國家審計在突發事件防控中的作用與實現途徑

王祥 郝玉貴 徐榮華

【摘要】國家審計作為突發公共事件防控體系的重要組成部分， 是特殊時期審計服務國家治理的特別體現。 審計機關基于“一盤棋”和“兩統籌”思想， 第一時間啟動應急審計預案， 借助大數據等信息技術， 運用非現場和現場審計相結合的“全過程”應急跟蹤審計模式， 圍繞應急審計“全覆蓋”的特殊重點內容， 在識別重大風險隱患、檢查評價應急防控機制的健全性和有效性、相關政策措施執行的有效性， 防控相關的信息披露質量， 以及資金和物資使用的真實性、合法性、合規性和有效性等方面發揮制約和促進作用。

【關鍵詞】國家審計;突發事件;應急防控機制;跟蹤審計

【中圖分類號】F239? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）14-0088-6

一、引言

《中華人民共和國突發事件應對法》（簡稱《應對法》）指出， 突發事件是指突然發生的， 造成或者可能造成嚴重社會危害， 需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。 在我國， 從1998年的湖北特大洪水、2003年的SARS疫情、2008年南方特大暴雪和冰凍天氣、2008年汶川和2010年玉樹大地震到2019年年末的新冠肺炎疫情等突發公共事件不斷發生。 從全球范圍看， 切爾諾貝利核電站事故、東南亞金融危機、美國“9·11”恐怖襲擊事件、2003年波及三十多國的SARS疫情、2004年印度洋大海嘯、2011年日本9級大地震引起的特大海嘯和福島核電站泄漏事件、2019年年末的全球新冠肺炎疫情等， 當今人類社會已進入了突發公共事件的“高危期”。 這些事件具有突發性、公共性、嚴重性、影響廣泛等特點， 極大地破壞了正常的經濟社會運行機制和秩序， 造成了巨大的社會心理危機， 阻礙了經濟社會的穩定和發展。

我國黨和政府歷來高度重視突發公共事件的應對。 自黨的十六大報告第一次提到“突發事件”的概念， 強調“我們從容應對一系列關系到我國主權和安全的國際突發事件”， 歷屆黨代會和政府報告均把突發事件作為重大問題加以部署。 黨的十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出， 要建立健全應急管理體制， 有效應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件， 提高危機管理和抗風險能力。 黨的十七大報告指出“提高重大疾病防控和突發公共衛生事件應急處置能力”。 黨的十八大報告指出“完善突發公共衛生事件應急和重大疾病防控機制”。 黨的十九大報告指出“預防控制重大疾病”“提升防災減災救災能力”“增強駕馭風險本領， 健全各方風險防控機制， 善于處理各種復雜矛盾， 勇于戰勝前進道路上的各種艱難險阻， 牢牢把握工作主動權”。 審計作為黨和國家監督體系中的重要組成部分， 應對突發公共事件相關的公共資金、公共物資、公共資源、公共政策執行和領導干部經濟責任履行情況進行審計， 這是審計機關的法定職責。

現有研究基于經典委托代理模型， 分析構建公共危機審計基本理論框架和政策[1] 。 基于審計“免疫系統論”， 論述突發事件審計免疫作用[2] 。 基于突發事件審計基本理論， 鄭石橋[3-6] 較系統地分析了突發事件審計的本質、目標、主體、客體、依據、準則、報告等， 以利于制度機制建設。 基于應急審計機制角度， 研究將應急審計監督有機內嵌于國家應急管理體系中， 構建突發性自然災害救災資金物資跟蹤審計響應機制[7-9] 。 從研究突發危機事件緊急救助資金績效審計角度[10] 和跟蹤審計的角度[11-13] 研究突發事件審計的類型和方式等。 在新時代， 突發公共事件具有新特征， 這對國家審計應對突發事件防控的新政策、資金流和物資流及信息流的有效監督提出了新要求。 對此， 需要站在審計是黨和國家監督體系中重要組成部分的新定位和新角度， 研究新時代國家審計在突發公共事件防控中的職責和作用問題。

