推動國有資本做強、做優、做大的若干思考

譚靜 文宗瑜 范亞辰

【摘要】我國國有經濟發展的微觀基礎在市場化改革的進程中正在由國有企業轉變為國有資本。 從理清國有企業到國有資本的歷史演變及改革邏輯入手， 深入分析與國有資本做強、做優、做大相關的重要政策術語， 提出國有資本“強”“優”“大”的內涵及標準。 進一步地， 著眼于中國經濟高質量發展以及國有經濟競爭力、創新能力、影響力、控制力和抗風險能力的提升， 提出推動國有資本做強、做優、做大的政策建議。

【關鍵詞】國有經濟;國有企業;國有資本;做強;做優;做大

【中圖分類號】 F123.7? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）08-0064-9

改革開放四十多年來， 國有經濟改革作為經濟體制改革的最重要任務， 貫穿始終。 中國特色社會主義進入新時代， 國資國企改革仍然是全面深化經濟體制改革的重要突破口。 作為國有經濟發展重要載體的國有企業改革不斷適應市場化改革方向而持續推進， 作為國有經濟發展重要抓手的國有資產管理體制改革不斷深化， 國有企業改革與國有資產管理改革在不同階段各有側重[1，2] 。 國有企業作為國有經濟發展的微觀基礎， 體量不斷壯大， 國有資產規模快速增長， 而與體量和規模增長相伴的是國有企業創新能力、治理能力、主業競爭力的弱化。

站在新時代的歷史節點上， 國有資本應當成為實現高質量增長的重要微觀基礎而不斷做強、做優、做大。 國有經濟發展的微觀基礎從國有企業轉變為依托競爭力全面提升的一流企業所推動的、活力不斷釋放的國有資本， 這與市場經濟改革和全面對外開放的邏輯一脈相承。 推動國有資本做強、做優、做大， 需要以歷史縱深、前瞻視角和國際眼光重新反思和定位國有企業、國有資產、國有經濟、國有資本的時代內涵， 進一步明確國有資本做強流動性、做優結構、做大持續增值能力的評價標準。 必須堅持體制改革先行， 從管企業轉向管資本， 推動以資本為紐帶的三層次國有資產管理體制及國有資本運營體系建設， 以專業化、市場化的國有資本運營平臺推動國有資本做強、做優、做大。

一、從國有企業到國有資本的歷史演變及改革邏輯

國有企業是國有資產的重要載體， 承擔著國有資產保值增值的職責。 改革開放以來， 在政策導向和行政力量支持下， 國有企業依托杠桿不斷做大資產規模。 與此同時， 由于國有企業先天體制機制的不靈活和經營的低效率， 國有企業改革改制也在并進。 不少國有企業改制后， 依托證券市場實現部分或整體上市， 國有資產開始資本化。 隨著2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）的出臺， 混合所有制改革成為了國有企業改革的重要方向[3，4] 。 為實現國有資本與其他資本更快更好地混合融合， 必須加快國有資產資本化進程， 提高國有資產資本化率， 推動國有資本做強、做優、做大。 另外， 在國際上， 自由貿易和國有企業競爭中性原則的呼聲也越來越高。 因此， 我國必須改變過去以行政力量做大國有企業規模參與國際競爭的方式， 轉向做強、做優、做大國有資本， 從而實現國有資本與其他所有制性質資本的公平競爭和企業國際競爭力的提升。

（一）國有企業占有使用國有資產及做大資產規模

國有企業是我國國民經濟的重要支柱。 我國經營性國有資產和金融性國有資產主要由國有企業占有使用。 相應地， 國有企業也承擔著國有資產保值增值的責任。 為滿足國有資產保值增值的要求及自身發展需要， 國有企業依托行政力量的支持和自身資源優勢， 不斷提高杠桿水平， 通過實施并購重組擴張業務， 以做大企業規模。 伴隨著國有企業規模的不斷做大， 國有企業占有的國有資產也實現了短時間內的大幅增長。

然而， 這種通過不斷加杠桿擴張企業規模的模式， 形成的更多的是實物形態的國有企業資產而不是可流動的國有資本。 國有資本并沒有形成與國有企業資產規模的快速增長相協同的快速增值。 從2018年、2019年國務院授權財政部向全國人大常委會報告的國務院關于2017年、2018年度國有資產管理情況的綜合報告顯示的數據來看： 2017年， 全國國有企業資產總額為183.5萬億元， 國有資本及權益總額為50.3萬億元; 2018年， 全國國有企業資產總額為210.4萬億元， 國有資本權益總額為58.7萬億元。 可見， 雖然我國國有企業占有的資產規模較大， 但國有資產的資本屬性較弱， 國有資本依托企業載體實現增值的效應還有待提升。

（二）國有企業改制及國有資產資本化進程緩慢

改革開放以來， 國有企業改革作為經濟體制改革的重要內容， 一直貫徹始終。 在經歷放權讓利、承包制等一系列改革措施后， 國有企業低效率的問題仍未從根本上得到解決。 于是， 決策層開始將國有企業改革往更深的產權制度層面推進， 實行國有企業的全面改制。 在改制過程中， 股份制成為了公有制經濟的主要實現形式。 2003年以來， 在政策推動下， 近10萬家國有中小型企業完成了股份制改革。 但是， 同一時期國有大型企業股份制改革推進緩慢。 2008年全球金融危機爆發后， 中小型國有企業改革基本停止， 而國有大型企業因忙于實施并購來擴大企業規模， 其股份制改革工作也被擱置。

