從城鄉分割到城鄉融合的偉大跨越

徐平

摘要：兩千多年前孔子提出的“無訟”思想，一直成為中國人調劑社會關系所追求的理想境界。新中國從城鄉分割到城鄉融合的偉大實踐，實現了從站起來、富起來到強起來的社會發展跨越。四川省大邑縣開展的“無訟社區”建設，是對新時代基層社會治理能力現代化的重要探索，“無訟”回歸既是中國社會快速現代化發展的寫照，也是更高階段社會發展的歷史必然趨勢。

關鍵詞：城鄉分割 無訟社區建設 城鄉融合

1949年，新中國成立后，雖然實現了國家的獨立和人民的解放，但如何建設社會主義、如何實現工業化現代化的追趕？中國共產黨人經歷了無數次艱難曲折的探索。我們黨歷來不回避社會主義建設初期發生的“大躍進”“文化大革命”等失誤和錯誤，但這只是歷史長河中的片段和支流，不能把這些錯誤與整個時期等同起來。2013年1月5日，習近平總書記在論述改革開放前后兩個歷史時期的關系時，明確提出：“不能用改革開放后的歷史時期否定改革開放前的歷史時期，也不能用改革開放前的歷史時期否定改革開放后的歷史時期。”

一、三次新農村建設及其社會體制轉型

1956年7月2日的《人民日報》，發表了《建設社會主義的新農村》的文章，第一次旗幟鮮明地提出了建設社會主義新農村的口號。在中國共產黨的領導下，中國五億農民推翻了“三座大山”的壓迫，變封建地主土地所有制為農民個體所有制，接著又打破數千年的小農經濟束縛，從互助組到合作社，再到高級合作社、人民公社，開始前所未有的集體生產。他們試圖通過發展和鞏固高級農業合作社，推動和提高農業生產，從而過上沒有剝削、沒有貧困、勤勞生產、豐衣足食的生活，“把我國的農村完全建設成為社會主義的新農村”。這種建立在翻身得解放的農民對中國共產黨由衷信任、對未來社會主義社會無限憧憬基礎上，通過各級政府有力組織動員的方式，使中國農村一下子遍地開花式地進入了“合作化”的熱潮，也確實極大地調動了農民的生產積極性，打破了千百年來小農生產的桎梏，體現了組織起來人多力量大的威力。

通過自上而下政治強力推動，立足于生產關系變革的第一次新農村建設，采取了“一大二公、政社合一”的人民公社機制，忽視了生產力的第一決定性，也忽視了農民的主體積極性。在計劃經濟體制下，形成了“以農補工、以鄉促城”的城鄉分割體制。新中國在“一窮二白”的落后生產力基礎上，通過“統購統銷”“戶籍管制”等“一盤棋”經濟運作，集中力量發展重工業和現代城市，打下了初步的工業化、城市化、現代化的基礎。就像中國革命是從農村包圍城市最后奪取全國勝利一樣，計劃經濟體制下的城鄉分割，依然是城市向農村吸取人財物的過程，以農村和農民的巨大付出打下社會主義建設的初步基礎，甚至在一定程度上加劇了中國農村的貧窮和落后。

新生的社會主義制度歷經著一個艱苦探索的過程。在城鄉分割和以階級斗爭為取向的基層社會構建中，如何彌合社會矛盾？20世紀60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮干部群眾創造了“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決。實現捕人少，治安好”的“楓橋經驗”。為此，1963年毛澤東同志就曾親筆批示“要各地仿效，經過試點，推廣去做”。隨后，中央又兩次對“楓橋經驗”作了批轉。“楓橋經驗”由此成為全國政法戰線一個膾炙人口的老典型。在“以階級斗爭為綱”的歷史背景下，“楓橋經驗”創造了依靠發動群眾、以說服教育而不是簡單的斗爭、就地化解矛盾的基層社會管理方式，達到了“捕人少、治安好”的良好效果。

