中國農村金融改革的變遷歷程、演化路徑與趨向研判

◎劉杰 張杰利 張華泉

農村金融改革作為我國經濟體制改革的重要組成部分，歷經70年風雨歷程、40載改革春秋，為我國“三農”事業發展提供了有力支撐。然而，受制于農村金融制度、產品服務、金融市場、金融監管的相對滯后及創新能力匱乏，繼而未能有效實現農村金融需求與供給的良性匹配耦合，“三農”面臨的金融抑制與信貸約束問題依然突出。在“新三步走”戰略的指引下，農村金融改革業已成為影響我國農業農村現代化與國民經濟全局的關鍵問題，也是政策制定重點、社會關注熱點與學界研究的難點。為此，在當前國家大力實施鄉村振興戰略與脫貧攻堅有效銜接的關鍵節點上，本文基于我國農村金融改革70年的變遷歷程進行回顧與歸納，明晰中國特色社會主義市場經濟框架下的農村金融改革演化路徑，有助于進一步探尋城鄉融合條件下農村金融改革的趨向及發展路徑、發展策略的選擇，從而更好地服務新一輪城鄉融合進程。

我國農村金融改革變遷歷程

（一）計劃經濟體制框架下的“行政捕獲”格局形成階段（1949～1978年）

新中國成立后，隨著三大改造的完成，加快促進農村金融改革成為黨中央、國務院的一項艱巨任務。在此背景下，我國農村金融體制與農村金融體系逐步建立，但囿于高度集中的計劃經濟體制，農村金融機構的設立、職能定位、運行管理等諸多環節不可避免地呈現出較為明顯的計劃經濟色彩。服從政府統一安排，具體執行政府指令性信貸計劃，扮演政府“第二財政”角色，業務品種單一、創新能力匱乏等是計劃經濟時期農村金融的主要特征。自新中國成立到1978年改革開放這30年間，我國農村金融組織體系呈現出極為鮮明的“行政捕獲”格局（見圖1），即國家為謀求發展轉型，以犧牲農業產出為代價構建資本密集型重工業體系，而農村金融不斷地為重工業發展輸送資金。具體從職能分工來看，中國人民銀行壟斷吸收、集中及分配農村金融剩余，而農村信用社、農業銀行等僅有的涉農金融機構則主要承擔農業長短期信貸、財政支農撥款等“附屬”業務職能。在國家加快工業化進程的總基調下，逐漸形成 “弱農戶、強集體、富國家”的虹吸效應，導致農村金融自我造血能力十分薄弱，日常運轉嚴重依賴于政府財政補貼。由此，我國農村金融發展空間嚴重受限。

從變遷時序來看，1949～1978年農村金融改革歷程集中體現在農村信用社與中國農業銀行等農村金融機構的變遷上。1950年，中央《關于建立國家金融體系的決定（草案）》中明確提出設立農村信用社和農業銀行，作為我國農村金融結構中的重要組成部分。自此以后，人民銀行統領，農村信用社和農業銀行并存的“行政捕獲”格局基本形成。1951年，由農民自愿自主入股，采取民主管理模式的農村信用社在全國如雨后春筍般涌現，至三大改造基本完成的1957年底，全國范圍內共建立了88368個信用社。農信社發展之所以如此迅猛，主要在于其運作模式、經營理念與當時的農村經濟社會現狀較為契合，為農業經濟恢復與合作化運動的順利推行作出了不可磨滅的時代貢獻。而隨著“政社合一”的人民公社體制的逐步建立，農信社相應地被“收編”于人民公社，其管理運作機制也發生了質變，成為了集體信用組織。幾經輾轉，1977年11月國務院頒發的《關于整頓和加強銀行工作的幾項規定》又明確指出，信用社開始履行國家銀行的基層機構這一全新職能。

與此同時，1951年，中央決定成立中國農業銀行的前身——中國農業合作銀行，設立初衷在于讓其承擔農業中長期信貸及農業財政撥款等任務，同時領導并規范農信社的日常工作。從設立到1978年改革開放前，農業銀行變遷歷程可歸納為“三起三落”。由于設立伊始，農業合作銀行僅保留總行而未設分支機構，導致其業務發展“名不副實”，于是，1952年7月，農業合作銀行被撤銷，此時安排由人民銀行統領農村金融工作。1955年3月，中央決定籌建中國農業銀行，并安排其在人民銀行統一領導下開展相應業務。然而，1957年由于國家精簡機構等政策原因又宣布撤銷農業銀行，農村金融工作又統一收由人民銀行負責。1963年11月，出于支援農村農業建設的需要，黨中央、國務院再次決定成立中國農業銀行，兩年后，又因人行、農行分設后，管理機構與基層機構重疊、人員經費緊張等棘手難題，遂于1965年11月再次撤銷農業銀行。

