蘇北農(nóng)村集中居住政策困境與優(yōu)化

□文/紀岫辰 王宇峰 胡皓宇 吳世超 魏東磊

（南京工業(yè)大學法學院江蘇·南京）

［提要］農(nóng)村集中居住是我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下地方政府推進的一項重大政策，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下改善農(nóng)村居住條件的重要途徑。本文選擇以史密斯政策執(zhí)行過程模型為框架，從理想化的政策、執(zhí)行機構、目標群體、執(zhí)行環(huán)境出發(fā)，探尋蘇北集中居住政策推行的困境，以推動新時期蘇北地區(qū)農(nóng)村居住政策的順利實施。

一、問題的提出

2018年婁勤儉在江蘇省十三屆四中全會上的一席話振聾發(fā)聵：“蘇北可能成為全國農(nóng)村住房條件最差的地方。”這讓我們開始注意到江蘇這一經(jīng)濟大省“不堪”的一面。農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)相對集中居住對于土地資源利用、人居環(huán)境改善、城鄉(xiāng)一體化等具有重要意義。蘇北農(nóng)村集中居住是一項目標為3年改善30萬戶農(nóng)民居住現(xiàn)狀的宏大工程。截至2020年11月底，蘇北四市農(nóng)村四類重點對象存量危房已全部改造到位，已完成超10萬戶農(nóng)房改善建設任務。目前總體推行順利，但同樣發(fā)生數(shù)起村民集體上訪的群體事件，導致政策推行大大受阻。（表1）

表1 蘇北各市集中居住政策推行情況一覽表

二、理論框架

美國學者艾莉森曾指出：“在達到政府目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”。20世紀七八十年代，美國公共政策研究領域掀起研究政策執(zhí)行問題的熱浪，為早期政策執(zhí)行的系統(tǒng)性研究奠定基礎。在理論上，學者們試圖從各個角度，各個方位構造政策執(zhí)行模型，史密斯政策執(zhí)行模型便是其中之一。在1973年發(fā)表的《政策執(zhí)行過程》一文中，史密斯最早提出影響政策執(zhí)行的四大因素：理想化的政策、執(zhí)行機構、目標群體、執(zhí)行環(huán)境，如圖1所示。（圖1）

圖1 史密斯政策執(zhí)行模型圖

三、蘇北農(nóng)村集中居住政策執(zhí)行困境原因分析

（一）理想化的政策：具體化與專業(yè)化程度不足

1、具體化程度不足。政策的制定并沒有考慮每家每戶的基本情況，一刀切的現(xiàn)象依然嚴重。筆者在調(diào)查某個將要搬遷至集中居住區(qū)的村莊時發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)濟生活水平的提升，本地的部分農(nóng)房已經(jīng)由村民自行翻新，房屋質量完全不輸規(guī)劃的集中居住房。然而，當?shù)叵嚓P的集中居住政策并沒有縱向考慮到房屋新舊程度，而只通過橫向房屋的面積來給予補貼，招致了部分農(nóng)民的反對，政策的推行大大受阻。

2、專業(yè)化程度不足。專業(yè)的事并沒有交給專業(yè)的人做，社會力量的參與欠缺。例如，房屋的規(guī)劃與建設方面單純憑借政府住建局進行設計規(guī)劃，規(guī)劃結果就是政策剛性過強，可選擇的方案較少，較少有專門的智庫或者是企業(yè)提供相關的建議。

（二）執(zhí)行機構：基層政府的執(zhí)行能力欠缺

1、基層工作者的基本素質缺乏。政策執(zhí)行人員的整體狀況是影響公共政策能否被成功實施的重要因素，然而，現(xiàn)實過程中，基層工作者的能力存在欠缺。第一，人才素質方面，部分地區(qū)選拔考核機制存在較大問題，基層工作者素質參差不齊，不具備執(zhí)行基本能力，導致集中居住政策難以被村民所理解。第二，培訓機制欠缺。會議召開次數(shù)較多而效果不顯著，缺乏相應的技能培訓，導致工作者缺乏相應的應對方式。

2、基層政府執(zhí)行手段機械化。在執(zhí)行手段方面，基層政府存在著執(zhí)行機械化的問題，欠缺靈活性，不能隨機應變地解決問題。例如，蘇北某地基層政府在政策執(zhí)行過程中，因為急于應付上級所設的指標，拆除與新建的過程完全顛倒。新建集中居住區(qū)沒有任何實質性進展的情況下，卻急于拆除農(nóng)民的住房，使部分農(nóng)民無家可歸，由此所產(chǎn)生的憤怒甚至絕望情緒，自然會徹底引爆而不遺余力地阻撓集中居住工程的推進。