國有企業改制促進了政企分開， 使產權更加清晰， 也為國有產權的交易創造了條件。 一些國有企業改制后， 依托證券市場， 通過輔業剝離、資產注入等方式實現部分或整體上市。 伴隨著國有企業的改制上市， 國有資產開始資本化。 但是一些國有大型、特大型企業業務復雜， 涉及范圍較廣， 股份制改革工作難以推進， 以及一些長期沉淀在經營效益低下領域的國有資產盤活難度較大。 從總體來看， 國有資產資本化進程較為緩慢。

國有資產資本化實現了固化形態的國有資產向流動形態的國有資本的轉化。 國有資產與國有資本都是國有經濟的范疇。 相較于國有資產， 國有資本的流動性更強， 能夠通過運用各種資本運營手段和技巧為科技創新和產業結構調整及產業升級提供更有力的支持， 從而推動我國經濟高質量發展。 因此， 要想更好地發揮國有經濟對我國經濟發展的支持支撐作用， 更多地還是需要依靠國有資本， 不斷加快國有資產資本化， 推動國有資本做強、做優、做大。

（三）混合所有制改革與國有企業競爭中性原則要求做強、做優、做大國有資本

隨著經濟轉型及《決定》的出臺， 混合所有制改革成為了國有企業改革的重要方向。 通過與其他所有制性質資本實質上的融合， 國有資本能夠與其他所有制資本相互促進和共同發展， 從而提高其運營效率和收益水平。 但是， 多數特大型、大型國有企業負債率高、主營業務不突出、創新能力弱以及虧損嚴重的現狀， 導致引入非公資本參股控股的混合所有制改革難以推進[5] 。 因此， 推進國有企業加快混合所有制改革， 必須把做強、做優、做大國有資本放在重要位置。

從國際上來看， 美國正在主導并聯合其他國家推動國際貿易原則從“自由貿易”向“平等貿易”轉變， 主張讓不同所有制企業公平競爭。 由此來看， 平等貿易和國有企業競爭中性原則逐漸成為國際上的共識。 我國要實現更大力度的開放與更快的國際化進程， 必須不斷提高國有企業的市場化程度， 使國有企業擺脫對行政的依賴， 獨立參與市場競爭。 要想進一步在國際競爭中形成更強的競爭力， 還須國有企業依靠自身做強、做優、做大。 就做強、做優、做大的方式而言， 相較于無限做大國有企業規模形成一批大而不強的企業集團， 我國更應推動國有資本的做強、做優、做大， 從而實現國有資本與其他所有制性質資本的公平競爭以及國有企業國際市場競爭力的提升。

二、與國有資本做強、做優、做大相關的術語及政策內涵

（一）國有企業的內涵及其變化

“國有企業”是一個一般稱謂， 是占有使用歸國家所有的生產資料而從事經營并參與市場競爭的微觀經濟主體， 是國有資產固化形態的載體。 新中國成立以來尤其是改革開放以來， 我國的國有企業伴隨計劃經濟向市場經濟轉型以及市場化改革的不斷推進， 經歷了國營企業向國有企業再向資本混合下的國家出資企業的不斷演變和發展。 這一演變， 體現的是從計劃經濟強調物權控制思維向市場經濟強化產權流動思維的轉變和發展， 體現的是改革的新思維和新思想。 目前， 不論是中央文件、法律法規和相關政策， 還是理論研究及實務層面， 仍然基于語言慣性而使用“國有企業”的稱謂， 但其內涵卻隨著改革的不斷深化正在發生巨大變化[6] 。

1. 國有企業是源于物權控制下的全民所有制企業。 追根溯源， 國有企業起源于計劃經濟時期“生產資料歸國家所有”的物權控制思維下工廠制的全民所有制企業， 也就是企業的全部生產資料歸國家所有， 企業的生產經營權也由政府代表國家行使。 與此相伴的是企業職工國有身份的構建， 進而形成了“人、財、事”集中統管的國營企業發展格局。 1978年10月開始的國營企業擴大自主權試點改革開啟了國營企業改革的進程。 1992年10月， 中共十四大報告提出建立社會主義市場經濟體制， 是在國家宏觀調控下， 讓市場在資源配置中起基礎性作用。 報告首次提出了國有企業的概念， 將原來的全民所有制企業由“國營企業”改稱“國有企業”。 1993年通過的《中華人民共和國憲法修正案》（簡稱“1993年憲法修正案”）也將“國營企業”改為“國有企業”。 這一變化體現了企業所有權和經營權的分離， 強調了所有權屬于國家而經營權可以分離出去。 這一時期的改革仍然烙有鮮明的計劃經濟色彩， 屬于以行政手段自上而下推動放權改革思維。