（二）農村金融體系恢復和重建階段（1979～1992年）

1978年黨的十一屆三中全會吹響了改革開放的號角，此次具有劃時代意義的會議明確提出“恢復中國農業銀行，大力發展農村信貸事業”。1979年2月，中國農業銀行恢復成立，受人民銀行監管，且規定農信社隸屬于農業銀行，強調農信社的性質是集體所有制的金融合作機構。1984年8月，國務院同意并批復了由農業銀行提交的《關于改革信用合作社管理體制的報告》，該報告詳細闡釋了農信社“建社立本”的“三性原則”，即組織上的群眾性、管理上的民主性、經營上的靈活性，采取獨立核算、獨立運營、自負盈虧的基本運作思路，并再次明確界定了農信社的性質是合作性金融。為進一步挖掘農村金融市場潛力，從1986年開始，郵政部門開始“搶占”農村市場并受理儲蓄業務，但其“只存不貸”的運作模式注定了其對抑制農村信貸約束與“金融抑制”的作用是極為有限甚至是倒向的。值得指出的是，隨著家庭聯產承包責任制的不斷成熟，廣大農戶對資金的需求日益強烈，而當時以農行和農信社為主體框架的農村金融機構組織已然無法匹配相應的金融供給，于此，以農村合作基金會為代表的農村非正規金融機構出現，該類組織吸收農戶資金入股，貸款對象主要是農戶，極大填補了農村正規金融服務的空白，農村經濟發展得以穩步向前推進。

總體而言，在1979～1992年區間內，農村金融改革的主要任務是恢復和重建農村金融體系，先后恢復成立了中國農業銀行，并將農信社作為其基層部門，且明確規定了農信社的“三性”原則。同時，基于旺盛的農村金融需求及“清財收欠，以欠轉貸”方針，民間金融組織——農村合作基金會相繼出現。與此同時，郵政儲蓄部門也開始涉及儲蓄等金融業務，多元農村金融主體的涌現構成了農村金融制度的重生與重構（見圖2）。

（三）農村金融“三元共振”雛形塑造階段（1993～2003年）

黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制，要求農業農村要以市場為導向，農村金融制度又迎來重大轉型。1993年12月，國務院《關于金融體制改革的決定》確定“建立政策性金融與商業性金融分離，以國有商業銀行為主體、多種金融機構并存的金融組織體系”的金融體制改革目標。1994年中國農業發展銀行成立，農業銀行的政策性金融業務被單獨剝離出來，由農發行負責統籌，而農業銀行則專注于向國有商業銀行運營模式轉變。1996年8月，國務院在《關于農村金融體制改革的決定》中進一步明確了合作金融、政策金融、商業金融的“三元”發展思路：一是解除農信社與農業銀行的行政隸屬關系，重新確立農信社是具有獨立法人地位的合作金融組織，由此厘定了農信社、人民銀行、農業銀行三者錯綜復雜的關系；二是改革農信社管理體制，按照合作制的原則對其進行重新規范；三是明確國有商業銀行的發展目標與路徑，嘗試成立農村合作銀行；四是按照精簡、高效原則適當增設中國農業發展銀行的分支機構；五是整頓與打擊社區性合作基金會亂象。

1998年11月，國務院根據人民銀行《關于進一步做好農村信用合作社改革整頓規范管理工作的意見》，強調要對農信社進行新一輪的改革，改革重心是穩步推進農村信用合作社的產權改革和管理責任體制、經營機制等問題，理順產權關系，規范經營章程，嘗試以縣為單位統一法人，初步明確農信社股份制改革方向與具體思路。農村民間非正規金融組織方面，由于農村合作基金會發展過快，在產權、管理、監管等方面出現較大漏洞，孕育出大面積的兌付風險，嚴重破壞了金融生態環境，出于對兌付風險“滾雪球”效應的考量，至1999年初，農村合作基金會正式退出了歷史舞臺，在全國范圍內被統一取締和撤銷。2000年的農村稅費改革，標志著國家放松了對農村政權的管控，農村金融迎來了發展機遇。

在此階段，我國農村金融組織體系發生了較大變化，由于清楚認識到農村金融供給結構賦能不足、不同性質的農村金融組織職能界限模糊等問題，為適應農業農村新的金融需求特征，我國農村金融商業性、政策性、合作性金融分工協作框架結構與“三元共振”雛形初步形成，極大地拓展了我國農村金融惠農支農的深度與廣度。