（三）目標群體：農(nóng)民群體參與積極性不足

1、配套服務保障不到位。奧爾森在《集體行動的邏輯》中提出：“集體不會像個人一樣為自己的利益而行動。個人往往都是從自己的私利出發(fā)，常常不是致力于集體的公共利益，個人的理性不會促進集體的公共利益增進。”據(jù)蘇北四市的調(diào)查，農(nóng)民并不關心集中居住政策宏觀目標的實施情況，他們主要關注是否可以從集中居住的政策中獲利，例如收入的增長、環(huán)境的改善等。而基層政府為了完成集中居住的指標，可能采取強制性的政策執(zhí)行工具，如強拆農(nóng)民房屋等。這進一步導致農(nóng)民的基本服務得不到保障，加劇了農(nóng)民與政府之間的矛盾。幾次農(nóng)民上訪的群體性事件的發(fā)生恰恰證明了這一點。

2、鄉(xiāng)土意識轉化困難。鄉(xiāng)土意識根深蒂固也是集中居住政策推行的阻礙之一。經(jīng)實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)民出于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土思想制約，對于集中居住有一定抵觸情緒，因而加大了農(nóng)民集中居住政策執(zhí)行的難度。例如，部分老年人不想上樓，相反更喜愛原有的田園鄉(xiāng)土生活。據(jù)筆者的調(diào)研，主要有以下兩個原因：第一，精神方面，鄉(xiāng)土文化面臨喪失的風險，搬到社區(qū)后溝通交流存在障礙。第二，功能方面，原有的田地、房屋等部分功能缺失，如糧食儲存、家禽養(yǎng)殖等。

（四）執(zhí)行環(huán)境：農(nóng)村改革內(nèi)卷化。內(nèi)卷化原意為“轉起來或卷起來”，是社會學、管理學、經(jīng)濟學等相關學科中用于描述發(fā)展狀態(tài)的術語。它起源于康德、戈登威澤，成型于格爾茲，發(fā)展于黃宗智，被用來解釋中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的停滯。近年來，中央政府十分關注農(nóng)村問題，進行了一系列的變革，并輸入了大量的資源，然而一些農(nóng)業(yè)問題仍然突出。其主要原因在于基層政府的公信力喪失，進一步說是由基層政府面臨的利益和壓力所導致的。一方面基層政府想要獲取更多的利益；另一方面又面臨著上級績效考核的壓力。面臨如此困境，村莊內(nèi)部的村霸群體就進入了基層政府的視野，暴力等非常規(guī)手段層出不窮，這樣導致資源與利益被基層政府和村霸瓜分，村民所獲利益大大受損，基層政府的公信力大大喪失。

四、蘇北農(nóng)村集中居住政策的優(yōu)化

（一）理想化的政策：具體化與專業(yè)化相結合

1、具體化：政策細化，一戶一檔一策。充分考慮每一戶居民不同的實際情況，做到“一戶一檔一策”。例如，連云港市厲莊鎮(zhèn)的工作組通過實際的分隊調(diào)查，對各家情況進行深入分析后發(fā)現(xiàn)老年貧困人口占比較高。于是推出了針對性的政策——200戶老年房（65歲以上老人）67平方米老年房，只需2元可購，充分滿足了當?shù)乩习傩盏男枰玫搅舜罅χС郑嬲龅搅艘粦粢粰n一策。

2、專業(yè)化：智庫與企業(yè)的積極參與。智庫幫助決策者對決策問題客觀內(nèi)行的判斷，幫助決策者對決策提供更為準確的決策信息，幫助決策者提供方案。在建設之前一定要做好充分以及科學的規(guī)劃，許多未規(guī)劃就拆遷的案例已經(jīng)導致了嚴重的后果。而相反的徐州睢寧的集中居住區(qū)是由當?shù)亟ㄖ芯吭号c清華大學城鄉(xiāng)建筑系的合作進行規(guī)劃的，充分實現(xiàn)本土化與專業(yè)化的結合。厲莊鎮(zhèn)通過與著名建筑公司創(chuàng)聯(lián)公司進行合作，由創(chuàng)聯(lián)公司負責設計、建設集中居住區(qū)的房屋、基礎設施、道路等，形成了獨特的建設系統(tǒng)。

