外高橋等港口設施連同服務功能搬遷至新橫沙，則可滿足現代海洋工業、制造業、物流業等發展的需要，也為浦東新區目前的產業結構調整、空間騰挪創造極好條件。

4.建立自由港的優勢

橫沙東灘與橫沙島相連，四面環水，具備獨立封閉的監管條件；橫沙東灘又與浦東新區隔水相望，臨近外高橋、浦東機場、臨港新片區，容易整合；因此，橫沙東灘是建設自由港的絕佳選擇之地。如果在橫沙東灘建設自由港，則可將其打造成世界級貿易樞紐、世界級航運樞紐和世界級自由經濟基地。

縱觀全球自由港，主要有以下幾個特點：一是選擇合適的產業發展，二是利用地緣政治優勢，三是具備港口、邊境條件，四是堅持國際文化認同，五是港產城融合發展。橫沙深水新港是建設自由港的載體，沒有深水港，自由港“毛將焉附”。反過來，自由港又是上海港能級提升的著力點。在新橫沙建立自由港十分有利于開展國際集裝箱等貨物的國際中轉和江海直接中轉業務。自由港將為深水新港帶來源源不斷的船流、物流、人流和資金流。

上海應積極探索在橫沙東灘建設自由港的可能，利用橫沙東灘廣闊腹地，進一步依托自貿區政策，重點發展國際物流中轉、國際配送、國際采購、國際轉口貿易。充分利用自由港的優勢，可以大力發展軟件服務業，為航運、物流和制造業提供支持及配套的各類服務。在政策層面，發揮自由港在離岸貿易和在岸貿易結合、內貿和外貿統籌運作方面的優勢。

（三）橫沙東灘納入浦東新區統籌規劃的戰略意義

土地，作為重要的自然資源，是生命之源，也是發展之本；是人類生產的原料來源和布局場所，既是農耕生產的前提，也是城市建設的必備條件。聯合國環境規劃署（UNEP）指出，土地作為自然資源，“在一定時間和一定條件下，能產生經濟效益，以提高人類當前和未來福利的自然因素和條件”。有研究表明，1980年上海市城市建成區土地面積是234.41平方公里，僅占上海市域總面積的3.70%，絕大多數都是農地。到了2010年，上海市城市建成區土地面積達到2117.51平方公里，30年間，上海城市建成區已經從中心城區擴展到遠郊區。從上海每一個重要的發展階段來看，土地資源都發揮了極其重要的作用。浦東開發開放30年間取得的成就，更離不開土地的作用。但是浦東的建設用地已經達到了規劃的控制線。雖然可以采取減量化獲得彌補，但數量非常有限。

習近平總書記在浦東開發開放30周年慶祝大會上指出：新征程上，浦東要“努力成為更高水平改革開放的開路先鋒、全面建設社會主義現代化國家的排頭兵”；“加快同長三角共建輻射全球的航運樞紐，提升整體競爭力和影響力”；“努力成為國內大循環的中心節點和國內國際雙循環的戰略鏈接，在長三角一體化發展中更好發揮龍頭輻射作用”。可見，浦東新區在國家戰略中扮演著極其重要的角色，擔負著非常艱巨的重任。換言之，浦東新區在未來發展中面臨著極大的機遇和空前的挑戰。而土地資源短缺是避免不了的一個現實挑戰。

橫沙東灘擁有豐富而獨特的優勢，對浦東新區未來的發展具有重要的戰略意義，可為浦東新區提供優質的國土空間資源；可以將橫沙東灘納入浦東新區進行統籌規劃，推進橫沙東灘融入浦東新區一體化發展，尤其是建成易于監管的自由港。

（四）橫沙東灘納入浦東新區統籌規劃的基本構想

——以浦東新區高水平改革開放、高質量發展、打造社會主義現代化建設引領區為契機，從橫沙東灘首次規劃開始，形成橫沙東灘規劃與浦東新區規劃統籌兼顧的格局。

——以服務于浦東新區及國家重大戰略為目標，發揮橫沙東灘獨特優勢，彌補浦東新區短板，提升土地價值，并以浦東新區更高質量發展反哺橫沙東灘，形成橫沙東灘與浦東新區互為依托的關系。