（四）現代農村金融體系構建探索階段（2003～2012年）

2003年以前的農村金融改革取得了一定的成績，并形成了政策性金融、商業性金融及合作性金融“三元共振”的農村金融格局，一定程度上緩解了農村金融的供需矛盾。然而，隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷推進，農村金融服務“三農”的初心出現了偏離甚至背離，農村金融“空心化”、不良率攀升、資不抵債、面向農村的金融業務空間越來越狹窄等問題不斷涌現，為應對農村“金融抑制”現象，2003年開始，國家明確了農村金融朝著存量改革和增量改革并重的方向繼續推進。

2003年6月，國務院發布《深化農村信用社改革試點方案》，決定在江蘇、浙江、山東等8個省市開展新世紀第一輪農信社改革試點工作，此次改革目標直指農信社內部機制，重點任務是理清產權關系、經營機制和管理體制。2004年5月，貴州省花溪農村合作銀行掛牌，為新一輪農村信用社改革啟動后首家掛牌的農村合作銀行。不言而喻，此次農村信用社改革是農村金融改革歷史上極其重要的一次調整，是對以往農村信用社存在的長期問題的對癥下藥，具有較強的針對性?，F代農村金融體系的構建離不開農村保險制度的建立，2003年，原保監會的《建立農業保險制度的初步方案》提出建立多元化的農村保險制度。2005年，中央“一號文件”明確提出要深化農業保險改革，著力擴大政策性保險試點范圍。2006年，原銀監會頒布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策 更好支持社會主義新農村建設的若干意見》和《村鎮銀行管理暫行規定》，新型農村金融機構開始興起和發展。2007年3月，全國首家村鎮銀行——四川儀隴惠民村鎮銀行及全國首家農村資金互助社——吉林梨樹閆家村百信農村資金互助社正式掛牌成立，標志著新型農村金融機構在農村地區正式誕生。這一時期，按照2007年全國金融工作會議提出的“建立健全適應‘三農’特點的多層次、廣覆蓋、可持續、競爭適度、風險可控的農村金融體系”要求，各國有商業銀行在農村不斷增設分支機構，擴大金融業務范圍，紛紛設立“三農金融事業部”“普惠金融事業部”等專業化部門。同年3月，郵儲銀行正式宣告成立，徹底告別了過往“只存不貸”的歷史，這些改革極大地緩釋了農村地區“強”金融信貸約束的現狀。

在該時期，農村金融開啟了現代農村金融體系探索構建的階段，農村金融機構持續呈現多元化發展態勢。具體來看，農村信用社順利開展股份制改革，成立了農村合作銀行或農村商業銀行，產權更加明晰，管理運作更加細化透明。以村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社為代表的新型農村金融機構出現，豐富和完善了既有的農村金融體系，緩解了農村金融市場供給不足的困境。不僅如此，農業保險開始快速推進，郵儲銀行作為一個新興代表也登上了歷史舞臺。由此，農村金融發展進入了一個新的歷史時期。

（五）新時代農村金融生態集成嬗變階段（2013年至今）

黨的十八大報告系統性地闡述了“全面建成小康社會”的科學內涵、目標與實施路徑，眾所周知，全面小康社會的建成離不開農村金融的貢獻。2013年中央一號文件首次提出優先滿足農戶信貸需求，支持社會資本流向農村金融領域，明確農村金融的首要職能是服務和支持“三農”健康發展，優先滿足“三農”資金需求。2013年11月，黨的十八屆三中全會決定賦予農戶承包土地抵押權和擔保權“兩權”的職權，由此拉開了“兩權抵押”試點的序幕。2015年的中央一號文件也提出鼓勵創新“三農”金融服務，開展“三農”融資擔保業務及大型農機具融資租賃試點，其最大亮點在于首次提出推動農村金融立法，2017年中央一號文件再次強調積極推動農村金融立法，由此我國農村金融立法體系逐漸成型。

新時代農村金融體系發展最突出的表現在于普惠金融的興起，也標志著我國農村金融體系集成嬗變階段的來臨。2015年發布的《推進普惠金融發展規劃》明確了我國普惠金融的服務對象，普惠金融事業部投入運營。截至2017年，銀行業金融機構網點在鄉村覆蓋率超過90%，農村信貸規模逐漸擴大，農村普惠金融愈發成熟。該階段，普惠金融發展的另一個標志性事件是金融扶貧的深入推進。2015年七部門聯合印發《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》，明確指出要緊緊圍繞“精準扶貧、精準脫貧”的國家戰略，全面改進和提升金融扶貧的有效性。