2. 市場化改革強調產權流動思維下具有獨立法人地位的現代公司。 縱觀中共十四大以來國有企業改革理念和思路的變化， 不難發現， 國有企業的內涵伴隨社會主義市場經濟體制改革的不斷深化而發生著重大變化。 這一變化的背后是市場經濟體制強調產權流動思維下的“分權”改革思維， 即在國有資產所有權和企業法人財產權分離基礎上逐步實現了國有資產管理與企業生產經營之間的相互分離。 伴隨公司制改革的不斷推進， 國有企業不再是傳統意義上的企業“國有”， 而正成為獨立的市場經濟主體; 國有企業不再是計劃指令下的生產單位， 而是自負盈虧、自擔責任的獨立法人。 也就是說， 企業不再是依附于政府的產物， 而是在法律上享有獨立法人地位的主體。 作為獨立法人的國有企業擁有法律賦予的經營自主權， 這完全不同于“放權讓利”改革中下放的權利; 企業作為法人主體， 對企業的資產擁有所有權， 也就是形成其法人財產權， 并以其全部法人財產對外承擔民事責任。 也即， 國有企業的資產屬于企業所有; 國家作為出資人享有出資權。 國家和其他出資人將所擁有的資產投入企業， 形成企業資本金， 并按照相應的份額享有出資權。 國家和其他出資人的區別是， 其投入的資產是國有資產， 而一旦投入形成出資權， 則與其他出資人沒有本質區別。 國家作為出資人享有的出資權在股份制企業中表現為股權， 即剩余索取權、表決權等。 雖然法律上已經明確了國有企業的法人地位， 但是在實際稱謂中仍然不能很好地體現出資關系， 而是維系原來的“國有”稱謂， 在實際管理中政府也容易慣性地使用行政化手段對作為獨立法人的公司進行管理。

2008年10月28日， 第十一屆全國人大常委發布的《中華人民共和國企業國有資產法》首次提出了“國家出資企業”的概念， 這是一次重大的改革理念變化， 體現出的是對資本所有權（出資權）和企業法人財產權、獨立經營權的尊重， 是市場經濟體制改革的必然要求。 2013年， 中共十八屆三中全會首次提出了以“管資本”為主加強國有資產監管， 改革國有資本授權經營體制， 由此開啟了新一輪國資國企改革。 此輪改革是全面深化經濟體制改革的重要突破口， 是繼之前國有企業“經營權改革”和“股份制”改革之后更深層次的“資本所有權”和“混合所有制”改革。 此輪改革的核心理念是通過實現資本所有權、法人財產權、生產經營權“三分離”基礎上的國有資產管理、國有資本運營、企業生產經營的“三分開”， 通過資本混合推動各類資本活力競相涌流， 以各類資本的高效合理流動支持產業的轉型升級和布局優化; 通過打造具有全球競爭力的一流企業來支撐國有資本的持續做強、做優、做大。 此時國有企業的內涵更具有時代特點， 國有企業不再僅僅是國有資產保值增值和國有經濟發展的重要載體， 而是承載著所有進入這個平臺的各類資本的使命。 此時的競爭不再是傳統意義上國有企業和非國有企業的競爭， 而是國有資本與非國有資本的互補與相互支撐; 不再是傳統意義上的“國進民退”或“國退民進”， 而是以企業為平臺相互依存、共同發展的命運共同體。 改革至此， 傳統的國有企業的“所有制”標簽應當淡化并逐漸消失， 這既是對市場化改革條件下產權的尊重， 更是對公平競爭的最大支持。 國家出資企業應當逐步代替國有企業的習慣性稱謂而被普遍使用， 傳統的SOE（State-owned Enterprises）翻譯也應被SSE（State-sponsored Enterprises）所取代。

隨著生產資料資本化、金融化、證券化程度的提高， 國有企業占有使用生產資料的形式不斷變化， 國家出資企業的形態主要體現為國有資本獨資公司、國有資本控股公司（含絕對控股和相對控股）、國有資本參股公司以及以合伙制等形態存在的國有資本出資公司（例如政府投資基金等）。 國有獨資企業（即全民所有制工業企業）將逐步退出歷史舞臺。

（二）國有資產的內涵及保值增值要求

從法律上看， 國有資產是為國家所有且能為國家提供經濟社會效應的各種經濟資源的總和。

1. 國有資產區別于國有財產和企業資產。 “資產”是一個會計術語， 與負債相對應， 是由企業過去的交易或事項形成的、由企業擁有或者控制的、預期會給企業帶來經濟利益的資源。 不能帶來經濟利益的資源不能作為資產。 “國有資產”是一個政治或政策術語。 唯一被作為法定術語進行明確的是“企業國有資產”在《中華人民共和國企業國有資產法》中被界定為國家對企業各種形式的出資所形成的權益。 “財產”是一個法律術語①， 無需與負債對應， 是指財產權利人擁有的一切物質財富。 社會主義的公共財產包括國家的財產和集體②的財產。 當然， 隨著政府、市場、社會共治進程的加快， 社會組織的資產也應當納入社會主義公共財產范疇加以規范。 國家所有的財產屬于法定術語③， 從其構成來看既包括法律規定為國家所有的資源性財產、公共基礎設施資產、國防資產、文物資產， 也包括以國家出資、企業為載體的出資人權益， 行政事業單位占用的國有財產。

概括來看， 國家財產主要是兩大類：一是法權性財產， 不因交易而歸國有， 例如自然資源、文物本身， 其價值量難以測度， 不涉及交易沒有必要評估; 二是交易性資產， 這類財產具有會計意義上資產的特點， 因交易或特定事項而產生， 能夠帶來經濟利益流入， 價值可計量且具有較強的形成性特點， 主要體現為以企業為載體的國有資本及權益。 國有資產最初是基于生產資料公有制的國家所有而形成， 隨著生產資料資本化、金融化、證券化程度的提高， 國有資產的范圍由原來的生產資料公有制的國家所有向其他生產要素的國家所有不斷擴大， 形成了更大規模的國有資產。 生產資料以股份制公司為載體的混合融合成為社會主義公有制經濟發展的重要形式。 國有資產在股份制公司中的資本化使其轉為國有資本， 國有資產資本化的收益將會形成國有資產新的增量。 基于上述分析， 狹義上的國有資產特指交易性資產（即經營性國有資產）。 從資產的產權屬性看， 以企業為主要載體的國有資產不同于國有企業資產。 國有企業資產在會計報表上表現為資產負債表左側的總資產， 等于所有者權益和負債的總和。 而國有資產是一個凈資產的概念， 是不含有負債只歸屬于國家這一所有者的資產， 即國有資本及所有者權益， 或者稱其為形成性國有資產。