——以空間連通為特點，橫沙東灘全面融入浦東新區，實現從無到有的飛躍式發展和伴隨浦東新區的一體化發展。

在統籌規劃之下，浦東新區跨長江東擴，橫沙東灘融入浦東新區。浦東新區部分功能向橫沙東灘轉移，眾多臨港產業置換至橫沙東灘；原工業用地、港口用地轉變為商業、辦公和綠化等用地，實現騰籠換鳥。發揮橫沙東灘優勢，拓展浦東新區產業發展新空間；適時在橫沙東灘建立自由港。

橫沙東灘融入浦東新區一體化發展的功能定位主要是：（1）成為國際航運中心的重要組成；（2）成為上海自由貿易區的拓展區；（3）成為生態休閑宜居的海洋新城；（4）成為上海能源儲備及交易基地。

橫沙東灘功能區劃設想為：

（1）國際物流港區，包括深水新港、江海聯運中心、物流倉儲中心等；

（2）現代臨港工業區，包括能源設備、運輸裝備、海洋工業、軍用工業等；

（3）生態農業區，包括生態濕地、生態城鎮、生態農莊、生態園等；

（4）海洋新城區，包括科技研發區、生態居住區、生活區、休閑區等。

四、橫沙東灘納入浦東新區統籌規劃的難點分析

橫沙東灘納入浦東新區統籌規劃存在著幾個需要討論的問題。

（一）如何理解上海“總體規劃”中對橫沙東灘空間“預留”的提法？

《上海城市總體規劃（2017-2035年）》指出，“合理保護和利用崇明北沿、南匯東灘、橫沙東灘等地區灘涂資源，預留橫沙東灘灘涂圍墾資源作為城市長遠發展的戰略空間”。規劃中的空間“預留”也被稱為空間“留白”。目前，對于空間留白，大致有三種解釋：第一種是“定空間，不定用途”；第二種是“定空間，不定時序”；第三種是“定指標，不定空間”。上海的“總體規劃”明確，成陸后的橫沙東灘是上海的“戰略空間”，并指向于“城市長遠發展”，因此，橫沙東灘的留白是具有明確方向和用途的。

那么，“預留”或“留白”的國土空間是否可以開展前瞻性的研究？有種觀點認為，“留白”的空間是不能“碰”的，是留待后人考慮的。我們認為：浦東新區高水平改革開放、打造社會主義現代化建設引領區是黨中央對浦東新區后三十年發展所做出的重大決策，也是實現我國第二個百年奮斗目標的重大戰略部署；留白并不意味著把橫沙東灘擱在一邊，不理不睬，聽之由之；而是要結合國家重大發展戰略的需要，服務于國家發展大局，對留白的空間應當開展前瞻性研究。

（二）如何看待橫沙島原有的“休閑度假島”定位？

21世紀初，《崇明三島總體規劃（2005-2020年）》和《橫沙鄉新民新市鎮總體規劃（2007-2020年）》均將橫沙島定位為休閑度假島。客觀講，上述功能定位僅適合當時橫沙島發展實際情況和條件特征。隨著橫沙東灘的不斷成陸，原有的功能定位暴露出一定的局限性:一是對新橫沙的資源優勢未能充分認識，二是空間上只限于49平方公里的本島陸域，三是目標期限僅至2020年。原橫沙島的概念無法涵蓋現今的橫沙東灘以及后續潛在的成陸空間——橫沙淺灘。新橫沙使原橫沙島的土地、岸線、航道等資源發生了巨大的改變，特別明顯的是：陸域面積增大，深水良港條件出現。因此，在新的歷史階段，應當重新審視對新橫沙的規劃，使新橫沙的功能定位更能體現服務于上海和國家的重大戰略。

（三）如何處理城市建設與生態保護之間的關系？

習總書記在長江經濟帶第三次座談會上指出，要“推動長江經濟帶高質量發展，譜寫生態優先綠色發展新篇章”；“要在嚴格保護生態環境的前提下，全面提高資源利用效率，加快推動綠色低碳發展，努力建設人與自然和諧共生的綠色發展示范帶”。習總書記的講話深刻闡明了發展與生態、城市建設與生態保護之間的辯證關系。城市建設與生態保護并不是天生的一對矛盾，既要推動城市建設和經濟發展，也要嚴格保護好生態環境。