十年“文革”結束后，中國的政治形勢一步一步寬松，農村在極度的貧困中，不斷摸索著政策允許的改革方向。小崗村的農民蓋下了18個紅手印，走出了影響中國歷史進程的“大包干”道路：保證國家的，留足集體的，剩下都是自己的。以后稱之為家庭承包責任制，在全國迅速推廣開來，在中國形成了多米諾骨牌式的改革效應。以結束小農經濟、走集體化道路為方向的第一次新農村建設，就這樣在實踐中以重新回歸小農生產而結束，中國農村劃了一個巨大的圈，似乎終點又返回到起點。歷史證明在生產力沒有根本提高的前提下，只是人為地調整生產關系，是建設不起社會主義新農村的。

小崗村人自發開始的“大包干”，引發了中國農村自下而上的家庭承包責任制的改革，激發了中國農民的主體創造性，加之集體化時期打下的農業基礎，迅速改變了中國農村貧窮的面貌。然而，小農經濟自身的局限性，使中國農村發展很快就遭遇“邊際效應”，以農業發展農村的思路，只能帶來溫飽不能帶來富裕，更難以擺脫落后。對比改革開放后中國經濟社會整體飛速發展，“三農”問題又沉重地擺在人們面前。黨的十六大以來，從“全面建設小康社會”到“科學發展觀”，再到“和諧社會”和“社會主義新農村建設”，對農村、農民和農業的關心不斷升級，始終將其視為治國安邦的重中之重。全面建設小康社會最艱巨、最繁重的任務在農村和農牧民占大多數的西部地區，五中全會明確提出建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村，清晰勾畫出社會主義新農村的美好前景和實現途徑。這五個方面既注重農村經濟發展，又注重農村政治文明建設、精神文明建設、和諧社會建設。標志著我國農村社會經濟發展將進入一個新的階段，在統籌城鄉發展的基礎上，實行工業反哺農業、城市帶動農村，讓廣大農民共享改革發展成果，逐步建立以工補農、城鄉互動、協調發展的新型城鄉關系。

在第二次社會主義新農村建設的背后，是改革開放后中國經濟社會的快速躍進，社會發展也從城鄉分割體制走向城鄉一體，社會運轉方式也相應發生變化。2003年黨的十六屆三中全會上，“社會建設和管理”被列入“五個統籌”之中，作為落實科學發展觀的必要方面和必然要求。2004年黨的十六屆四中全會第一次提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。2007年黨的十七大提出健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。2011年以來，“加強和創新社會管理”在中央頻繁強調下成為新的政治話語和執政理念。2011年2月19日，在省部級主要領導干部研討班上，中央改變了以往研討經濟問題的傳統，首次將“社會管理”上升到與“經濟發展”并駕齊驅的地位，提出了“加強和創新社會管理”的戰略構想，強調社會管理在整個國家的戰略發展、規劃重點、資源配置和政策部署等多個方面的重要性和優先性。2011年5月30日，中央政治局會議專門研究了加強和創新社會管理的問題。

在新的歷史時期，歷屆浙江省委、省政府都高度重視學習推廣“楓橋經驗”。根據毛澤東同志的批示精神和中央在不同時期的具體要求，多次對這一典型進行具體指導，對全省各地學習推廣“楓橋經驗”提出明確要求，把學習推廣新時期“楓橋經驗”作為加強社會治安綜合治理的總抓手，抓基層、打基礎，建機制、架網絡，明責任、強保障，使“楓橋經驗”在全省城鄉基層單位全面推開，煥發出蓬勃生機和旺盛活力。2003年11月，時任省委書記習近平同志在浙江“紀念毛澤東同志批示‘楓橋經驗40周年”大會上明確提出，要牢固樹立“發展是硬道理、穩定是硬任務”的政治意識，充分珍惜“楓橋經驗”，大力推廣“楓橋經驗”，不斷創新“楓橋經驗”，切實維護社會穩定，把深化“楓橋經驗”作為深化“平安浙江”建設的重要載體。

2012年召開的黨的十八大提出建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。由“格局”上升為“體制”，并且強調“法治保障”，表明社會管理已成為中國特色社會主義理論和制度的重要組成部分。同樣是在城鄉一體化發展的背景下，2013年召開的黨的十八屆三中全會上繼續推進理論創新，黨中央做出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的決定，把“推進國家治理體系和治理能力現代化”與“完善和發展中國特色社會主義制度”并列為全面深化改革的總目標。“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性，加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。”

