我國首個生態環境保護全鏈條立法出臺

林琪

我國首個生態環境保護全鏈條立法——《深圳經濟特區生態環境保護條例》（以下簡稱《條例》），于2021年6月29日經深圳市第七屆人民代表大會常務委員會第二次會議審議通過，自2021年9月1日起施行。

制定《條例》是全面貫徹落實習近平生態文明思想的必然要求和具體舉措，是深圳落實可持續發展先鋒戰略定位的現實需要，也是貫徹落實國家碳達峰、碳中和戰略部署的迫切需要。《條例》作為深圳市生態環保領域基本法，將為全市生態環保工作提供全面系統的法治保障，有利于提高生態環保工作的法治化、系統化、科學化水平，有利于加快生態文明建設在全方位各領域持續向縱深推進。

積極應對氣候變化

“十四五”是碳達峰的關鍵期、窗口期，深圳在應對氣候變化方面率先立法，以先行示范標準推進碳達峰、碳中和工作。作為全國首個在立法中明確應對氣候變化具體工作制度的法規，《條例》的一大亮點就是專設一章，對應對氣候變化的一般性工作、碳達峰和碳中和、碳排放權交易等進行了規定。

《條例》要求市政府編制碳排放達峰行動方案和碳中和路線圖，推動重點行業綠色低碳轉型，建立本市碳排放管控機制，將碳排放強度超標的建設項目納入行業準入負面清單。在全市碳排放達峰后，年溫室氣體排放量預期達到3千噸二氧化碳當量的新建、改建或者擴建項目，應當制定碳中和計劃和實施方案。推動能源低碳發展，逐步提高非化石能源占一次能源消費比重。制定和執行嚴于國家標準或者廣東省標準的綠色建筑標準，推進綠色建筑高質量發展。

《條例》要求市政府完善碳排放權交易機制。通過設定固定總量的排放額度，約束納入碳排放權交易的單位的年度碳排放。支持排放權交易機構創新碳市場交易品種，增加生態系統碳減排指標和碳普惠指標。建立碳普惠機制，對小微企業、社區家庭和個人的節能減排行為進行量化，引導全社會綠色低碳生產生活。鼓勵企業開展造林綠化、森林撫育等增強生態系統碳匯能力的措施和行動。

促進生態保護和修復

“保護和改善”是傳統環保立法的重要組成部分，相較于環境改善，生態修復需要通過更為系統和復雜的方法，使生態系統恢復自我調節功能，這也是生態環保工作的主要目標。為了突出生態修復的重要性，《條例》“保護和修復”一章，充實了生態修復以及生物多樣性保護等內容。

健全生態修復機制

《條例》堅持以自然恢復為主，人工修復為輔的方式，提高生態系統質量與穩定性;明確市、區人民政府對生態功能退化或者喪失區域實施生態修復的主體責任，并對不符合生態環境保護要求的已建項目組織實施整改;由市政府相關部門制定、完善生態修復標準，并對實施生態修復的重點區域、流域開展生態修復成效評估;要求圍填海項目建設單位依法編制圍填海項目生態保護和修復方案，與圍填海工程同步實施。

助力污染防治攻堅

國家在污染防治方面已有較為完備的法律法規體系，《條例》根據深圳實際，對需要通過特區法規調整的、亟需規范的、需要為配套規章文件提供法律依據的內容作出創新、變通、細化和補充規定。

為了解決企業環保主體責任不清晰、危險廢物收集管理碎片化、生產廢水外運集中處理監管難等問題，在環境保護法、水污染防治法、土壤污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環境防治法等法律已經對排污單位的污染防治責任和水、土壤、大氣、固體廢物污染防治作出明確規定的基礎上，針對上位法尚未明確規定且深圳市亟需規范的內容，《條例》補充細化了排污單位主要負責人和工業園區經營管理單位的環保責任，并要求重點排污單位應當設立環保管理機構或者配備專職管理人員，履行其環境保護相關職責，壓實企業環境治理主體責任，在園區內污染防治設施建設、污染源管理等作出一系列制度設計。