2. 國有資產的保值增值更多依賴于國有資產資本化。 國有資產具有經濟屬性和社會屬性。 從國有資產的經濟屬性看， 保值增值是國有資產管理的重要經濟目標。 國有資產的保值增值要求其必須依托實體而參與生產運營過程。 國家出資企業是國有資產參與生產過程的重要載體。 通過將國有資產投入企業中， 經過企業的生產經營過程， 并依照出資份額分配剩余利潤， 進而實現國有資產的保值和增值。 長期以來， 我國國有企業依靠對石油、天然氣、電力、電信等領域的資源壟斷優勢， 獲得了大量超額利潤。 從改革開放以來尤其是近10年國有資產經營與國有資本運營情況看， 國有資產保值增值不單純依賴經營， 經營所形成的國有資產增值十分有限。 隨著全面深化改革和國資國企改革的推進， 傳統的壟斷領域正在逐步開放， 國有資產的保值增值不能再依靠壟斷優勢來實現， 而必須通過國有資本的投資和運營， 優化國有資本布局， 提高國有資本參股企業的內生活力和競爭力。 在某種程度上， 國有資本運營集中體現為國有資產資本化的價值經營。 隨著我國經濟市場化水平的進一步提升， 國有資產保值增值將更加依賴國有資本運營， 國有資產價值的倍增也將體現在國有資本價值的變化上。 國有資本運營職能的履行方式要與市場化進程同步， 隨著市場化進程的加快而不斷調整。

（三）國有經濟的內涵及其定位

國有經濟和國有企業是兩個密切相關的概念。 在計劃經濟下， 國營企業對應的是國營經濟， 而1993年《憲法修正案》在將“國營企業”改為“國有企業”的同時， 也將“國營經濟”改為了“國有經濟”。 隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深化和生產資料資本化、金融化、證券化程度的提高， 尤其是隨著以資本混合為抓手的混合所有制改革的全面推進， 國有經濟的內涵也在發生新的變化， 國有經濟與非國有經濟的邊界變得更加模糊， 二者之間以資本為紐帶而呈現出更加融合、包容的發展格局。

1. 國有經濟的微觀基礎逐漸從國有企業轉向國有資本。 改革開放四十多年來， 國有經濟取得了長足發展， 中國也由此成為世界主要經濟體中國有經濟規模和占比最高的國家之一。 可以說， 國有經濟的發展對推動我國經濟社會發展、鞏固社會主義基本經濟制度發揮了重要作用。 當然， 伴隨著從計劃經濟走向市場經濟， 從封閉走向開放， 以國有企業為載體的國有經濟發展也面臨著一些體制機制性問題。 計劃經濟下， 國營經濟是通過計劃指令下達。 長期以來， 國有企業形成了對壟斷資源、行政呵護的慣性依賴， 一方面在無形中架起了與非國有企業之間的“隱性屏障”， 另一方面也在很大程度上制約了企業放開手腳更加高效地參與市場競爭。 “國進民退” “國退民進” 就像魔咒一樣成為一種難以跳出的怪圈。 “市場在資源配置中起決定性作用”這一觀點的提出， 意味著現代化經濟體系的建設所要構建的是一個各類資源要素高效合理流動、公開公平競爭的新格局。 這就意味著， 傳統的以企業為介質的“國”與“民”的競爭將轉化為以資本為紐帶的混合競爭。 企業不再簡單地被標簽為“國有”或“非國有”， 而成為承載各類資本價值的高效率、強競爭力的產業經營實體。 國有經濟發展的微觀基礎轉化為國有資本， 即以國有資本投資運營帶來國有資本的保值增值和結構優化。 國有經濟的內涵主要表現為以產權為紐帶， 以國家出資企業尤其是國有資本獨資和控參股企業為載體而形成的經濟發展能力和價值增值能力。

2. 國有經濟的優化依賴于國有資本的流動及其做強、做優、做大。 隨著國有經濟發展的微觀基礎從國有企業轉向國有資本， 國有經濟的活力、控制力、影響力和抗風險能力的提高也將更多地依賴于國有資本的做強、做優、做大而非慣性地推動國有企業的規模擴張。 當然， 國有資本的做強、做優、做大必須依賴更多具有強大競爭力的一流企業來實現。 這里所指的一流企業不再是傳統的國有企業概念， 而是一個既能自主參與也可以公平參與市場競爭的獨立市場主體。 國有資本的進退不再遵從行政性指令， 而是在尊重市場經濟規律和企業發展規律下、在國家戰略發展框架下的市場化、專業化的決策和行為。 通過國有資本的合理流動實現國有經濟結構的優化調整是生產資料資本化、金融化、證券化下的必然趨勢。 相比國有資產， 國有資本的流動性更強。 國有資本的流動是指國有資本依托市場化手段而進行的跨區域、跨國別、跨領域、跨產業、跨行業的流動， 以及在不同企業之間的流動。 國有資本的流動性越強， 越能契合市場發展的動態需求， 國有資本的進退就越靈活。