二、突發公共事件、應對主體及其責任體系

（一）突發公共事件的內涵、類型與特征

“突發事件”是我國約定俗成的名詞。 2003年的國務院政府工作報告首次強調要“妥善處理突發性、群體性事件”。 2006年1月對外公布的《國家突發公共事件總體應急預案》， 第一次對“突發公共事件”進行界定， 即“突然發生的， 造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害， 危及公共安全的緊急事件”。 2007年11月1日起施行的《應對法》， 把“突發公共事件”修改為“突發事件”， 并第一次從法律層面對“突發事件”進行界定。 本文采用《應對法》中對突發事件的定義， 并與“突發公共事件”不加區分互用。 該定義蘊含了突發公共事件的主要特征： 突發性、緊急性、高度不確定性、影響社會性、非程序性決策、衍生性及擴散性、政治性等。 根據突發公共事件的發生過程、性質和機理， 將突發公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四類，如表1所示。

（二）突發公共事件防控中主要責任主體及其責任

突發公共事件防控中的主要責任主體包括黨、政府、軍隊、相關職能部門、企業（含金融企業）、媒體、基層單位、監督部門等。

1. 黨的職責。 突發事件會直接損害群眾利益， 對社會造成的危害性或潛在危害性極大。 黨代表我國最廣大人民的根本利益， 必然要及時處置突發事件， 最大限度地降低其社會危害和潛在風險。 黨發揮著總攬全局、協調各方的領導核心作用， 其主要職責是判斷事態形勢、確定處置原則與策略、設定處置目標、總體組織協調等。 指導協調政府、軍隊， 以及其他不隸屬于政府的職能部門（如紅十字會等）落實工作責任。

2. 政府的職責。 人民政府由人民代表大會產生， 人民代表大會對人民負責。 在黨的領導下， 作為經濟社會發展的最主要治理主體， 政府必須嚴格貫徹落實黨的主張和要求， 統籌協調處置突發事件和經濟社會發展。 政府的主要職責包括貫徹落實黨的有關決策部署、協調收集匯總上報相關信息、協調獲取管理分配使用資金和物資、組織協調人力資源、維護經濟社會穩定、在黨的領導下做好與軍隊的協調工作等。

3. 軍隊的職責。 人民子弟兵是“努力為人民服務”的武裝力量， 最大限度地降低突發事件造成的群眾利益損害是其重要義務。 鑒于軍隊的主要職責， 當突發事件影響程度較嚴重、范圍較廣時， 在黨的領導下， 軍隊和民兵組織要依照中央軍委命令執行相關任務、上報相關信息， 并與所在地方政府做好協調。

4. 相關職能部門的職責。 相關職能部門特指與突發事件直接相關的部門， 包括黨的工作部門、政府組成部門和所屬機構、財政保障的專業機構和人民團體等。 職能部門是處置突發事件的具體責任落實主體。 處置突發事件的具體職能部門由突發事件本身性質決定。 對于突發自然災害事件， 主要職能部門一般包括但不限于應急、衛健、自然資源、財政、公安部門以及公益部門等; 對于突發公共衛生事件， 主要職能部門一般包括但不限于衛健、市場監管、財政、公安部門以及公益部門等; 對于突發事故災難事件， 主要包括但不限于環境、應急、衛健、財政、公安部門以及公益部門等; 對于突發社會安全事件， 主要包括但不限于公安、財政部門等。 各相關職能部門依照法定權限， 按照黨和政府的統一部署履行職責， 根據需要指導企業組織生產和指導基層單位落實責任。

