鄉村拆舊復墾實踐困境與破解

□文/廖偉鑫 練天佑 陳玥儀 王永會 高曉文

（廣東海洋大學 廣東·湛江）

［提要］鄉村拆舊復墾是解決鄉村閑置建設用地困境、增加農民土地收益的重要舉措。梅州市平遠縣拆舊復墾工作開展時間早、規模大，通過實地調研，拆舊復墾中存在缺乏有效規劃、選址考慮不周、復墾技術復雜、農民意愿反復、產業融合不足、后期監管缺失等實踐困境。編制可行的規劃和實施方案、合理安排項目選址、提升人員業務水平、發揮鄉村治理作用、促進產業融合發展、加強過程監督是應對這些困境的可行之策。

一、問題的提出

在長期的農村發展進程中，農村土地受到經濟發展、地質災害等眾多原因的影響存在著許多問題，在農村地區出現了大量農村舊住宅、廢棄宅基地、空心村等閑置建設用地，這降低了土地的利用效率，造成了資源的浪費，影響農村的現代化發展。歐美發達國家在20世紀60年代后進入綜合性多目標土地整治階段，通過系統性土地整治促進城市和鄉村地區的協調均值發展。而我國也在2006年開始“土地增減掛鉤”的試點工作，讓農村也能分享到經濟發展帶來的土地紅利，從而縮小城鄉發展的差距。

目前，關于研究分析拆舊復墾政策各個方面的文獻都比較多，相關的研究成果也不斷涌現。但是，綜合描述拆舊復墾工作中存在的困境以及破解對策相對較少，當前相關研究主要集中在拆舊復墾的定義、意義、風險、困境等方面。胡華科等（2019）認為拆舊復墾是指通過對農村舊住宅、廢棄宅基地、空心村等閑置建設用地實施整治復墾為農用地，將騰退出來的建設用地指標以公開交易方式流轉用于城鎮建設。胡珍珍等（2020）提出農村建設用地拆舊復墾模式的含義、特點，剖析其助力鄉村振興的實現機制。鄧婷等（2019）指出拆舊復墾模式存在對農民、政府、農用地的后期監管以及相關政策實施沖突的風險以及如何做好風險防控來推動拆舊復墾政策的落地。陳淑芬（2019）分析探討梅州市農村土地拆舊復墾的實施以及方案的編制進行，明確提出方案實施及編制的要點，提高政府拆舊復墾工作的效率。

總的來看，國內對于農村拆舊復墾開展了多視角的研究，但更多的集中在宏觀層面，深入到具體鄉鎮等微觀層面的研究還比較少，同時在研究過程中，多以定性為主，側重于已有資料和數據的分析，真正到實地調研地點去了解拆舊復墾過程中存在的問題研究也比較少。

二、平遠縣實施拆舊復墾概況、措施及困境

（一）平遠縣實施拆舊復墾概況。平遠縣是廣東省梅州市下轄的一個縣，位于廣東省東北部，地處粵贛閩三省交界處，全縣總面積137，397.91公頃，其中耕地16，607.15公頃，建設用地11，939.33公頃。平遠縣人均耕地為0.06公頃，高于省人均耕地面積，人均建設用地為0.04公頃，遠超過省人均建設用地，單位建設用地地區生產總值為36.48萬元/公頃，建設用地集約利用水平低。2019年平遠縣實現生產總值85.19億元，增長3.7%，全年實現農業總產值20.87億元，同比增長3.6%，農村居民人均可支配收入17，987元，同比增長9.1%。

自2019年5月廣州耕地儲備指標交易中心組織第1期復墾指標成交結果到2020年9月第13期復墾指標成交結果一共13期的復墾指標交易，平遠縣10個鎮一共參與了其中的3期交易，交易面積達1，136.5180畝，總金額達57，962.418萬元，見表1。（表1）