（四）國有資本及國有資產資本化的內涵

1. 國有資本是國有資產資本化的價值形態。 生產資料的資本化、金融化、證券化使國有企業占有使用的國有生產資料轉化為國有資本， 隨著更多的國有生產資料轉化為國有資本， 國有資產由固化形態向價值形態轉變， 國有資本是國有資產資本化的價值形態。 國有資產資本化就是要將靜態的實物化國有資產轉變為動態的價值化國有資產， 讓國有資產通過資本化的途徑轉變為國有資本， 進而流動起來， 提高配置效率。 股份制公司是國有資產價值形態的重要載體， 國有資產通過股份制公司實現資本化進從而轉化成國有資本， 由此產生的收益也將會形成國有資產增量。

2. 國有資產資本化的價值經營要與市場化進程同步推進。 國有資產資本化的擴大及國有資產資本化率的提高， 是通過國有企業的資本運營來推進的。 隨著國有企業資本經營的推廣， 國有企業既從事產業經營， 也從事資本運營， 一定程度上促進了國有資產的資本化， 但也導致國有企業產業經營與資本運營的混雜， 進而產生國有企業熱衷于資本運營而忽略產業經營即產品創新、科技創新等問題。 因此， 應該通過專業化運營來實現國有資產資本化的價值經營。 即把國有資本運營職能從國有企業剝離， 由專業化的國有資本投資公司和運營公司承擔國有資本運營職能， 從事國有資產資本化的價值經營。

（五）國有資本做強、做優、做大的內涵及標準

2018年10月， 中共十九大報告首次提出“推動國有資本做強做優做大”。 那么， 對于國有資本的“強”“優”“大”的內涵以及如何評價和考核“強”“優”“大”就需要有深刻的認識和把握。

1. 內涵。 國有資本做強、做優、做大不同于通過擴張規模做大企業的做法。 國有資本做強是前提和基礎， 國有資本做優是載體和渠道， 國有資本做大是目標和進一步做強做優的重要基礎。 三者之間形成的高效運行閉環是推動經濟高質量發展的關鍵。

（1）國有資本做強是指國有資本流動性強。 具體而言， 就是要通過資本化的手段讓大量低效、無效的“沉睡資產”重獲新生和活力， 依托不斷完善的多層次產權交易市場， 使國有資本在流動中釋放價值、發現價值和實現價值， 讓國有資本在流動中與非國有資本實現更大范圍的混合和融合， 進而放大國有資本功能。

（2）國有資本做優是指國有資本配置效率優。 一方面， 強流動性的國有資本價值實現及功能放大必須依托不斷發展的產業經濟， 脫離實體產業支撐的資本強流動猶如失去地基的高樓大廈而不夠持久穩固， 內含較高風險。 另一方面， 國有資本的強流動必須是服務于高質量發展的高效率和高效益的流動， 而非沒有效果的空轉或者脫離高質量發展目標的短期規模經濟。 為此， 做優國有資本的配置效率， 一是要依托市場化、專業化運行的強流動國有資本提高資本的配置效率， 讓國有資本按照市場經濟規律、產業發展規律、企業運行規律而更加高效率的自由流動和配置; 二是要以產權為紐帶， 著眼于供給側結構性改革， 以市場配置資源的方式推動國有資本布局結構的優化， 從服務國家戰略、服務高質量發展、服務所有者權益的角度配置國有資本， 與其他資本公平競爭， 相互促進， 進而全面優化整個國民經濟的布局和結構。

（3）國有資本做大是指通過國有資本的持續不斷增值形成更多資本積累。 國有資產管理、國有資本運營、國有企業經營的終極目標是實現國有資本的價值增值及其功能放大。 而國有資本的價值增值主要體現為其經濟價值的實現和不斷積累。 國有資本的保值增值是國有資本功能實現的前提條件和重要保障。 依托不斷增值的國有資本向關系國家戰略、國民經濟命脈、國計民生等領域的支持， 可以更好地放大國有資本的戰略和社會功能。 通過國有資本向一些民營資本、外資資本不敢或者觀望的領域的投資， 可以更好地引導各類資本的投資預期并培育和支持新興產業的發展。 通過不斷增值的國有資本與非國有資本更廣范圍和更大力度的混合融合， 為整個經濟的發展挖掘并釋放潛在的流動性， 發揮國有資本對國民經濟發展更大的撬動作用。

2. 標準。 以管資本為主加強國有資產管理， 要推動國有資本做強、做優、做大， 就必須有明確的評判標準。 這一評判標準是不同于以管人、管事、管資產為主的國有資產管理體制下建立的著眼于國有企業的評價標準。 對于國有資本做強、做優、做大的評價是企業國有資產基礎管理的重要內容， 具體體現為企業國有資產基礎管理部門對經政府授權的國資監管部門或者專業化、市場化的國有資本投資公司和運營公司的國有資本投資運營績效的評價。