（二）執(zhí)行機構：基層政府執(zhí)行能力優(yōu)化

1、重視人才更新機制建設。第一，重視本土人才選拔。鄉(xiāng)村振興是一個系統(tǒng)過程，要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標，農(nóng)村人才建設尤為重要。多地的強拆事件折射出了很大的問題，外部力量與內(nèi)部村民之間的嚴重沖突。而選拔優(yōu)秀的本土基層領導者是一個良性的解決方式，如蘇北計劃吸引了大批優(yōu)秀基層工作者返鄉(xiāng)為家鄉(xiāng)建設添磚加瓦，這些本土人才相對于外來人才來說，在具備了專業(yè)知識的情況下，能更好地融入環(huán)境。更可以從農(nóng)民角度出發(fā)，采取更為適合的執(zhí)行方式和手段。通過他們的血緣和地緣網(wǎng)絡在鄉(xiāng)親中傳播政策，引領鄉(xiāng)村振興建設。第二，加強培訓制度建設。人事更新機制不僅包括人員的吸納與退出，而且包括人員素質的更新，即培訓制度的建設。贛榆縣厲莊鎮(zhèn)是一個較為成功的案例，他們十分重視軟件建設，單從物業(yè)管理這一點來看，贛榆縣厲莊鎮(zhèn)采取了過渡的方式，先由社區(qū)與物業(yè)公司共同管理，在此期間派出年輕黨員干部去到市網(wǎng)格中心進行深造學習與鍛煉，逐步轉變?yōu)樯鐓^(qū)管理的方式，收到了良好的成效。

2、基層政府執(zhí)行手段彈性化。麥克拉弗林提出了政策互適模型，他認為政策執(zhí)行者的目標和手段富有彈性，可以根據(jù)環(huán)境或受影響的需求等進行改變。基層政府（執(zhí)行者）與村民（目標群體）之間彼此的需要與觀點不一致，那么必須放棄或修正立場和手段，不能單純地機械化執(zhí)行。鹽城金湖縣政府在面對出現(xiàn)抵觸情緒的農(nóng)民時，靈活應對，放棄立即拆遷的立場。通過發(fā)動黨員干部的宣傳作用，讓村民到建設地去了解房屋實際情況來滿足其需求，較好地解決了問題。

（三）目標群體：激發(fā)農(nóng)民內(nèi)源動力

1、加強農(nóng)民服務保障。農(nóng)民支持政策的原因主要看自己是否獲利。政府促進農(nóng)民各方面生活條件的提升，從而促進政策的順利實施。例如，厲莊鎮(zhèn)政府設計了一套合適的獎勵機制，企業(yè)每解決一戶農(nóng)民的就業(yè)問題就給予一定數(shù)額的資金獎勵，大大刺激了企業(yè)的參與。附近的工廠為村民提供了大量的就業(yè)機會，這給當?shù)鼐用駵p少了心理壓力，保障了農(nóng)民的基本生活。

2、注重農(nóng)民居住空間在精神上與功能上的保留。第一，在精神上，考慮鄉(xiāng)風文化的傳承。建筑風格可保留當?shù)靥厣Ｃ吭陆M織一次傳統(tǒng)文化表演、建設鄉(xiāng)風博物館等手段都可以滿足村民在精神上的需求。第二，在功能上，增強建筑的適用性。針對農(nóng)民儲存糧食、養(yǎng)家畜等需求，在建筑風格上進行有針對性的設計，都有利于減小集中居住政策推行的阻力。

（四）執(zhí)行環(huán)境：提升政府公信力。第一，加強監(jiān)管，推行信息公開。政府集中居住相應的房型、資金使用情況等都以清單進行公開，讓集中居住政策在陽光下運行，加強其合理性，減少基層政府與灰色勢力勾結的情況。第二，促進村民參與。通過實地走訪與案例比對，我們發(fā)現(xiàn)成功的集中居住政策背后都有一套完整的農(nóng)民參與機制，如鹽城王莊的工程造價全程由農(nóng)民監(jiān)督、睢寧的農(nóng)民公證激勵制度等，加強農(nóng)民對政策的了解程度，調(diào)動他們對于集中居住項目參與的積極性，提高政府的公信力，從而促進政策的順利執(zhí)行。

五、結語

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題始終不能忽視。農(nóng)民集中居住，既是應對耕地緊張、農(nóng)村“空心化”、破解城鄉(xiāng)二元結構以及城市建設用地不足而進行的集約利用土地、改善民生的重大舉措；也是城鎮(zhèn)化進程深入推進、經(jīng)濟縱深發(fā)展過程中的利益驅動；還是國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力實證。因此，制定良好的集中居住政策執(zhí)行問題十分重要，本文通過史密斯政策執(zhí)行模型分析集中居住政策執(zhí)行的影響因素，從理想化的政策、目標群體、執(zhí)行機構、執(zhí)行環(huán)境等四個方面提出了解決對策，為其他地區(qū)的政策執(zhí)行提供相應的啟示。