在環保監管實踐中，有排污企業和污水處理廠提出，有的水污染物對于排污企業而言是限制排放的，需要花費大量成本進行預處理，但對于污水處理廠而言卻是其生產經營所必需的，需要另外購買。為了減輕相關企業的生產經營成本，《條例》建立了特定水污染物排放限值協商執行制度，在保障水環境質量的前提下，允許排污企業執行特定水污染物預處理排放濃度限值，對可以由排污單位和污水處理企業協商執行的情形予以明確，并對協商執行制度的程序進行了規定，進一步加強此項制度的規范性和操作性。

《條例》專門設置“海域污染防治”一節，完善海域污染防治工作制度。一是對海域重點污染物實行排?？偭靠刂?，暫停審批超出重點污染物排海總量控制指標的相關建設項目環境影響評價文件;二是明確新建、改建或者擴大入海排放口前，建設單位應當依法開展科學論證，編制論證報告，報市生態環境部門備案;三是對入海河流實行重點水污染物特別排放限值管理;四是完善海洋垃圾清理機制，明確職責劃分;五是加強船舶污染物、廢棄物接收和管理。

開展環評價制度改革

構建生物多樣性保護體系

生物多樣性是維持生態平衡的基礎。生物多樣性保護是生態文明建設重要內容，也是推動高質量發展的重要抓手?！稐l例》突出強化了生物多樣性的保護，在加強生態系統多樣性、物種多樣性和遺傳多樣性保護以及生物安全治理等方面作出明確規定：

編制生物多樣性保護行動計劃，確定生物多樣性保護總體目標、戰略任務和優先行動，明確重點保護范圍和保護區域;

加強對野生生物天然集中分布區、野生動物遷徙洄游通道的保護，對生態功能嚴重退化的棲息地、破碎化的典型生態系統開展生物多樣性保護與生態修復;

根據需要制定本市重點保護物種補充名錄與重要自然棲息地保護補充清單，對特定物種實施重點保護和搶救性保護;

建立和完善野生動植物就地和遷地保護機制，建設種質資源庫、動物細胞庫等離體保存設施;

加強對外來入侵物種的防范和應對，由市政府相關部門根據職責分工開展對外來入侵物種的調查、評估、防控;

禁止大面積過度種植單一品種的觀賞林。

《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》授權深圳開展環境影響評價制度改革。

《條例》進一步明確細化相關制度，規定各區人民政府劃定生態環境管控區域評價單元，組織開展區域空間生態環境評價，并根據評價結果確定區域空間生態環境管理要求，報深圳市人民政府批準后公布實施。

《條例》明確，在已經開展區域空間生態環境評價的區域，納入重點項目名錄的建設項目，應當依法進行環境影響評價;未納入重點項目名錄的建設項目無需進行環境影響評價。同時，要求市生態環境部門制定區域空間生態環境評價相關技術規范和重點項目名錄。

推動環境信息公開

保障群眾對生態環保工作的知情權、參與權和監督權，對生態環境保護起著至關重要的作用。《條例》借鑒《深圳經濟特區綠色金融條例》對金融機構環境信息披露義務的規定，進一步明確環境信息披露的主體和范圍，增設政府、企事業單位、環境專業技術機構等主體環境信息披露的內容。

《條例》明確市、區人民政府及其有關部門應當依法主動公開生態環境保護相關信息。

《條例》規定碳排放權交易機構應當建立健全信息披露制度，及時公布碳排放權交易等信息。

《條例》要求重點排污單位及時、如實公開本單位的環境信息，接受公眾監督。

《條例》鼓勵具有相應資質的專業機構依法開展生態環境信息監測、收集、分析、應用，為產業發展、企業經營等提供生態環境保護咨詢服務。

完善違法行為法律責任

為了落實“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的要求，《條例》對環境違法行為的法律責任進行了優化完善。

《條例》補充細化上位法關于環境違法行為法律責任的規定，如對違法設置污水入海排放口，在海上違法傾倒泥沙，工業園區經營管理單位未履行環境保護管理職責等行為的處罰，增強制度剛性約束。

《條例》完善按日連續處罰的規定，在法律法規已經規定的情形外，將超過噪聲排放標準排放建筑施工噪聲，以及違反法律、法規規定在中午或者夜間進行產生噪聲的建筑施工作業，拒不改正的行為納入按日連續處罰的范圍。