這意味著中國共產黨的執政理念由政府自上而下的“管理”轉變為政府自上而下與社會自下而上相結合的“治理”，這顯然是中國特色社會主義的重大理論創新，標志著“治理”取代“管理”，成為新時期深化改革的執政理念和治國方略。“治理”理念納入黨的執政話語體系，順應了經濟社會發展對黨的執政提出的要求，是中國特色社會主義的理論創新和實踐總結，是對人類優秀文明成果的借鑒和吸收。改變傳統的以自上而下管控為特點的“管理”理念，摒棄單一的行政管控手段，轉變為一種強調國家與社會合作共治的“治理”理念，著眼于“提高國家治理體系和治理能力”“創新社會治理體制”“建立科學有效的社會治理體制”，是發展中國特色社會主義的必然選擇。

2017年召開的黨的十九大，規劃了未來33年的宏偉發展藍圖，提出實現中華民族偉大復興和建設社會主義強國的偉大目標：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”黨中央再次明確提出“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農問題作為全黨工作重中之重”。在新時代城鄉共同發展背景下，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”。農業強不強、農村美不美、農民富不富，決定著廣大農民兄弟的獲得感和幸福感，更決定著我國全面小康社會的成色和社會主義現代化的質量。

黨的十九大進一步明確提出“打造共建共治共享的社會治理格局”的重大決策部署，“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。加快社會治安防控體系建設，依法打擊和懲治黃賭毒黑拐騙等違法犯罪活動，保護人民人身權、財產權、人格權。加強社會心理服務體系建設，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態。加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。

2019年5月5日，中共中央國務院頒布了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，這是繼兩次社會主義新農村建設、黨的十九大提出鄉村振興規劃之后，全面部署中國城鄉社會一體化繁榮發展的重大戰略安排。該《意見》從總體要求、建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制、建立健全有利于城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制、建立健全有利于城鄉基礎設施一體化發展的體制機制、建立健全有利于鄉村經濟多元化發展的體制機制、建立健全有利于農民收入持續增長的體制機制、組織保障等七個方面，全面系統地闡述了促進中國城鄉融合發展體制機制和政策體系支撐，規劃了新時代城鄉融合發展的宏偉藍圖。城鄉全面融合，鄉村全面振興，全體人民共同富裕逐步實現的進程，也是建設社會主義強國、實現中華民族偉大復興的具體路徑和日程表。

二、“無訟社區”建設與基層治理現代化

2018年12月18日，習近平總書記在“慶祝改革開放40周年”大會的講話，用十個“始終堅持”總結了四十年的經驗，也提出九個“必須堅持”指明未來的方向，強調指出“信仰、信念、信心，任何時候都至關重要”。要堅持方向不變、道路不偏、力度不減，推動新時代改革開放走得更穩、走得更遠。“前進道路上，我們要增強戰略思維、辯證思維、創新思維、法治思維、底線思維，加強宏觀思考和頂層設計，堅持問題導向，聚焦我國發展面臨的突出矛盾和問題，深入調查研究，鼓勵基層大膽探索，堅持改革決策和立法決策相銜接，不斷提高改革決策的科學性。”面對新時代兩大階段的宏偉藍圖，黨還要帶領人民繼續艱苦探索，“堅持問題導向，聚焦我國發展面臨的突出矛盾和問題，深入調查研究，鼓勵基層大膽探索”就特別重要。

2018年11月12日召開的“紀念毛澤東同志批示學習推廣‘楓橋經驗55周年暨習近平總書記指示堅持發展‘楓橋經驗15周年”大會上，中央政治局委員、中央政法委書記郭聲琨指出：“實踐充分證明，‘楓橋經驗是黨領導人民創造的一整套行之有效的社會治理方案，是新時代政法綜治戰線必須堅持、發揚的‘金字招牌。”“楓橋經驗”形成于社會主義建設時期，發展于改革開放新時期，創新于中國特色社會主義新時代，“楓橋經驗”隨著時代的變遷而發展，隨著理念的進步而創新。“楓橋經驗”發展出“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”的內涵，理順社會情緒，化解社會矛盾，保障經濟發展，具有獨特的時代魅力，全國各地都在紛紛創新“新楓橋經驗”。