（1）在國有資本做強方面， 要重點考察和評價國有資本的流動性狀況， 構建以“國有資產資本化率”為核心的評價標準。 雖然我國國有資產總量很大， 但產業經營和資本運營混雜導致大量資產長期沉淀在低收益項目或產能過剩領域， 流動性較差。 所以國有資本投資運營的首要任務是提高國有資本流動性， 即利用各種資本運營手段使國有資產轉化為可交易、可變現的國有資本， 激活資本潛在效率。 相應地， 可以設計“國有資產資本化率”作為核心績效評價指標， 反映國有資本投資公司和運營公司所承載的國有資產的形態轉化效率。 國有資產資本化率越高， 兩類公司進行資源配置的手段越靈活、效果越好。 而兩類公司也應著眼于提升國有資產資本化率， 不僅有利于提高國有資本微觀運營效率， 還能為實現宏觀政策目標創造條件。

（2）在國有資本做優方面， 要注重考查國有資本的配置狀況， 構建以“國有資產總額年平均周轉率” “國有股權創新覆蓋率”為核心的評價標準。 國有資本做優體現為國有資本的配置運營效率高和配置結構優化且能夠帶動全社會資源配置效率的提升。 首先， 可以用“國有資產總額年平均周轉率”作為核心績效評價指標， 反映國有資產的流轉速度及利用效率。 其次， 在國有資本配置結構優化方面， 要著重反映國有資本投資運營對經濟增長方式轉變的引領作用。 因此， 應重點強化對國有企業產品創新、科技創新與產業升級的持續支持， 可設計“國有股權創新覆蓋率”作為與經濟增長新舊動能轉化相對應的指標[7] 。

（3）在國有資本做大方面， 要注重考查國有資本的保值增值及分配情況， 構建以“國有資本增值率” “國有資本收益率”為核心的評價指標。 一方面， 國有資本要實現保值和增值， 相應的評判標準為資本的收益情況， 如“國有資本增值率”“國有資本收益率”等。 另一方面， 國有資本保值增值要實現所有權人的權益。 全民作為國有資產的所有者， 應享受國有資本保值增值的切實利益， 而不能讓國有資本的收益在體系內空轉， 相應的評判標準包括國有資本收益劃轉一般公共預算的比例， 國有股權劃轉社保基金的比例等。

三、實現國有資本做強、做優、做大的若干政策建議

由于國有資產實際所有者和國有企業職業經理人的長期缺位， 國有企業尤其是特大型、大型國有企業不顧經營風險和財務風險， 通過加杠桿式投資盲目追求資產規模快速擴張， 導致國有資產大多沉淀在產能過剩領域， 國有資產流動性及價值創造能力較弱。 為了提高國有資產流動性及資本化率， 以及更好地落實中共中央十九大報告關于推動國有資本做強、做優、做大的政策要求， 本文提出如下政策建議。

（一）鼓勵各類機構參與存量國有資產盤活與閑置國有資產托管

目前， 國有資產規模雖然龐大， 但國有資產大多表現為非流動形態且存在大量閑置國有資產， 導致國有資產價值創造及價值增值能力較弱。 因此， 國有企業應當鼓勵各類機構參與存量國有資產盤活與閑置國有資產托管， 提高國有資產流動性及資本化率。

1. 鼓勵具有資本實力的各類機構參與國有資產盤活。 由于國有資產規模龐大但流動性不強， 國有企業應當鼓勵具有資本實力的各類機構參與國有資產盤活， 把存量國有資產的一部分或大部分變成流動性強的國有資本。 在具體操作上， 國有企業盤活國有資產的措施包括四種： 第一， 通過公開拍賣的方式把規模較小的存量國有資產出售。 第二， 存量國有資產出售雖可獲得一定資金， 增強國有資產流動性， 但對規模較大的存量國有資產的盤活作用有限， 通過引入非公性質的增量資本， 更能起到盤活存量國有資產的作用。 第三， 推進國有資產證券化， 即先把國有資產打包， 然后把國有資產包股份化標準化， 最后通過資本市場進行銷售， 從而變現國有資產。 第四， 把國有資產委托給專業機構進行承包經營并按照承包協議收取一定的承包費。 在確定國有資產受讓對象時， 國有企業應盡可能地選擇具有一定實力的戰略投資者。 這些戰略投資者在為國有企業帶來增量資金的同時， 也為國有企業帶來戰略支持和技術支持， 從而在盤活國有資產的同時， 也為國有企業的產業轉型和內部治理的完善創造條件。

2. 鼓勵專業機構參與閑置國有資產托管。 閑置國有資產不僅不能創造收益， 還要耗費管理成本、折舊成本以及空間占用成本， 進一步削弱了流動性本就較弱的國有資產的價值創造能力。 因此， 國有企業應當鼓勵一些專業機構參與閑置國有資產托管。 在確定托管閑置國有資產的專業機構時， 國有企業應盡可能地選擇距資本市場較近、熟悉資本運營的專業機構。 因為他們往往可以依托資本市場挖掘出閑置國有資產價值增值的最大潛力。 委托給專業機構托管的國有資產， 可以是單個國有資產， 也可以是國有資產包。 但無論是哪一種， 國有企業都要與專業機構簽訂托管合同， 約定托管年限、托管費以及國有資產價值增值超過一定范圍之后的獎勵。 對于能夠較好地托管國有資產的專業機構， 國有企業還可以進一步委托其把托管國有資產以合理的價格出售。

（二）加快特大型、大型國有企業國有資本運營職能的剝離

長期以來， 特大型、大型國有企業兼具國有資本運營和國有企業經營的雙重職能。 但在實際操作中， 特大型、大型國有企業較為重視做大國有資產規模的國有資本運營職能而忽視了提高產業競爭力的國有企業經營職能， 導致在國有資產規模快速擴張的同時， 國有資產質量及盈利能力卻沒有同步提高。 因此， 國資管理部門應當加快特大型、大型國有企業國有資本運營職能的剝離， 把國有資本運營職能剝離到國有資本投資與運營公司， 使得國有企業能夠專注于產品創新和科技創新。