表1 平遠縣拆舊復墾指標成交結果一覽表

（二）平遠縣實施拆舊復墾采取的相關措施。平遠縣堅持把拆舊復墾政策與地質災害防治、人居環境整治、精準扶貧脫貧等工作相結合，根據平遠縣地質災害多發、農村廢棄危房多等實際情況開展實施拆舊復墾工作，從而消除地質災害帶來的隱患和改變“臟、亂、差”的現象，助力美麗鄉村建設和社會主義新農村建設，加快鄉村振興發展。平遠縣的拆舊復墾工作走在全省前列，在具體實施中也形成了系統的工作方法。

1、成立專門的工作小組以協調相關部門工作。拆舊復墾是促進美麗鄉村建設和城鄉協調發展的重要舉措，在具體實施過程中，拆舊復墾涉及到不同政府單位，實施起來較為復雜和困難，因此協調好不同主體的關系是工作開展的關鍵。平遠縣通過由縣政府牽頭，成立專門的工作小組，實行制度“上墻”，在政府內部形成兩套領導班子，一套是平遠縣拆舊復墾工作領導小組，由副縣長擔任工作小組的組長，組員來自自然資源局、發展改革局、財政局、住房和城鄉建設局、農業農村局以及林業局等多個部門的“一把手”，這能夠協調好各部門的關系，減少工作推行的阻力，形成系統化的拆舊復墾工作；另一套是平遠縣自然資源局拆舊復墾工作領導小組，由自然資源局的領導擔任正、副組長，耕地保護監督與生態不動產登記等不同股的“一把手”擔任成員。各領導小組間相互聯動、互相配合，避免了單打獨斗，形成多主體聯合行動的良好局面，而且各部門的職責明確，考核機制完善，共同推進平遠縣拆舊復墾工作。

2、拆舊復墾的過程尊重民意和保障農民權益。農民作為拆舊復墾項目的參與主體，農民的參與意愿關系到拆舊復墾工作的進行，所以充分尊重民意，保障農民權益是拆舊復墾工作的關鍵。平遠縣在拆舊復墾項目實施過程中，做到以尊重民意作為工作開展的基礎。首先是通過縣政府邀請各鄉鎮負責人召開動員會議進行政策解讀，印發宣傳手冊，落實責任和明確任務；其次是各個鎮政府召開推進會，成立領導小組，將文件精神傳達到各個行政村；接著是各村在鎮黨委的支持下，成立了村民理事會，并召集村民開展村內小組會議、村民代表大會、村民戶主代表大會，通過多次會議介紹拆舊復墾的相關政策與利益分配等問題，充分保障村民的知情權與參與權；最后是政府人員上門專訪，通過對有意愿參與的農民進行多次的訪問，解答疑惑并簽訂協議書。平遠縣通過對民意的調研，了解農民參與拆舊復墾的意愿，以農民自愿參與為原則來推進拆舊復墾工作。

3、以農村為單位設置管理制度推動拆舊復墾。拆舊復墾工作的推進需要政府與農民的共同參與，而建立起政府與農民的良性互動聯系渠道對于拆舊復墾工作的推進是十分重要的。平遠縣通過成立“聯絡員”制度和“點長”制度，在工作中建立起良好的溝通渠道，做到密切聯系群眾。聯絡員制度是指政府派專人到各村宣傳拆舊復墾工作政策，指導村民們成立村民小組理事會以及拆舊復墾工作小組等相關組織來配合政府開展拆舊復墾工作，聯絡員制度能夠將政策更好地落實到農民中去，也能夠將農民的意見反映到相關的政府部門，從而在兩者之間形成了直接的“對話”關系。除此之外，平遠縣還建立了點長制，即在確定能夠參與拆舊復墾的土地上設立點長制，實行一個項目一位點長，政府與點長對接，點長與村民對接，由點長全程跟進項目的進行，從拆舊、立項、復墾再到最終的驗收。在推進拆舊復墾工作中，涉及眾多申請書、證明書等相關文件的簽署，這就要求每一個步驟都馬虎不得，點長制能夠使信息的傳達更加及時，更好地幫助農民完成各類文件的簽署，有序推進拆舊復墾工作，提高拆舊復墾工作的效率。