黨的十九大提出了具有跨時代意義的“鄉村振興”戰略，2018年中央一號文件對鄉村振興戰略的總體部署進行了明確。2018年9月，萬眾矚目的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》正式出臺，作為鄉村振興戰略藍圖的第一個階段性目標，規劃明確提出“要以鄉村多元化金融需求為導向，建立健全與之匹配的立體化農村金融體系”。隨著金融支農組織體系的不斷完善，支農金融產品和服務不斷增強，農業保險品種也不斷拓展，“保險+期貨”試點、“訂單農業+保險+期貨（權）”試點不斷擴大。自此，隨著普惠金融、農業保險、農產品期貨期權市場逐漸成長，農村金融改革思路實現較大突破，多層次的農村金融生態集成態勢基本形成，農村金融改革創新進入深水區。

在此階段，我國農村金融改革朝著多元化創新方向深入推進，普惠金融發展勢頭良好，涉農貸款條件更加合理規范，抵押品擔保、農業保險產品更加豐富，農產品期權期貨市場發展壯大，多元共存、各司其職的農村金融生態基本形成，從而為鄉村振興及農業農村基本現代化背景下的農村金融改革嬗變夯實了硬件及軟件基礎。

中國農村金融改革的演化路徑

（一）“制度——組織——組織場域”的研究框架分析

早期的新制度組織學認為，組織行為主體要在不違背既有的制度安排下制定合法性發展目標和改進策略，兩者共生共融，最大化發揮能動性作用。但制度具有環境復雜性和動態性變化特征，導致“制度——組織”關系在發展過程中難以避免碰撞和摩擦。制度邏輯理論中的組織場域概念為破解此類問題找到了切入點。斯科特認為組織場域（organizational field）是不斷聚集的組織共同構建出一個被認可的制度環境，又或是一種具有普遍存在價值的組織社群系統，在制度環境或組織社群系統中的組織行為主體之間交流互動更加緊密，更易達成統一的制度規則。同樣的，DiMaggio和Powell也認為組織場域是由具有相似利益動機和文化認知背景的組織形成的制度生活領域。所以，組織場域作為組織與制度互動的空間載體與關鍵場所，是制度和組織相適應的核心分析單元，更好地刻畫了“制度——組織”互動、互構、互嵌的生動關系。而在同一組織場域內，每個組織都受到制度力量的影響，“制度——組織——組織場域”三者之間不斷進行邊際調整及尋求最佳動態關系，最終形成互為認同的發展模式。在組織場域內，各個組織行為主體能夠被制度約束和引導，有效規避了不利因素對追求共同改革目標的沖擊。

中國農村金融改革70年演化機制中的農村金融組織與制度變化相適應是關鍵因素，但仍不能忽視同一組織場域下調節彼此關聯的不同農村金融組織以更好地服從于農村金融制度的作用。制度經濟學中“制度——組織——組織場域”研究路徑為實現我國農村金融發展模式帕累托改進提供了較為完備的理論基礎。新中國成立以來，農村金融改革歷程的五個階段內化于其固有的演化路徑之中。演化路徑作為經濟基礎、時代印記、改革主體性質等因素錯綜交織的隱性表征，也可視其為制度邏輯演進的具體表象。從表象來看，新中國70年的農村金融制度演化是通過對農村金融的頻繁改革而展開的， 農村金融改革始終以農村經濟制度變遷和農村金融需求變化為中心對農村金融制度進行適應性調整和修改。從演進邏輯來看，按照制度經濟學的觀點，在技術化社會非穩態演進進程中，農村金融組織是農村金融運轉的推動者，亦是農村金融制度變遷的代理人，而農村金融制度則是農村金融組織運轉所遵循的規則與條框，二者在農村金融體制優化調整場域中相互影響、相互制約，以達成適應時代變遷和社會發展的農村金融制度。由此，產生了各個階段不同農村金融模式的帕累托改進，提高經濟社會發展的調適效率，于是才有了70年農村金融改革歷程?；诖耍疚膰L試運用新制度經濟學派“制度——組織——組織場域”分析框架對我國農村金融改革演化路徑進行推演。