為了落實中共中央十八屆三中全會關于國資管理部門應加快從“管人、管事、管資產”向“管資本”轉變以及實現國有資本做強、做優、做大的政策要求， 國資管理部門應當把特大型、大型國有企業的國有資本運營職能剝離到國有資本投資與運營公司。 國有資本投資與運營公司則可以依托資本市場， 通過專業化的國有資本運營， 促進國有資本做強、做優、做大政策目標的實現。 國資管理部門把特大型、大型國有企業的國有資本運營職能剝離之后， 國有企業應聚焦產業經營職能， 專注于產品創新和科技創新從而提升產業競爭力。 長期以來， 國有企業尤其是特大型、大型國有企業的競爭力很大程度上受惠于國家壟斷政策以及政府的支持。 但從當前國內外經濟貿易形勢以及中共中央十八屆三中全會關于深化國資國企改革的政策取向基本可以判斷， 國有企業競爭中性原則必會得到確定并執行， 國有企業將不再享有國家壟斷政策和政府行政力量提供的特殊支持， 只能與民營企業和外資企業平等競爭。 因此， 國有企業如想在市場競爭中生存、發展、壯大， 就必須遵循市場競爭規律， 專注于產品創新和科技創新， 增強企業的核心競爭力及盈利能力。 考慮到目前國有經濟在國民經濟體系中的比重及重要地位， 國有企業競爭力的提升也必能帶動行業內乃至上下游產業的發展， 從而在提高自身產業競爭力的同時， 也能支持中國實體經濟提升競爭力。

（三）允許國有資本投資與運營公司跨區域跨產業跨所有制進行資本運營

國有資本兼具資本屬性和所有制屬性， 但國有資本投資與運營公司在進行資本運營時， 國有資本的資本屬性更應得到強化。 因此， 國資管理部門應當允許國有資本投資與運營公司跨區域、跨產業、跨所有制進行資本運營。

1. 允許國有資本投資與運營公司跨區域進行資本運營。 目前， 國內外以及國內不同區域經濟發展十分不平衡。 為了實現國有資本保值增值及收益最大化， 國資管理部門應當允許國有資本投資與運營公司跨區域進行資本運營。 就國內各區域經濟發展態勢來看， 珠三角地區和長三角地區經濟發展勢頭較好、經濟發展質量較高， 而中西部地區和東三省地區經濟發展勢頭較差、經濟發展質量較低。 因此， 國有資本投資與運營公司進行跨區域資本運營時， 應將重點投向珠三角地區和長三角地區等經濟發展勢頭較好、經濟發展質量較高的區域， 以期承擔更低的投資風險并獲得更高的投資收益。 在短、中期內， 國有資本投資與運營公司跨區域進行資本運營， 應當主要立足于國內; 在總結國內跨區域資本運營經驗的基礎上， 中長期可以嘗試跨國界進行資本運營。

2. 允許國有資本投資與運營公司跨產業進行資本運營。 目前， 國有資產大都沉淀在產能過剩領域或一般性競爭類領域， 而科技附加值高的領域以及民生保障領域投入嚴重不足。 為了優化國有資本布局結構， 發揮國有資本促進產業結構調整及產業升級的作用， 國資管理部門應當允許國有資本投資與運營公司跨產業進行資本運營。 國有資本投資與運營公司要通過一系列措施盤活國有資產， 使國有資產轉化為流動性更強的國有資本， 并使國有資本從產能過剩領域或一般性競爭類領域退出， 進入并且引導非公資本流向戰略性新興產業、先進制造業與現代服務業、基礎設施與民生保障等關鍵領域的優勢產業， 從而實現國有資本布局結構優化、產業結構調整及產業升級。

3. 允許國有資本投資與運營公司跨所有制進行資本運營。 目前， 民營企業經營較困難， 為了促進民營企業更好更快發展， 國資管理部門應當允許國有資本投資與運營公司跨所有制進行資本運營。 隨著經濟全球化的不斷深入， 國有企業尤其是特大型、大型國有企業的競爭對手不再只是民營企業， 還有跨國公司， 國有企業不僅要在本國與跨國公司展開競爭， 還要在東道國與跨國公司進行充分競爭。 對于民營企業， 國有企業應從提高國家綜合實力、提升我國產業競爭力的目標著眼， 引導并支持民營企業成長壯大。 在具體操作上， 國有資本投資與運營公司不僅要對國有企業進行投資， 還要對民營企業進行投資， 從而淡化國有資本的所有制屬性， 強化國有資本的資本屬性， 以資本的混合融合， 實現民營企業更好更快發展以及不同所有制資本的公平競爭。 國有資本在對民營企業進行投資時， 要以參股和相對控股為主而不實行絕對控股， 在促進民營企業發展的同時， 也通過“搭乘”民營企業發展的快車， 實現國有資本保值增值。

（四）構建國有產權或國有股權的多層次產權交易市場

使國有資本保持較強流動性， 是實現國有資本做強、做優、做大的內在要求和首要條件。 為此， 中央有關部門應當加大證券市場以外產權交易市場的改革力度， 構建國有產權或國有股權的多層次產權交易市場并依托多層次產權交易市場盤活國有資產、提高國有資產資本化率以及使國有資本保持較強流動性。