4、因地制宜與農村發展現狀相結合推動工作。在鄉村振興戰略背景下，土地拆舊復墾不僅將符合拆舊條件的廢棄危舊住宅進行拆除，改善了農村“臟、亂、差”的現象，還解決了村民受地質災害侵擾的問題。平遠縣借助政策東風，將拆舊復墾與地質災害防治相結合，讓農民的家園安穩起來。平遠縣上舉鎮八社村虎踞村民小組通過拆舊復墾獲得的資金，將土地變活、閑置變現，住進新村、搬入新房，遠離地質災害威脅，告別了以往擔驚受怕的日子。無獨有偶，東石鎮洋背村地處石灰巖地區，長期受地陷等地質災害侵害，安全隱患很大，該村通過拆舊復墾項目，將復墾地塊“變廢為寶”，種上花生和三華李，還將拆舊復墾的集體收益用于美麗鄉村建設，大大改善了人居環境。此外，東石鎮汶水村還將拆舊復墾與美麗鄉村建設相結合，把復墾地塊納入新農村建設規劃，相繼改造了公園、廣場和村道，建設成美麗鄉村示范區，為社會主義新農村建設注入活力，加快了鄉村振興的實現步伐。

（三）平遠縣實施拆舊復墾存在的實踐困境

1、拆舊復墾實施前存在的困境

（1）缺乏有效規劃，影響拆舊復墾項目實行。拆舊復墾是一項長久性與綜合性的政策，所以拆舊復墾工作并不是一朝一夕能夠完成的，想要更好地貫徹拆舊復墾工作，就必須做好長期的規劃工作。拆舊復墾項目本身階段多、步驟復雜，而且涉及到政府、農民、第三方檢測機構等多個主體以及鄉村建設中的產業融合、精準扶貧、人居環境整治等多項工作，所以拆舊復墾工作需要系統性規劃。但現行的拆舊復墾規劃缺乏全面性、長遠性，缺少提前進行嚴密的調研與規劃，缺乏全面分析項目的可行性，調查民意程度不夠深入，項目設計針對性不夠，特點不夠突出，與社會現狀不夠貼切，從而引發在項目實施中產生選址考慮不夠周全、拆舊復墾中的監管不到位等問題。

（2）選址考慮不周，妨礙復墾后土地的使用。拆舊復墾土地的選址在很大程度上影響后期土地的使用情況，一方面拆舊復墾的土地多數是農村舊住宅、廢棄宅基地、空心村等建設用地，而這些閑置建設用地閑置的原因一部分是因為水源問題。在平遠縣，很多的農村舊住宅和空心村是坐落在山腰或者偏遠的地區，水源問題已成為生存的重要問題，所以拆舊復墾位置的選取如果缺乏水源，這對于后期復墾的開展是相當不利的，嚴重影響到農業用地的利用效率。另一方面拆舊復墾的土地面積小、分布廣泛且分散，加大了拆舊復墾過程的監管難度，對基層的人力、物力也提出了嚴苛的考驗，更不利于土地復墾后的監管，很多偏遠的復墾土地面臨著監管缺失的問題。

2、拆舊復墾實施中存在的困境

（1）復墾技術復雜，工程質量難以得到保證。拆舊復墾過程中，土地復墾涉及的方向比較多，像耕地、園地、林地、草地等，因此不同類型的復墾方向，牽涉到的地形、土壤質量、配套設施等指標類型也是有很大的差異的，“拆舊”前的土地更多的是建設用地，所以土壤質量跟作為“復墾”后作為農業生產的土壤質量是有很大區別的，尤其是土壤質量中的土壤質地、礫石含量、PH值、有機質等條件對于農業生產具有重要意義，這要求在復墾過程中對土壤質量有一個嚴格的標準。這對于設計人員和施工人員提出高要求，而基層往往是缺少高技術人才的地方，基層人員缺少經驗、缺少相關技術的支持以及相應的設備儀器，所以導致了工程質量難以保證和工期較長等問題。

