武漢市惠游政策分析

□文/李 琰

（中南財經(jīng)政法大學公共管理學院 湖北·武漢）

［提要］新冠肺炎疫情的爆發(fā)對于各行各業(yè)都產(chǎn)生強烈的沖擊，旅游業(yè)作為受影響最嚴重的行業(yè)之一，亟須政府出臺相關(guān)政策為旅游業(yè)的恢復提供重要支撐和持久動力。本文以史密斯模型為理論框架，從政策本身、政策執(zhí)行機構(gòu)、政策目標群體和環(huán)境因素四個層面，分析武漢市惠游政策順利執(zhí)行并取得群眾廣泛認可背后所蘊含的治理之道，為后疫情時代地方旅游業(yè)的發(fā)展困境提出合理有效的破解思路。

在新冠肺炎疫情的沖擊下，多地旅游業(yè)遭受巨大的經(jīng)濟損失。隨著國內(nèi)疫情逐漸好轉(zhuǎn)，如何加快當?shù)芈糜螛I(yè)的復蘇，成為了擺在地方政府面前的難題。對此，武漢市作為受疫情影響最嚴重的城市，創(chuàng)新性地提出了惠游政策，結(jié)合本地旅游資源特點，充分考慮游客的各種需求，有針對性地提供各類服務，有效吸引了各地游客走進武漢，為當?shù)芈糜螛I(yè)的復蘇提供了重要支撐。武漢的旅游復蘇實踐，為后疫情時代各地旅游業(yè)的恢復與發(fā)展提供了樣本。

一、史密斯模型概述

1873年，美國學者托馬斯·史密斯首次提出了描述政策執(zhí)行過程及其影響因素的模型，即史密斯模型。史密斯認為影響政策執(zhí)行的因素主要有四個：一是理想化政策，即政策制定者期望達成的理想化的作用形式，包括政策目標是否合理、政策方案是否具有可行性等；二是政策執(zhí)行機構(gòu)，主要是指政府部門的執(zhí)行人員是否具備必要的能力和素質(zhì)、人員配備是否合理等；三是政策目標群體，及政策執(zhí)行的直接受眾，主要是指目標群體接受政策的能力等；四是政策環(huán)境，指影響政策執(zhí)行的外部要素，包括政治、社會、文化、經(jīng)濟環(huán)境等。該模型能夠有效解釋政策執(zhí)行過程即影響政策執(zhí)行的因素間關(guān)系及各要素之間的相互作用。史密斯通過“處理”的概念，表達各要素內(nèi)外不同種類的緊張、壓力和沖突的反應，政策執(zhí)行過程可以視為要素之間緊張狀態(tài)通過“處理”轉(zhuǎn)變?yōu)楹椭C協(xié)調(diào)狀態(tài)，在此過程中對政策執(zhí)行結(jié)果進行反饋和回應，在反饋和回應的作用下不斷完善政策。（圖1）

圖1 史密斯政策執(zhí)行模型圖

二、武漢市惠游政策執(zhí)行過程中面臨的挑戰(zhàn)

（一）政策本身。史密斯政策執(zhí)行模型將“理想化政策”主要表述為合理、合法、可行，表現(xiàn)為所有因素在不遭受阻礙的條件下都向著正方向性發(fā)展，但這僅僅是一種理想的狀態(tài)，政策順利執(zhí)行的關(guān)鍵是政策具有可行性。整體來說，武漢市惠游政策內(nèi)容較為全面，但政策內(nèi)容大部分都較為宏觀，更偏向于指導性和整體性，而且關(guān)于武漢市惠游活動中文旅項目的具體實際調(diào)研較少，導致許多相關(guān)的數(shù)據(jù)、資料不足，對于相關(guān)政策的進一步實施具有巨大的阻礙性，使得許多旅游項目缺少自身的特色，缺乏貼合大眾需求的高品質(zhì)、創(chuàng)新性服務，難以有效吸引游客。