近十年來，合作團隊在政府相關部門支持下，先后開展了“上海城市發展新空間和深水新港戰略研究”“橫沙新空間成陸開發和深水新港建設可行性及關鍵技術研究”“橫沙灘涂生態修復與保育研究”“河口疏浚土資源利用和新橫沙灘面生態培育研究及應用示范”以及“新橫沙建設深水新港基礎條件研究”。上述課題均有相當的部分研究分析新橫沙成陸和建設深水新港對生態環境的影響情況。研究團隊依據聯合國經濟合作開發署“壓力—狀態—響應”框架模型建立了評價指標體系，對橫沙東灘成陸區域進行生態系統健康評價，結果表明：2017年后該區域的綜合指數為0.6539，等級為“健康”（即中上水平），與成陸前相比，生態環境得到明顯改善。橫沙東灘成陸，不但保護了新橫沙的灘涂資源，穩定了橫沙東灘周邊的河勢和航道岸線，也提升了橫沙東灘自生的生態環境，成為上海的生態增量。研究也表明，在新橫沙建成深水新港后，對鄰近的九段沙灘面流速基本不會產生明顯影響，潮流數模計算結果顯示，灘面漲落急流速最大變幅不足0.1米/秒。因此，橫沙建設深水新港在水動力上對周邊自然保護區不會產生影響。研究還表明：新橫沙成陸建港后，漲潮納潮量減少，上海青草沙水源地水體鹽度降低；根據對極端氣候強鹽水入侵條件的模擬，青草沙取水口最大鹽度減小1‰左右。研究采用美國ASA開發的溢油OilMap專業模擬軟件，對橫沙深水新港突發溢油事故進行了案例多情景模擬計算，假設了六種固定源方案。結果顯示，突發溢油都未對長江口水源地造成影響。從防患于未然的角度，課題組也專門研究了新港建設營運中的生態環境保護對策，如優化主體功能區規劃、加強船舶航運安全管理、注重主動防范風險、注重應急能力建設、采取生態環境保護和修復措施等。

浦東新區是長江經濟帶和長三角的龍頭，肩負著高水平改革開放高質量發展的新使命。要完成這一新的使命，浦東新區必然要有城市建設的多種作為，而實體經濟需要有空間土地資源的支撐。橫沙東灘是上海新生的土地空間，按照現有的技術水平，加之科學規劃，可以在生態保護的基礎上，用好資源；況且，浦東新區利用橫沙東灘土地資源，騰籠換鳥，還可以釋放浦東新區現有土地承受的壓力，降低碳排放，起到優化和改善生態環境的作用。

城市建設與生態保護在新橫沙完全可以相得益彰。橫沙東灘納入浦東新區統籌規劃，將突出綠色發展，平衡好城市建設與生態保護之間的相互關系，權衡利害得失，通過科學規劃，實現生態保護與綠色發展同步。

（四）如何面對行政區域的重新劃分？

橫沙東灘納入浦東新區統籌規劃可能需要對行政區劃進行重新劃分。這是否會成為一個難以解決的問題？新中國成立以來，省際、省市內的行政區域重新劃分并不少見，通常都是為了適應社會經濟的發展而做出的調整，絕大多數都發揮了積極的作用，上海市域內的行政區劃也經歷過多次調整。2009年，上海南匯區劃入浦東新區，使得陸家嘴金融城、外高橋保稅港區、洋山深水港和浦東機場等上海建設國際金融中心和國際航運中心的核心要素，以及先進制造業、現代服務業等先進產業要素都匯集在浦東新區的范圍內，有利于統籌優化配置資源。事實上，南匯并入浦東新區，更重要的意義在于拓展了浦東新區的空間發展潛力。新橫沙所在的區域原屬川沙縣（浦東新區的前身），1958年劃歸寶山縣（今寶山區），2005年起劃入崇明縣。如果將新橫沙劃歸浦東新區，也可算是一種回歸。行政區域重新劃分不會必然帶來管理上的問題。只要我們明確目標、理順關系，做好頂層設計，并且在操作層面，有條不紊、做好對接，橫沙東灘融入浦東新區統籌規劃就會順理成章。