（2）農民意愿反復，阻礙拆舊復墾工作推進。農民作為拆舊復墾政策的參與主體，在拆舊復墾工作中發揮著無可替代的作用，農民的主動參與，積極配合，這對于推進拆舊復墾工作是十分關鍵的。但在實際政策的推行中存在農民參與拆舊復墾意愿反復的現象，這主要有以下三個方面的原因：其一，拆舊復墾的基本工作流程是由農民向村委會提出申請后，交由第三方機構核查面積，農民在參與拆舊復墾前都對自家的土地面積有一定的估量，一旦農民心中的估量值與實際可拆舊的面積存在較大差距時，心中的落差感可能會使農民退出拆舊復墾工作；其二，拆舊復墾項目的權益是農民參與拆舊復墾工作中來的關鍵因素，由于農村的單一土地的使用權涉及到多戶人家，存在著多戶人家“組團”參與拆舊復墾項目，但實際的利益分配問題尤為重要，一旦利益分配出現問題，很可能因此影響到拆舊復墾工作的進行；其三，農民參與到拆舊復墾工作中來可能存在一定的盲目性，農民對于政策的了解程度不夠，盲目參與，項目實施中可能存在聽風就是雨，產生對政策的誤解或者存在對政策不理解的地方，降低農民繼續參與拆舊復墾的可能性。

3、拆舊復墾實施后存在的困境

（1）產業融合不足，制約鄉村產業健康發展。拆舊復墾后的農業建設用地對于農民、農村、農業發展是可利用的重要資源，如何利用好復墾后的土地，這是復墾工作的關鍵問題，但是在現實實施中往往只是回歸到傳統的種植業中，難以有高效的農業產出。由于受到農村環境條件的制約，而且拆舊復墾政策的主要實施區域經濟相對落后，缺少一定產業基礎和產業環境，考慮到人才吸引、資金引入和產品輸出等問題，在鄉村開展其他產業存在一定難度。此外，拆舊復墾土地規模小、分布比較散亂也是影響產業融合的重要原因，復墾后的土地分布散亂大大提高了產業融合的成本，土地難以集約利用，難以規模化、科學化發展，也影響到產業的現代化發展。

（2）后期監管缺失，損害復墾后土地的利用。復墾后土地的管理問題難以明確，土地復墾后一般是交由土地所在村集體統一管理或者交由土地使用者自己管理，在管理上并沒有明確的主體，在監管上容易出現相互推諉的現象。而且復墾的土地分布分散且復雜，這對于村集體而言，基層工作者人數少，任務繁重，監管難度大，容易出現監管不到位的情況。同時，對于農民而言，農民總體規劃意識不強和保護農用地的意識薄弱，也存在著積極性不高，疏于打理的現象，所以使得復墾后土地的監管流于形式。由于管理措施不到位，導致復墾后的土地利用達不到預期效果。

三、平遠縣拆舊復墾對策建議

（一）編制可行的規劃和實施方案。規劃是工作開展的前提，科學合理的規劃有助于指導拆舊復墾工作的有效施行。首先，政府部門要對轄區內的農村閑置建設用地進行摸底調查，在此基礎上，做好村莊拆舊復墾規劃的編制工作，在規劃的編制工作中，要注重全面性和長遠性。政府應全面考慮區域的協調發展和拆舊復墾各主體的利益需求，做到合理拆舊，高效復墾。特別的，對于復墾后的農用地，應有合理的管理方案，為后期的農用地發展奠定好基礎，避免土地荒廢現象的出現。其次，應在規劃基礎上，遵循科學合理、因地制宜的原則，做好拆舊復墾工作實施方案的編制，設立高標準要求，針對不同地區地塊的特點，合理劃分工作片區，進行個性化設計，并且要對灌溉設施、建筑廢物處理等問題提出合理的解決方案。最后，還要加強生態防護工程建設的設計，對于地形復雜的地區，要設置如護坡等相應的防護工程，防止水土流失等地質災害。