（二）政策執(zhí)行機構(gòu)。政策的順利執(zhí)行必須緊緊倚靠執(zhí)行機構(gòu)較強的執(zhí)行力，政策的執(zhí)行機構(gòu)是把公共政策從理想變?yōu)楝F(xiàn)實的中介和橋梁，其參與邏輯及行為邏輯直接關(guān)系到公共政策的執(zhí)行效果。武漢市惠游政策的執(zhí)行機構(gòu)主要包括市財政局、市文化和旅游局、市宣傳部和企業(yè)等。對于武漢市惠游政策的執(zhí)行來說，各區(qū)政策的執(zhí)行是在武漢市政府政策性文件的帶領(lǐng)下行動的，但對于政策本身而言，更多的是文字中所傳達的政策精神，各區(qū)對于政策執(zhí)行往往是針對于自身的理解而行動的，都會有其自身側(cè)重的方向，因此在執(zhí)行時有可能會產(chǎn)生偏差。同時，武漢惠游政策的宣傳對于政策的執(zhí)行是至關(guān)重要的，而政策宣傳的媒介則主要依賴于執(zhí)行機構(gòu)、相關(guān)人員及媒體的宣傳。如何創(chuàng)新宣傳形式、豐富宣傳內(nèi)容，更好地展現(xiàn)武漢的美麗風光，樹立大美武漢的城市形象，促進惠游政策取得良好的效果，成為了制約惠游政策有效執(zhí)行的一大挑戰(zhàn)。此外，一些旅行社、酒店等從業(yè)人員觀念較為落后，以追求短期的利益為主要目標，對于長期的發(fā)展缺少動力，服務質(zhì)量和水平都較低，影響到游客的整體體驗，難以留住穩(wěn)定的客源，影響自身形象，甚至影響到武漢市的旅游形象。部分旅游從業(yè)人員法律意識也較為淡薄，很容易為了追求利潤而觸碰法律的底線，例如強制性消費、惡意代搶票等行為的發(fā)生，嚴重影響政策執(zhí)行效果。

（三）政策目標群體。政策目標群體是指政策實施所針對的人群。政策的有效執(zhí)行需要目標群體對政策的認可，但目標群體基于價值偏好的考量，往往對政策的理解會產(chǎn)生偏差，從而加大政策執(zhí)行的難度。從武漢市惠游政策的目標群體來看，部分公眾受疫情的影響，存在談武漢色變的情況，對于去武漢旅游的安全性存疑。同時，由于政策宣傳范圍受限，部分公眾難以接收到實時有效的信息，對于免費出游活動的可信度存在疑慮。此外，部分游客素質(zhì)不夠高，缺乏公共意識，在旅游過程中容易使旅游資源遭到破壞，對武漢旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成不良影響。

（四）環(huán)境因素。政策環(huán)境是指與政策生存空間相關(guān)聯(lián)的因素，政策執(zhí)行受環(huán)境的復雜性和多變性影響較深。在法治建設方面，法治環(huán)境的完備有助于政策更有秩序的進行，也可以規(guī)范政策主體和目標群體的行為。目前，政策執(zhí)行機構(gòu)人員的績效考核機制和監(jiān)督體系還不夠完善，存在考核指標不夠量化、考核流于形式等問題，影響了政策執(zhí)行的推進質(zhì)量與速度；在旅游環(huán)境層面，部分景區(qū)旅游產(chǎn)品存在同質(zhì)化現(xiàn)象，種類較為單一，難以凸顯武漢旅游文化特色，對游客的吸引度不夠，難以帶來持續(xù)性的經(jīng)濟效益。

三、武漢市惠游政策應對措施

（一）健全政策體系，增強機構(gòu)執(zhí)行力。在政策的執(zhí)行過程中，對于執(zhí)行機構(gòu)的監(jiān)督可以更為有效地提升執(zhí)行效果，有利于建立一個公平公正的政策實施環(huán)境，也有利于減少工作人員的執(zhí)行偏差現(xiàn)象。為了防止發(fā)生部分執(zhí)行機構(gòu)推諉扯皮的現(xiàn)象，武漢市政府在《關(guān)于印發(fā)武漢市支持文化旅游產(chǎn)業(yè)復蘇發(fā)展若干措施的通知》中將具體責任明確到各個執(zhí)行機構(gòu)，例如將“推動文旅產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”的政策落實單位指定為市文化和旅游局和市宣傳部，責任單位為市市場監(jiān)管局和市商務局等，有效地增強了各執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行力。此外，針對部分執(zhí)行機構(gòu)、相關(guān)人員失職的問題，武漢市政府提出一系列監(jiān)督管理措施及考核體系，并積極貫徹信息公開的制度，引入社會監(jiān)督，有效提升了執(zhí)行機構(gòu)的工作質(zhì)量與效率，同時緩解了旅游業(yè)從業(yè)人員的失職、違法現(xiàn)象，為惠游政策落地提供了保障。

（二）注重宣傳引導，營造本土化氛圍。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，信息的傳播方式也在不斷地多樣化發(fā)展。地方旅游業(yè)想要進行有效的品牌推廣，就需要借助于現(xiàn)代化信息技術(shù)來傳播品牌信息，通過借助優(yōu)勢傳媒的傳播手段和傳播途徑，拓展當?shù)芈糜谓?jīng)濟的宣傳范圍，強化人們對當?shù)芈糜尉包c的關(guān)注力度。面對宣傳形式、宣傳內(nèi)容和宣傳范圍等方面的挑戰(zhàn)，武漢市文化和旅游局充分利用新聞紀錄片、電視、廣播、報紙、雜志等傳統(tǒng)媒體和微信、微博、公眾號、新聞客戶端等新興媒體，制作并向公眾推出武漢旅游宣傳片《相約在武漢》及各大景區(qū)的宣傳視頻。同時，在國慶·中秋雙節(jié)舉辦一系列特色活動，營造本土化氛圍，讓游客擁有一次特別的旅游體驗，提升了游客對武漢旅游景區(qū)的滿意度，在游客的心目中形成良好的旅游品牌，并且借助假期的客流量更好地宣傳武漢的旅游業(yè)，從而吸引更多的潛在受眾選擇武漢作為旅游地。