5. 企業（含金融企業）的職責。 企業是社會主義市場經濟的重要微觀主體。 對于突發事件對社會主義市場經濟及公共利益帶來的危害或潛在危害， 企業應當依法按照黨和政府的統一部署及有關職能部門的具體要求組織生產、提供服務、融通資金。 其中， 國有企業和國有資本占控股地位或者主導地位的企業（簡稱“國企”）， 除應當承擔法定責任外， 還應當按照有關部門的相關要求承擔更多的經濟和社會責任。

6. 基層單位的職責。 在突發事件發生時， 最大限度地降低突發事件對公眾的影響， 做好居民服務工作， 村委會、社區居委會和各基層單位是落實責任的主體。 其主要職責包括上報信息、宣傳教育、安全保衛、維護穩定、提供生活服務等。 基層單位要貫徹黨和政府的工作部署， 主動接受有關職能部門的指導， 采取具體措施處置突發事件， 按要求開展各項工作并及時上報信息。

7. 媒體的職責。 突發事件的突發性、高度不確定性特征易在短期內引發嚴重的信息不對稱， 加之其影響的社會性特征， 極易在一定范圍內迅速破壞社會原有價值觀念或秩序， 造成嚴重的“次生災害”。 媒體作為人民群眾獲取信息的重要渠道， 應當在黨的領導下及時、準確、客觀地向社會傳遞黨、政府、軍隊、相關職能部門、企業、基層單位有關突發事件的相關信息， 引導社會輿論支持有關責任主體科學處置突發事件。

8. 監督部門的職責。 突發事件的突發性、高度不確定性、非程序化決策特征， 對各責任主體處置措施的績效與合規提出了更高的要求; 突發事件影響的社會性和政治性特點， 使及時、準確傳遞突發事件及其所造成影響的信息變得至關重要。 為確保科學、合法、高效、及時、準確地傳遞信息， 監督部門的職責應當是依法及時介入突發事件處置， 促進有關主體落實責任、優化措施， 最大限度地維護公眾利益。 監督部門應當按照黨的決策部署， 在法定權責范圍內對政府、軍隊、相關職能部門、企業有關工作進行監督（基層監督部門還需監督基層單位）， 如實上報發現的問題， 提出整改意見， 并依法及時回應公眾較為關注的問題。

9. 國家審計機關的職責。 審計作為黨和國家監督體系中的重要組成部分， 在突發事件防控體系中依法履行審計監督職能。 突發公共事件防控權責體系由突發事件防控應急管理決策指揮系統、執行系統和監督系統構成。 同時存在多層級的應急狀態下的委托代理關系鏈， 存在非常態下的信息不對稱， 而審計機關則作為突發事件防控監督系統中的子系統。 依據《審計法》的規定， 對突發事件應對中相關政府、企事業單位等落實黨和國家有關突發事件防控重大政策措施的情況進行獨立審計監督和評價， 對突發事件防控中財政資金和捐贈款物等撥付、管理、分配、使用等的真實性、合法性和效益性進行獨立的審計監督和評價， 以及對突發事件應急管理體制、機制和制度進行審計監督， 發現體制機制和制度漏洞， 提出改進和完善的建設性意見， 促進突發事件應急管理體系和能力現代化。 上述突發公共事件防控中主要責任主體的關系如圖1所示。

三、國家審計在突發公共事件防控中的定位

（一）國家審計參與突發事件防控， 是人民群眾和國家利益的重要維護者

人民是國家的主人， 是國家財富的所有者。 人民也是公共資源的所有者， 是使用公共資源的終極委托人。 中國特色社會主義制度下的公共受托責任關系具體包括： 第一層級為人民代表大會與人民政府之間的公共受托責任關系; 第二層級為人民政府與政府各部門、事業單位以及國企的公共受托責任關系; 第三層級為政府各部門、事業單位以及國企與其主要負責人之間的公共受托責任關系。 這種公共受托關系決定了國家審計監督的產生和發展， 決定了國家審計的根本目標是為人民服務。 在突發事件應對過程中， 國家審計作為獨立的監督者， 在黨的集中統一領導下， 以維護人民群眾和國家利益為根本目標。 人民群眾授權政府、相關職能部門和組織協同處置突發事件， 依法獲取、管理、分配、使用公共資金及公共物資等應急公共資源。 與授權相對應的是， 以上應急公共資源的獲取、管理、分配和使用須接受獨立第三方的審計監督， 以便降低“次生經濟風險”， 維護人民群眾和國家利益， 推動實現處置目標， 保障經濟社會良性運轉。