1. 加大證券市場以外的產權交易市場改革力度。 目前， 除證券市場以外， 大部分省級地區都建立了產權交易所， 但各省產權交易所普遍面臨交易額偏小、交易主體不活躍等問題， 中央有關部門應當加大已有產權交易所的改革力度， 使其能夠滿足國有企業出售和國有股權減持的需要。 在具體操作上， 中央有關部門可以促進省級產權交易所的聯合。 這種聯合既不是若干省級產權交易所的松散聯合， 也不是若干省級產權交易所的松散聯網， 其實質在于不同省級產權交易所的專業分工， 形成5 ～ 8個各具特色的產權交易板塊， 在為投資者提供便利的同時， 也能吸納源源不斷的資金， 從而使產權交易市場充滿活力。 只有實現產權交易所的專業分工， 才能實現信息共享、客戶共享， 降低產權交易所的運營成本， 最終提高產權交易所的交易效率以及實現產權交易所的交易功能。

2. 依托多層次產權交易市場實行國有產權或國有股權變現。 通過省級產權交易所的聯合， 搭建起以證券市場為主、活躍的省級產權交易市場為輔的產權交易市場體系。 國有資本投資與運營公司便可以依托多層次產權交易市場實行國有產權或國有股權變現。 但要注意， 國有產權或國有股權變現并不意味著國有資本從經濟領域徹底退出， 而是把變現的國有資本投資于新領域， 從而優化國有資本布局結構。 具體來說， 國有資本投資與運營公司要加快國有資產的股份化及國有企業的資本化， 提升基礎設施及公用公共類資產的證券化， 通過國有資產的變現， 盤活存量國有資產， 提高國有資產的流動性及資本化率， 再把盤活之后的國有資本更多地投向關系國計民生的經濟領域。

（五）搭建并完善全國統一的國有資本運營信息平臺

黨的十八屆三中全會提出構建三層次的國有資產管理及國有資本運營體系， 即國有資產管理的行政層次、國有資本的產權層次與國有企業的經營層次。 為了更好地履行對國有資本運營的監督職能， 應盡快搭建全國統一的國有資本運營信息平臺， 依托全國統一的國有資本運營信息平臺， 國資管理部門可以實現對國有產權或國有股權的動態監管和風險防控。

1. 依托統一的國有資本運營信息平臺實現對國有產權或國有股權的動態監管和風險防控。 依托全國統一的國有資本運營信息平臺， 國資管理部門可以實現對國有產權或國有股權的動態監管和風險防控， 從而更好地促進“管資本”行政職能的履行以及做強、做優、做大國有資本目標的實現。 就動態監管而言， 依托全國統一的國有資本運營信息平臺， 國資管理部門可以加強國有產權或國有股權流動的事前監督和事后考核， 從而有助于國有資本布局結構符合國家政策要求和國民經濟發展需要。 就風險防控而言， 依托全國統一的國有資本運營信息平臺， 國資管理部門可以加強對國有產權或國有股權的持續跟蹤和風險評價， 從而可以通過監督國有資本的有序進退確保國有資本的投資風險總體可控。

2. 依托統一的國有資本運營信息平臺支撐相關信息的全社會共享。 國有資產的所有權屬于全體人民， 國有資產轉變為國有資本形態后， 并不改變上述權屬關系。 全體人民作為國有資本的所有者， 依托全國人大對國有資本進行管理， 雖沒有直接控制權， 但仍享有對國有資本運營狀況的知情權和監督權。 依托全國統一的國有資本運營信息平臺， 不僅國資管理部門可以實現對國有產權或國有股權的動態監管和風險防控， 而且人民群眾還可以真正獲得對國有資本運營狀況的知情權和監督權。 除此之外， 通過人民群眾的廣泛監督， 更有助于國有資本做強、做優、做大目標的實現。

【 注 釋 】

① 《憲法》第12條明確規定：“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。 國家保護社會主義的公共財產。 禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家和集體的財產。 ”

② 此處的集體是特指農村集體經濟組織。

③ 《物權法》第五章明確規定了國家所有權， 第45條明確規定：“法律規定屬于國家所有的財產， 屬于國家所有即全民所有。 國有財產由國務院代表國家行使所有權; 法律另有規定的， 依照其規定。 ”

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 劉紀鵬.論國有資產管理體系的建立與完善[ J].中國工業經濟，2003（4）：37 ～ 45.

[2] 黃速建.中國國有企業混合所有制改革研究[ J].經濟管理，2014（7）：1 ～ 10..

[3] 文宗瑜.從壟斷到所有制的混合——論基本制度層面上的中國國資改革[ J].人民論壇·學術前沿，2014（7）：66 ～ 71.

[4] 柳學信，孔曉旭，牛志偉.新中國70年國有資產監管體制改革的經驗回顧與未來展望[ J].經濟體制改革，2019（5）：5 ～ 11.

[5] 劉紀鵬，劉彪，胡歷芳.中國國資改革：困惑、誤區與創新模式[ J].管理世界，2020（1）：60 ～ 68+234.

[6] 黃群慧，余菁.新時期的新思路：國有企業分類改革與治理[ J].中國工業經濟，2013（11）：5 ～ 17.

[7] 文宗瑜，宋韶君.國有資本運營職能從國有企業剝離的改革邏輯及績效評價體系重構[ J].北京工商大學學報（社會科學版）， 2018（2）：10 ～ 17+104.