（三）重視公眾需求，提升游客體驗感。公共政策的制定與執(zhí)行應以社會民眾為基礎，應該代表著公眾的利益訴求。武漢市政府在執(zhí)行惠游政策的過程中，重點關(guān)注公眾的需求，注重細節(jié)方面的提升，加強品質(zhì)維度的建設。一方面重視精細化服務，在地鐵站、高鐵站和景區(qū)等場所安排志愿者和工作人員，引導游客安全、文明、有序旅游，并在重點場域設置服務點，為游客提供及時有效的幫助；另一方面關(guān)注游客的體驗感，勇于創(chuàng)新旅游資源，發(fā)掘特色旅游產(chǎn)品，著力建設景區(qū)的亮點特色和服務氛圍等，如對于黃鶴樓開放夜游體驗，推出各類文創(chuàng)產(chǎn)品，安排多場文藝演出，讓游客們可以深刻地體驗并感受到黃鶴樓的魅力。武漢市政府從目標群體角度出發(fā)，吸引公眾的參與，為惠游政策的順利執(zhí)行提供了保障。

四、旅游惠民惠企服務推進策略

（一）完善旅游業(yè)政策體系，協(xié)調(diào)各主體利益。明確詳盡的政策體系為武漢市惠游政策的順利執(zhí)行提供了指引與方向，為各參與主體提供了政策保障，激發(fā)了各方力量的活力。在地方旅游惠民惠企服務推進的過程中，完善的政策體系對于各執(zhí)行機構(gòu)之間的良性互動具有重要的意義，政策是各執(zhí)行機構(gòu)進行內(nèi)部控制、日常工作和自身發(fā)展的基礎，也是各方利益的強力保障。因此，要加強政策體系的建設，以法律法規(guī)的形式對各個主體參與程序、內(nèi)容和方式加以明確規(guī)范，明確各執(zhí)行機構(gòu)之間的職權(quán)、關(guān)系等，為地方旅游業(yè)發(fā)展提供權(quán)威性、合法性的保障。另外，要優(yōu)化政策體系的供給，協(xié)調(diào)各主體之間的利益，對各主體的行為進行約束和制衡，促進各主體的長期發(fā)展，推動地方旅游事業(yè)發(fā)展。

（二）優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境，樹立地方良好形象。完善法律法規(guī)，規(guī)范市場秩序，是地方推進旅游惠民惠企服務的重要法制保障，對于政策能否有序的展開具有至關(guān)重要的作用。對旅游市場進行專項的監(jiān)督檢查，既要保證游客們的合法權(quán)益不受傷害，也要保證在執(zhí)法中防止虛假報案，確保旅游從業(yè)人員的權(quán)益，從而形成良好的政策執(zhí)行環(huán)境，減少強制性消費、惡意高價買賣門票、黑心旅行團及破壞景區(qū)文物等現(xiàn)象的發(fā)生。此外，優(yōu)化旅游環(huán)境，建設高品質(zhì)文旅項目，完善基礎設施建設，注重個性化、智能化和人性化服務，從而更好地滿足游客的需求，建立當?shù)亓己玫穆糜慰诒?/p>

（三）注重凸顯本土特色，因地制宜創(chuàng)新發(fā)展。武漢市惠游政策在執(zhí)行過程中注重開發(fā)具有地方特色的旅游文創(chuàng)產(chǎn)品，積極采取各種措施保護與重構(gòu)本土特色，營造了良好的旅游文化環(huán)境。近年來，各地旅游業(yè)建設如火如荼，但同質(zhì)化問題較為嚴重，游客們所期待的旅游目的地并不是千篇一律的景區(qū)，也不是流水線制造出來的復制品。因此，地方政府在推進旅游惠民惠企服務中心時應承擔好主體責任，自上而下地做好頂層設計，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況及游客的實際需求，制定符合當?shù)亟?jīng)濟、政治、文化和生態(tài)特色的建設標準和評價指標，應堅持因地制宜、分類施策、迭代創(chuàng)新等推進原則，以及多樣化、差異化、特色化的建設模式，在學習其他表現(xiàn)優(yōu)異地區(qū)的經(jīng)驗時，注重結(jié)合本土特色，深度挖掘本地歷史文化，積極創(chuàng)新與傳承，保留住各自的特色文化和自然風光，樹立當?shù)鬲毺氐穆糜涡蜗蟆?/p>