（二）我國農村金融改革的演化特征

1.演進主基調——中國農村金融改革呈現鮮明的二元結構演化特征

以社會化大規模生產為顯著特征的城市經濟和以小農生產為典型特征的農村經濟并存的經濟結構，構成了我國長期存在的城鄉二元結構特色。從全局金融、農村經濟與農村金融關系、農村金融內部結構三個不同維度，考察我國70年農村金融改革演進邏輯可以發現，我國農村金融改革在三個不同維度均表現出了較為明顯的二元特征，其成為我國70年農村金融改革的鮮明印記。

首先，從全局金融來看，按照整體與部分觀點，農村金融理論上是我國全局金融不可或缺的重要組成部分，但根據經濟決定金融的客觀規律，我國經濟社會的“二元”結構特征“先天”地決定了我國總體金融的“二元”屬性。相應地，我國農村金融改革演進與整體金融改革演進相比，呈現出明顯的滯后性，突出表現在四個方面：一是地位上的從屬；二是時間上的延后；三是工具手段的單一；四是內部結構不合理。

其次，從農村經濟系統來看，盡管理論界一致認為農村金融是構成我國農村經濟系統的重要構成部分，但實際上農村金融系統具有自己的獨立特性，尤其表現在其交叉性的屬性上。一方面農村金融治理的方式主要以垂直治理為主，而另一方面農村經濟治理又以水平治理為主，農村金融與農村經濟治理方式與治理機制的差異決定了農村金融改革具有滯后性，難以與農村經濟改革步調一致，從而表現出“二元”特性。

最后，從農村金融系統內部結構來看，我國農村金融改革演進同時存在于兩個不同系統與兩種不同的方式之中，也具有交叉特征。按照一般劃分方法，一個是政府主導的自上而下的依靠強制性制度變遷而形成的農村正規金融，另一個是民間自發的依靠誘致性制度演變而產生的農村非正規金融。理論上看，農村正規金融與非正規金融具有互補性，然而從我國70年農村金融改革的演進過程來看，對農村經濟而言，前者是外生的，后者是內生的，二者始終存在不同程度的對立與沖突，且地位是不對等的，從而表現出非常明顯的二元特征。

2.制度演化——源于路徑依賴效應的中國農村金融改革是以自上而下強制性制度變遷為主導的過程

中國農村金融改革的演進過程表現出強烈的路徑依賴特征，而路徑依賴體現最充分的就是農村信用合作社的曲折發展歷程。農村信用社興起于50年代，60年代被“政社合一”的人民公社所接管，80年代隸屬于農業銀行，90年代又與農業銀行脫鉤，后又發展其合作金融性質，現又進行股份制改革。為何新中國70年的農村金融改革是自上而下的強制性制度變遷過程？按新制度經濟學派集大成者諾思的觀點，在信息不完全與交易費用存在等場景下，當行為主體通過學習投資、分工協作等方式獲得遞增收益時，便很難再從初始條件中跳出來尋覓新的行為路徑，繼而導致路徑的鎖定；另一方面，制度安排形成的利益集團對現有路徑有極為強烈的需求，他們會通過一切可能的手段去破壞、阻礙新制度形成，即便是新制度被證明為有效的制度。由此可見，對路徑依賴有關鍵影響的兩個變量是初始條件和利益分配。

我國金融制度的初始條件。第一，新中國成立以來，我國的金融制度一直是政府主導的運營模式。自1953年開始建立高度集中的計劃經濟體制及國家銀行體系以來，人民銀行作為行政主導時代的主角，在1984年之前一直是通過行政手段直接規定、規范金融機構的金融資源配置行為。盡管1984年以后人民銀行開始專門行使央行職能，但政府主導金融資源配置的思路一直是制約我國金融改革的隱性障礙。第二，社會主義國家的金融體制改革無“例”可循，無“法”可遵，在以公有制經濟為主體的經濟結構中，金融制度的設計既要契合市場經濟發展趨勢，又要體現社會主義國家的本質特征，這種開創性的金融制度設計與安排本身就是一個復雜的系統性工程。第三，我國整體相對落后的金融體系決定了其構成部分的農村金融體系改革的漸進性。我國金融業真正發展是在改革開放之后，盡管歷經四十余年的發展，但在行業規范、監管效力、運行效率、國際競爭力等方面依然存在短板，按照整體與局部的哲學關系，這也在一定程度上制約了我國農村金融的改革進程。

金融改革中的利益分配。金融改革利益分配主體涉及政府、金融機構、國有企業、投資者等，利益分配主體間的復雜博弈關系決定了金融改革的深度與廣度。從政府立場來看，長期以來的GDP考核指揮棒使得政府追求“工業產值”的固定思維根深蒂固，由于國有銀行利潤和部分營業稅是政府財政收入的重要來源，因此資金從農村流向城市工商業，既符合金融機構本身對金融租金追求的需要，也契合政府追求政績的現實訴求。