（二）國家審計參與突發公共事件防控， 是服務國家治理的重要機制

2020年2月14日， 習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上指出， 這次抗擊新冠肺炎疫情， 是對國家治理體系和治理能力的一次大考。 國家治理是“通過配置和運行國家權力， 對國家和社會事務進行控制、管制和提供服務， 確保國家安全， 捍衛國家權益， 維護人民利益， 保持社會穩定， 推動科學發展”。 防控突發事件， 是國家治理的基本要求， 是國家在特殊情境下的應急治理， 考驗著國家治理體系和治理能力的現代化水平。 國家審計是國家治理的重要組成部分， 對突發事件中的應急公共資源實施審計監督， 服務突發事件應急治理， 既是服務國家治理的特別體現， 也是對應急審計體系和審計能力的一次大考。

（三）國家審計參與突發公共事件防控， 是貫徹落實黨中央應對突發事件決策部署的重要保障

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議中指出， 審計是黨和國家監督體系的主要組成部分， 要拓展審計監督廣度和深度， 消除監督盲區， 加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度， 加大對經濟社會運行中各類風險隱患揭示力度， 加大對重點民生資金和項目審計力度。 突發事件是經濟社會運行中突發的特別風險， 既涉及黨中央有關突發事件防控重大決策部署貫徹落實情況， 又涉及重點民生資金和項目， 審計機關對有關公共資金、公共資產、公共資源、公共工程項目和公共權力等進行監督， 本質上就是落實總書記重要指示精神， 既是貫徹黨中央決策部署， 又是督促相關責任主體落實黨中央應對突發事件決策部署的重要保障。

四、國家審計在突發公共事件防控中的作用

（一）橫向層面： 國家審計能夠發揮作用的領域

1. 能夠在防范突發公共事件風險隱患方面發揮作用。 審計機關借助自身信息和獨立監督優勢， 能夠協同其他有關部門事前研究可能的突發事件， 包括歷史上防范資金物資投資和損失狀況、預判突發事件發生的可能性以及資金物資的預備情況、識別不同時期不同地區可能出現突發事件的異常標志、評估重大風險隱患等， 發揮突發事件發生前的提示預警和預防作用。

2. 能夠在促進建立健全重大風險應急防控機制方面發揮作用。 突發事件的不確定性、重大性、應急性等特點， 要求各級政府部門和企事業單位等必須依法建立健全重大風險應急防控機制。 審計機關依法對重大風險應急防控機制的健全性和運行的有效性進行檢查評價， 重點就各責任主體的重大突發事件風險防控機制是否健全、設計是否合法合情、是否動態優化等方面進行檢查， 對突發事件防控機制的科學性作出評價， 分享責任主體落實防控機制建設成效， 揭示防控機制運行中的弊端和問題， 及時提出整改建議， 不斷促進防控機制優化。

3. 能夠在促進貫徹有關突發公共事件重大決策部署方面發揮作用。 有效落實黨和政府有關突發公共事件的重大決策部署， 是應對防控突發事件的關鍵。 審計機關的法定職能包括對黨和國家重大決策部署貫徹落實情況進行監督。 通過審計， 檢查評價有關重大政策措施執行情況， 揭示問題、提出建議， 倒逼有關責任主體全面貫徹落實各項決策部署。