（二）充分考慮各方面因素，合理安排項目選址。對于拆舊復墾的選址，要遵循地質災害多發地優先、革命老區優先以及貧困地區優先等原則。此外，對于集中成片、面積較大的地區，也應優先列入拆舊復墾項目選址的考慮范圍。集中連片的土地有利于項目統一管理，降低管理成本，提高工作的效率，減少因拆舊地塊破碎分散而需額外支出交通費等成本。再者，在選址時還應考慮制約農業產業發展的因素。譬如，對于水源缺乏或土壤重金屬含量過高的地區，則應考慮水利基礎設施的配套建設以及土壤綜合治理，同時也要考慮相關成本問題，根據資金現狀來決定這類地區的拆舊工作排期，遇到資金瓶頸時，不宜將這類地區納入拆舊范圍。

（三）開展專業培訓，提升人員業務水平。拆舊復墾項目實施對設計人員與施工人員也提出了更高的要求，相關人員要不斷加強相關業務知識的學習，提高自身為人民服務的水平。拆舊復墾相關人員通過參加專業培訓、座談會等形式積累經驗，學習先進的典型示范，進而全方位、多角度、深層次提高設計水平與施工能力，并在實踐中不斷總結經驗，形成自己的實踐經驗。此外，相關人員要定期組織、參與不同地區的拆舊復墾工作人員的交流會，在交流中學習先進經驗，總結不足，彌補自身的短板，更好地為拆舊復墾工作保駕護航。

（四）調動基層力量，發揮鄉村治理作用。鄉鎮政府作為國家的基層政權機構，應密切聯系群眾，發揮治理作用，推動拆舊復墾政策的實行。鄉鎮政府等基層組織要積極發揮自身的力量，指導村民們成立村民小組理事會等相關組織來配合政府開展拆舊復墾工作。此外，還可以通過召開座談會和深入農民家中訪問的方式，收集農民們的不同需求，向農民講解典型成功的案例，解決他們的疑惑，減輕他們內心的不安。再者，還應充分保障農民的主體地位，維護農民的權益，將農民的利益放在工作的突出位置。拆舊復墾工作是由政府主持開展，可以邀請農民參與到拆舊復墾的工作中去，讓他們也親自參與到拆舊復墾流程中，讓他們對拆舊復墾工作有更好的了解，從中也能夠得到農民的反饋，減少他們參與意愿反復的現象。

（五）高效利用土地，促進產業融合發展。要想高效利用復墾后的土地，首先要提高農民的農業現代化發展意識。當地政府可與高校、科研機構共同合作，定期派專家學者“下鄉”開展農業培訓會，向農民們傳授一些現代農業生產的方法和維護土地的方法，指導他們科學利用土地，提高農業產出率。其次各村莊可以充分利用當地資源，由村干部帶頭，成立專門的合作社，打造一些土特產品牌，同時還可以開展一些特色農業節，帶動當地的旅游業發展。此外，政府可通過相關政策支持產業園區融入拆舊復墾工作中去，鼓勵他們規模經營復墾土地，將復墾后的土地納入園區的發展，帶動產業的規模發展。

（六）加強過程監督，保證工作質量。為了保證拆舊復墾工作的質量，需要政府和社會各主體的共同監督管理。在政府層面，首先要成立一支高素質的監管人員隊伍，監管人員不僅要有高度責任心，還應熟悉拆舊復墾的法律法規、工作規范和技術技能。在拆舊復墾工作推進中，應做到每個過程都有專人去監管施工單位、農民土地利用行為等，便于對工作提供技術指導和及時制止他們的不合理行為。另外，相關部門應制定并完善相應的法律法規，規范工作流程，對監管人員、施工單位、農民等主體的不合法行為提出具體的懲戒措施，保障工作的有序推行。再者，針對復墾土地的后期維護問題，政府可委派專人去管理那些因農民外出打工而閑置的復墾土地，根據規劃設計要求，在上面種上相應的經濟作物等。此外，政府還可以委托第三方技術公司，利用3S技術，建立土地利用動態監測系統，實時監測復墾土地狀況。在社會層面，村民小組要發揮鄉村治理作用，將拆舊復墾監管納入自己工作范圍，定期對拆舊復墾工作進行檢查。同時，農民也要做好自我監督與自我管理，認真貫徹政策的要求，積極配合政府工作的要求，維護好復墾后的土地質量。