由此可見，路徑依賴效應所需的初始條件和利益分配兩個維度決定了我國現有金融制度與金融體系的形成。事實上，我國金融機構反復調整、金融機構功能定位模糊、政策對利率水平的行政干預、不同性質的金融機構職能錯位等都是我國農村金融制度缺失的表象。制度供給缺失對我國農村金融體系構建和完善帶來的制約效應是非常明顯的。如圖3所示，該圖為我國農村金融制度選擇策略模型，縱軸為市場因素，橫軸代表政策因素，曲線A表示制度選擇曲線，由于我國特殊的政體特征，曲線A的橫軸截距要明顯長于縱軸的截距。曲線IU表示制度效用曲線，越靠右，表明整體效用程度越高。曲線IU1與曲線A相切于點E并連接原點，所形成的射線即為SCP曲線，該曲線為激勵約束條件下的最佳組合曲線。然而，由于農村金融制度固有的不完全性特征，曲線A將會向左下方位移，并與SCP曲線交于點E`，又因為任何制度曲線都會與制度效用曲線交于SCP曲線上，因此將迫使IU1也相應移動到IU2的位置，繼而導致農村金融制度整體效能的降低。由此驗證，金融制度的缺失是導致農村金融體系“先天不足”的關鍵因素，我國農村金融制度的缺失更突出表現在制度改革的低效以及過度的金融管制上。

3.組織演化——源于城鄉金融租金空間分異的農村金融供給組織系統演化貫穿改革主線

制度經濟學框架下，組織作為“理性經濟人”，其會在現有制度框架內的規則、法則中運用不同組合工具進行邊際動態調整，從而達到逐利的目的。針對農村金融改革70年的二元結構制度演化，可以用農村金融供給主體的城鄉金融租金空間分異的簡要數量模型予以解釋。

眾所周知，租金是金融機構逐利的源泉，而城鄉金融租金空間分異根源在于工農業迥異的生產方式、邊際報酬規律。如圖4、圖5所示，橫軸表示金融機構的信貸量，用Q表示，縱軸表示一定信貸量所對應的收益和成本。曲線R是金融機構在城市和農村分別獲得的信貸收益，收益總體上都是隨著信貸量Q的增加而遞增的，且都呈現出先快后慢的趨勢，關于這一現象的原因，科學解釋是金融產品的收益遞減規律所致。然而，農村地區的收益由于受聚集效益缺乏、農業產業利潤空間相對狹小、政府對貸款利率管制等多重“不利”因素的影響，導致圖4中農村收益曲線變得逐步平坦。在成本方面，C表示金融機構在農村和城鎮開展金融業務所需的成本，城市成本主要包括固定成本CA、從業人員工資、存款利息及股東收益等，該曲線總體呈遞增趨勢，且隨信貸量Q單調遞增，這是由于信貸投放超越特定臨界值后，金融風險程度加劇，金融機構流動性成本將會上升。而農村地區由于金融網點較為分散，金融機構設置存在交通、空間等各類阻礙，因此，農村的固定成本CM要比城市固定成本CA大得多。

如圖4所示，城市成本與收益曲線分別交于點PA、PB，此兩交點對應的信貸量分別為QA、QB。如此將圖4相應地分成了三段，分別命名為起步區、租金區與退出區。顯然，租金區是金融機構“有利可圖”的區域，且利潤空間租金空間較為可觀。當信貸量超過城市經濟所需的信貸量QB后，此時經濟不再處于穩態，金融機構將出現虧損并最終退出，但值得注意的是，只要城市經濟不存在惡性通貨膨脹且信貸本身的“剛性”特性一直存在，此類現象就不會發生。同理，如圖5所示，農村金融市場的租金空間同樣可劃分為三個區域，金融機構的租金利潤為顯然，S2要比S1小得多，租金空間明顯萎縮。根據這一原理，就不難理解70年金融改革歷程中正規性金融機構往往承擔著農村“抽水機”這一角色，而農村地區“金融抑制”現象一直存在且比較突出。