4. 能夠在促進突發事件相關信息披露與傳遞方面發揮作用。 突發事件相關信息披露與傳遞是否真實、完整、一致、充分、及時， 直接影響突發事件處置的成敗。 監督檢查和鑒證信息的真實性、合法性， 是審計的基本職能。 審計機關通過檢查評價突發事件防控相關信息披露與傳遞質量， 促使各責任主體采取措施加大信息披露與傳遞力度。

5. 能夠在保障突發事件防控物資與資金使用的真實、合法和有效方面發揮作用。 應急物資與資金是突發事件防控的物質基礎。 各級應急管理部門、財政部門、金融機構、企事業單位和社會組織等， 需依據突發事件的類型和級別， 依法獲取、管理、分配、使用防控物資與資金。 從性質上看， 防控物資與資金具有極強的外部性， 屬于公共資金、國有資產、國有資源范疇， 屬于審計機關的監督范圍。 審計機關通過實施政策跟蹤、預算執行、經濟責任、專項審計等項目， 對防控物資與資金的獲取、管理、分配、使用進行監督， 及時發現問題并促進整改， 有助于促進科學使用防控物資與資金。

（二）縱向層面： 國家審計能夠在突發事件事前、事中和事后全過程發揮作用

1. 能夠在突發事件發生之前發揮“查病”和“防未病”作用。 突發事件雖較難預測， 但可以積極做好預防和準備工作。 通過開展相關工作， 一方面可以在事前盡量降低事件發生概率， 如建立環境監測平臺， 防止突發污染事件發生; 另一方面可以在事后盡量減小突發事件對經濟社會的破壞作用， 如儲備救災物資， 在發生突發自然災害后能夠快速投放災區救助群眾。 審計機關應當在工作中有針對性地對一些有助于預防突發事件發生或科學處置突發事件的相關工作予以關注， 引導有關部門做好日常準備工作。

2. 能夠在處置突發公共事件中發揮“治已病”作用。 首先， 審計機關能夠依法對涉及處置突發公共事件單位的相關數據進行充分核實， 促進數據及時、真實、準確、快速傳遞。 其次， 審計機關能夠重點跟蹤涉及突發公共事件相關政策措施貫徹落實情況， 督促整改審計發現的問題， 協助解決部門間的協調問題， 促進政策措施落地生根。 另外， 審計機關能夠客觀作出審計評價， 積極回應群眾關切。 作為相對獨立的監督部門， 審計機關具有較強的公信力。 在處置突發公共事件的過程中， 根據黨的審計委員會的決定， 對群眾關切事項開展審計， 對于及時發現問題并從源頭化解矛盾具有積極作用。

3. 能夠在突發事件處置結束后促進經濟社會秩序良性發展。 審計機關通過對突發事件發生后的恢復重建、復工復產等相關項目、政策、資金等實施審計， 及時發現并糾正有關問題， 對于促進經濟社會秩序恢復和健康發展能夠發揮積極作用。 如當前新冠肺炎疫情進入常態化防控階段， 審計機關通過發揮獨特的監督評價和鑒證職能， 促進黨中央國務院關于疫情防控和復工復產的有關決策部署貫徹落實， 發現體制機制等制度漏洞， 制約后疫情時代的經濟違規違法行為， 提出意見建議， 積極發揮為“六保”“六穩”政策保駕護航的作用。

五、國家審計在突發公共事件中發揮作用的途徑

（一）基礎層面： 進一步強化黨對審計工作的領導

黨在防控突發事件的各責任主體中始終處于領導和統籌協調的核心位置。 進一步強化黨對審計工作的領導， 有助于審計機關及時準確履行職責、發揮作用。 一是要進一步優化審計管理體制， 不斷強化黨的各級審計委員會對審計工作的集中統一領導。 二是要進一步加強黨組織在審計機關的領導作用， 不斷強化黨對審計業務工作的指導。 三是要進一步加強審計機關基層黨組織建設， 不斷推動黨建與審計業務工作相互融合。