（五）如何理順橫沙深水新港和洋山港的關系？

《上海港總體規劃（2005-2020）》指出，上海港的主要問題為：港口能力總量不足，結構性矛盾較為突出；航道等級有待提高，港口集疏運體系仍不完善；深水岸線資源缺乏，港口發展面臨資源和環境壓力；老港區發展面臨調整改造，港口布局有待完善；港口功能相對單一，現代港口服務業有待進一步發展。橫沙建設深水新港最核心的作用是解決上海港發展所遭遇的土地及深水岸線資源瓶頸。

洋山島有小洋山島和大洋山島之別。目前建成的洋山港在小洋山島。大洋山島至今未建新港區。原因包括：整個洋山地區橫跨行政區劃，行政協調成本過高；大洋山島與小洋山島之間交通條件差，須通過跨海大橋連接；在大洋山島建設新港區會遇到同小洋山島建港一樣的天然缺陷，不能解決長江船舶與海運船舶之間的一次轉運問題，需要依靠駁船在外高橋港區與洋山港區之間進行頻繁的江海轉運，未能發揮長江口港區江海直轉的優勢。

橫沙建成新港，則與現有外高橋港區、洋山港區合計形成上海港總計6500萬標準箱的集裝箱吞吐能力，可與新加坡港的戰略目標相接近。在橫沙新港的集裝箱碼頭能力有富余之后，外高橋港區可部分萎縮，轉變為城市生活用地和生態用地等功能。

五、結論和建議

浦東新區經歷30年的開發開放，社會經濟各個方面都取得了輝煌的成就，土地資源的開發和利用在其中發揮了極其重要的作用。歷史和經驗表明，現代化城區的發展，離不開實體經濟，更離不開土地資源的支撐。然而，受多種因素的制約，浦東新區建設用地總規模已經觸及天花板，拓展新的土地資源。

橫沙東灘是利用長江口深水航道疏浚土在灘涂上形成的一片陸域，具有區位、土地資源、超深航道和港口、建立自由港等優勢；又與浦東新區隔江相望，東側還有303平方公里的面積可以成陸，可為浦東新區提供優質的國土空間資源。

如果將橫沙東灘納入浦東新區進行統籌規劃，推進橫沙東灘和浦東新區一體化發展，則有助于浦東新區高水平改革開放和高質量發展，為浦東新區打造社會主義現代化建設引領區奠定基礎。

為此，提出以下三點建議：

（一）及時開展對橫沙東灘納入浦東新區統籌規劃的深入研究

組織相關部門或支持科研團隊對橫沙東灘納入浦東新區統籌規劃開展深入的前瞻性研究，重點研究橫沙東灘融入浦東新區一體化發展的必要性和可能性；研究城區建設過程中的生態保護和綠色發展理念和措施；分析可能會遇到的各種問題并尋求解決問題的方案以及實現目標的突破口。

（二）著手制訂橫沙東灘納入浦東新區統籌規劃的路線和時序

為做好橫沙東灘納入浦東新區統籌規劃工作，建議制訂推進路線和時序，可分為三個步驟：第一步，“十四五”期間深入開展橫沙東灘納入浦東新區統籌規劃和融入浦東新區一體化發展的綜合研究；第二步，“十五五”期間探索勾勒橫沙東灘納入浦東新區統籌規劃和融入浦東新區一體化發展的草圖；第三步，“十六五”期間完善確定橫沙東灘融入浦東新區的統籌規劃并落實橫沙東灘融入浦東新區一體化發展的各項措施。當然，根據浦東新區發展的形勢和國家的需求，實際的步伐也可以適度加快。

（三）積極做好橫沙東灘成陸后的土地整理及相關試點工作

組織相關單位對已經成陸的橫沙東灘進行土地整理，為將來融入浦東新區一體化發展做好前期準備。同時可以在橫沙東灘開辟一定區域進行試點或安排示范區建設，積累新的條件下實施創新路徑、處理復雜問題的方法和經驗。

習近平總書記在全面推動長江經濟帶發展座談會上指出：“要圍繞當前制約長江經濟帶發展的熱點、難點、痛點問題開展深入研究，摸清真實情況，找準問題癥結，提出應對之策”。我們謹以此文拋磚引玉，對橫沙東灘納入浦東新區統籌規劃做一些前瞻性的探索和思考，為浦東新區再出發和新橫沙的明天做出微薄的貢獻。