4.組織場域演化——農村產權制度與頂層設計的缺位致使改革歷程中農村金融機構主體反復調整修正

按照新制度經濟學觀點，組織在一定制度框架內高效運轉需依托制度載體或技術環境，而組織場域的概念便是對這一有限條件的精確描述。組織場域所在的環境可分為制度環境和技術環境。制度環境包括正式的法規和非正式的組織場域文化，技術環境則是市場的競爭環境?！敖M織場域” 及“制度環境” 的制度化特性才是影響組織制度化的關鍵因素與場所， 其更具體地闡述了組織與制度之間的互動關系。對于農村金融改革而言，其最重要的組織場域即為與農村金融改革息息相關的各種內外部環境及制度載體，而這其中最具代表性的便是農村產權制度與農村金融改革的頂層設計。

從呈現出的表象來看，我國農村金融改革70年的歷史就是一部農村金融機構主體反復調整修正的歷史。從農業銀行改革開放前的“三起三落”，到農信社“自主形成—官辦—隸屬農行—恢復合作性質—人行統一管理—與農戶脫鉤—組建聯社—試點改革”等發展歷程，再到合作基金會“成立—發展—取締與非正規金融組織興起又被打壓取締”等過程，無一例外都體現出金融機構在功能定位、業務范圍、金融管理體制改革等方面的調整與修正。盡管這些調整反映了特定歷史時期一定的必要性、科學性，但農村金融機構的反復調整與修正實質上并非由農村經濟發展特征的內生性所決定，也并非是由農村金融機構自身發展需求所做出的主觀能動性行為，而是取決于國家整體發展戰略、整體金融發展形勢及行政區劃、行政管理體制改革等“國家行為偏好”，且調整方式行政色彩濃厚，最終形成了以“唯機構論”行為特征為主的政府主觀偏好型目標函數。

政府偏好型目標函數的確立導致農村金融機構主體反復調整，其根源在于整體金融功能效應最大化目標導向的頂層設計的缺失缺位，尤其是與市場發展態勢匹配、可操作性強、經濟社會效益兼顧的農村金融制度改革總體方案的缺失。在對頂層設計缺失原因進行剖析時，一個不能忽略的重要因素即是長期以來我國農村產權制度的缺失與缺位。事實上，農村產權制度是阻礙市場機制條件下農村金融體系構建完善的重要因子。這些制約因素主要體現在農村土地所有權主體缺位、農村土地使用權流轉不暢、農村宅基地確權制度尚未真正建立起來等，農村產權制度的不合理因素不利于信用的確認及違約責任的追究，而這恰巧是金融機構業務開展的邏輯起點。為此，結合“三農”稟賦結構現狀，我國農村金融改革總體方案的頂層設計繞不開農村產權制度的持續深化改革，如果農村產權制度改革不成功，我國農村金融機構頂層設計仍將缺位，農村金融機構主體也將難逃被再次調整的宿命。

中國農村金融改革趨向研判

以上述“制度——組織——組織場域”研究邏輯對我國農村金融改革演化理路進行推演，可以發現我國農村金融改革具有“政府失靈”與“市場失靈”的雙重特性。因此，試圖單方面否定新中國70年農村金融的改革成效，顯然是不可取的，而斷然地推翻現有農村金融體系，同樣是極度錯誤的。按照新制度經濟學理論，在現行農村金融制度框架下，規避政府行政主導的農村金融與過度開放的農村金融市場，儼然是一個切合時宜的理性道路選擇。為此，基于“制度——組織——組織場域”演進邏輯，對制度進行重構，推進組織革新，激活不同類型農村金融機構的活力，統籌安排好政策性金融、商業金融和合作性金融的功能定位，拓展業務范圍，同時大力優化組織場域中的機制環境，將可能是中國農村金融改革的未來趨向。

（一）制度重構——頂層設計、配套跟進與農村金融制度改革全面深化

目前，我國仍存在金融風險缺乏承擔主體、鄉村振興缺乏資金支持、農村金融優惠政策無法落地的現象。結合國外農村金融發展實踐經驗及我國鄉村振興和農村改革相關法律法規的制定，我國農村金融改革必須向法制化層面縱深邁進，要通過頂層制度的有效供給為農村金融部門發展及農村金融市場的有序推行提供法律依據和制度保障。為此，我國要審時度勢、因時制宜地啟動并推進農村金融立法的各項準備工作，盡早出臺《農村金融促進法》，加快立法進程，以保證農村金融有效運行。另外，法制化的頂層設計還需要配套措施的跟進，應進一步圍繞農村耕地使用權確權改革、農村生產要素流轉制度改革及農村宅基地使用權制度改革等，形成有助于現代農業金融體系構建的農村產權交易體系，同時在政策、人才、資金等方面強化要素保障。