（二）部署層面： 采用“全過程”應急跟蹤審計

鑒于國家審計能夠在突發事件全過程中發揮作用， 審計機關應當著眼突發事件的事前、事中、事后全過程部署工作。 在把握突發事件生命周期規律的基礎上， 可以結合跟蹤審計實踐經驗， 開展“全過程”應急跟蹤審計。 一是在事前應根據突發公共事件發生的過程、性質和機理， 充分識別風險， 設定預警等級， 提出防范性應對策略， 分類編制應急審計預案。 二是在事中應按照應急審計預案結合實際情況， 適時開展審計， 按照“三個區分開來”的要求， 及時發現問題和情況， 提出意見和建議。 三是在事后應對照審計意見和建議， 對賬銷號， 促進整改落實。

（三）實施層面： 采取“全覆蓋”應急綜合審計

審計機關應當按照其在突發公共事件中能夠發揮作用的領域， 圍繞黨在處置突發事件中的各項中心工作， 以防范風險隱患、促進建立健全重大風險應急防控機制、促進貫徹落實有關重大決策部署、促進信息披露與傳遞、保障物資與資金真實合法有效使用等為目標， 采取“全覆蓋”應急綜合審計。 一方面， 要實現對處置突發公共事件的相關政策措施貫徹落實情況， 以及有關物資、資金及資源的獲取、管理、分配、使用情況的審計“全覆蓋”; 另一方面， 對不同審計對象實施的審計要實現有機銜接， 使國家審計能夠系統地發揮作用。

（四）技術層面： 落實“兩統籌”工作要求， 推進審計信息化建設

突發公共事件的自身特點對審計機關有關工作的具體技術提出了更高的要求。 一是要落實好審計項目和審計組織方式“兩統籌”的工作要求。 一方面， 處置突發公共事件本身， 以及實現“全覆蓋”應急綜合審計皆為綜合性的系統工程， 都對審計系統發揮作用提出了更高要求; 另一方面， 事中審計過程對審計實效性提出了更高的要求。 因此， 要落實好審計項目審計組織方式“兩統籌”工作要求， 系統整合審計資源與審計成果， 進一步綜合、高效地發揮審計效能。 二是要持續推進審計信息化建設。 突發公共事件往往伴隨著難以及時到達指定現場、數據不完整等情況， 在時間緊迫的情況下， 需要根據實際充分借助信息化技術手段， 采用非現場審計和現場審計相結合、大數據分析與傳統審計相結合等方式完成審計實施。 這些都對日常工作中持續推進信息化建設提出了更高的要求。

六、結論

突發公共事件所具有的突發性、公共性、緊急性等特征決定了突發公共事件防控中的主要責任主體包括黨、政府、軍隊、相關職能部門、企業（含金融企業）、媒體、基層單位、監督部門等。 其中黨的統一領導是突發事件防控的中國特色和政治保障。 黨在確定處置突發公共事件總體工作基調后， 指導協調政府、軍隊以及其他不隸屬于政府的職能部門（如紅十字會等）落實公共受托責任。 這些公共受托責任履行情況需要獨立的審計監督。 國家審計參與突發事件的防控， 是國家審計服務國家治理的一個重要機制， 是特殊時期審計服務于國家治理的特別體現， 是審計機關貫徹中央審計委員會關于“三個加大”等重大審計政策部署的特殊審計行動， 是突發公共事件防控體系的重要組成部分。 國家審計在突發公共事件防控中， 基于“一盤棋”和“兩統籌”思想， 第一時間啟動應急審計預案， 借助大數據等信息技術， 運用非現場和現場審計相結合的“全過程”應急跟蹤審計模式， 聚焦應急審計“全覆蓋”的特殊重點內容， 在識別重大風險隱患， 檢查評價應急防控機制的健全性和有效性、相關政策措施執行的有效性， 提升相關的信息披露質量， 監督相關資金和物資使用的真實性、合法性、合規性和有效性等方面發揮著制約和促進作用。

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