（二）組織革新——功能互補、邊界厘定與正規、非正規金融的有機銜接

農村非正規金融和正規金融并行運行的實踐結果表明，非正規金融有其獨特的生命力，儲蓄能力匱乏的農村地區需要非正規金融的功能補充，正規金融與非正規金融并非天然的“對立者”，也非簡單的替代關系。為此，應摒棄零和博弈的思維定勢，厘清正規金融與非正規金融的功能邊界，合理引導非正規金融的規范化運作。在正規、非正規金融的銜接方面，一方面需以農村金融市場為導向，建立篩選機制，重點挖掘和培養社會資本、信息資源豐富的非正規金融，鼓勵其以靈活多樣的方式參與和正規金融的合作，并形成農村金融供給的利益共同體。另一方面，需強化二者有機銜接的監督約束機制。如地方人行、銀監會、統計農調隊等多部門聯合定期開展統計調查，及時獲取本土非正規金融的數目、資金來源用途以及利率水平等情況，并及時披露。同時，建立非正規金融機構的風險預警機制，加強對非正規金融清償能力的動態跟蹤及市場退出機制的建立?？傊?，需充分發揮城鄉金融、正規與非正規金融的互動互惠關系，探尋其最大利益公約數，同時進一步厘清政策性、商業性和合作性金融的作用邊界，尋覓各類金融的最佳組織模式與功能架構。

（三）服務拓展——鄉土文化耦合、運作范式創新與“長尾效應”溢出

一方面，中國農村、農戶固有的“村莊共同體”“圈層結構”表明農村金融生態具有良性導向的金融倫理約束和優良“土壤”。另一方面，由于農戶自身稟賦結構“先天不足”，傳統正規金融渠道復雜而繁瑣的信貸流程對于其本身就是一種“金融排斥”行為，農戶貸款難是金融供需的常態化反應。為此，一方面需要制度重構、機制突破、金融產品與服務創新等多方面聯動，將金融產品與服務植根于因地制宜的鄉土文化中，將農村金融升級為內嵌于服務農村社會的有溫度、有深度的高質量金融服務。另一方面，由于交易成本高、風控難度大等原因，既有的大型正規金融機構服務“三農”的運作范式存在天然的缺陷，導致其天生就不具備服務“三農”的動力機制與外圍基礎，相關涉及“小微”“三農”領域的普惠金融投放也僅僅是履行其社會責任的一種直觀印證。在新的歷史時期，借助大數據、區塊鏈等現代化互聯網工具，通過組織、業務流程等再造及相關體制機制創新，在市場機制主導規則條件下有望將正規金融機構“三農”業務嬗變為其主營業務，從而更好地發揮其服務“三農”的長尾效應。

（四）機制突破——市場導向、身份認同與市場良序構建

一是市場機制突破。長期以來，我國農村金融改革帶有明顯的政府主導色彩，市場化導向不明顯。在鄉村振興戰略及“2035年農業農村基本現代化”目標條件下，下一步農村金融改革的重點將回歸市場機制本真，將農村金融機構主體改革作為持續動力，在整合存量改革基礎上，通過不斷放開市場準入門檻，引入優質增量資源，形成百花齊放、競相爭艷的農村金融業態，從而保障農村金融需求主體“求有所應”“訴有所獲”。

二是身份認同機制突破。我國傳統農貸市場結構的形成帶有濃厚的行政意志，既往農貸體系的糾偏與市場調整更多也是體現監管導向與供給導向，很大程度上忽略了農村金融需求特征及衍生效益?？梢?，在新的歷史時期，只有在頂層設計中從政策層面淡化對不同類別農村金融機構顯性的差別對待和隱性的政策排斥，強化其“一視同仁”的身份認同機制，才有可能真正迎合需求主體的真實訴求，徹底滿足農村經濟實體發展的市場化動機。

三是市場良序構建機制突破。長期以來，農村金融市場運行是外部資源持續注入的體現，一系列帶有“善意”“善舉”的信貸趨向往往由于農村基層治理效率低下、分散農戶交易成本較高等原因，而存在大量農貸資金被農村中的精英把控的“精英俘獲”現象，甚至包括不法分子通過非法手段獲取信貸資金發放高利貸等違法行為，嚴重擾亂了本就脆弱的農村信貸市場。針對這樣的不良現象，一方面需出臺“善治”的行政法規與市場監管體系，嚴厲打擊違法事件，遏制不公平現象；另一方面也需要通過大數據等現代化手段完善個人與行政村的征信體系，積極營造人人講信用、人人愛信譽的金融生態環境。