四川省成都市圍繞“城鄉社區發展治理30條”，加快構建“1+6+N”配套政策體系，政府購買社會組織服務、社區專職工作者管理、社會企業發展、社會組織培育、社區專項資金改革等21個配套文件陸續出臺、有序落地。全力推動“五大行動”“七大攻堅”，不斷探索實踐超大城市治理能力和治理體系現代化的創新路徑，進一步形成全市上下聯動、統籌推進、多元參與的社區發展治理格局。“成都創新探索城鄉社區發展治理新模式”榮獲全國“2018年民生示范工程”第一名。萬人問卷調查顯示，95.8%的受訪群眾認可高品質和諧宜居生活社區建設，96.6%的受訪群眾表示社區環境面貌發生可喜變化。“成都構建城鄉社區發展治理新機制”在中央電視臺“新聞聯播”播出。

成都市大邑縣自2016年以來，以建設“無訟社區”建設為抓手，針對快速城鎮化、市場化、工業化帶來的社會矛盾劇增，擴容“雪亮工程”建立電子大平臺。在城鄉社區的黨建中心有形陣地基礎上，建立“1+N”數字平臺，以黨建引領為核心，以調解社會矛盾為突破點，建立了人民調解、行政調解、司法調解、社會調解等多元調解組織，不能調解的“訴調對接”，立即通過數字平臺進入法律程序;同時在平臺上預約服務，將政府各個職能部門的工作制度化下沉社區，根據群眾需要定時定點到社區辦公服務。形成社區網格員“隨手調”、社區“1+N”調解平臺“當場調”，政府各職能部門“呼應調”三級社會矛盾化解體系，將絕大多數矛盾化解在基層，化解在萌芽狀態。

起始于大邑法院訴源治理而發展起來的“無訟社區”建設，其實是被發展中的突出矛盾和問題“倒逼出來的”。大邑和全國其他地方一樣，伴隨著快速的工業化城市化進程，各種社會矛盾劇增，“打官司”的人越來越多，2017年大邑法院受理案件5195件，而員額法官僅28人，案多人少工作壓力大，法官累倒甚至累跑。大量的人民內部矛盾都“堵”在法院，占用了寶貴的政法資源，耗時耗力還耗錢，老百姓即使贏了官司，往往也會輸了人情，矛盾未必得到徹底解決，有的還會埋下隱患釀成大案，因而成都市中級人民法院率先提出“訴源治理”。

如何貫徹習近平總書記“要深入推進社區治理創新，構建富有活力和效率的新型基層社會治理體系”的要求？大邑縣抓住城鄉社區作為當代社會生活的支撐點和社會成員聚集點，商品房買賣、物業服務、建設工程施工、鄰里糾紛等呈逐年上升態勢，亟須從源頭上預防和化解各類矛盾糾紛。“無訟社區”建設就是以自治增活力、以法治立規矩、以德治揚正氣，最大限度地把制度優勢轉化為治理效能，倡導“和為貴”理念，主要針對民商事糾紛，本著當事人自愿的原則，人民調解前端介入，運用“訴調對接”方式，對調解結果進行司法確認，增加調解的權威性，達到“息爭止訟”目的。

“無訟社區”建設，使黨的政治引領作用落到了實處，更把人民的主體地位突顯出來。我們調研時所到的各鄉鎮社區，都建有寬敞整潔溫馨舒適的社區服務中心，撤去了過去橫亙在中間的服務柜臺，開放式的服務大廳成為居民“家里的大客廳”。根據居民的興趣和需要，設立專門的空間和時間，由社區、居民自組織、社會組織開展保健、健身、學習、黨建、兒童等活動。如普遍實施的“四點半工程”，就是由政府出錢引進專職的幼教機構，針對在讀兒童下課和家長下班的無縫銜接而設立的。印象最深的東岳花苑社區，是由6個村的農民拆遷上樓組成的萬人大社區，2017年入住后曾發生上千人聚集的群體性事件，通過相關部門現場辦公、黨支部政治引領、群眾自治組織建立、《無訟公約》制定、物業智慧化人性化服務，現在成為宜居和美的首善之地。我們調研時正好趕上居民自編自演的高水平“村晚”，看到他們發自內心的笑容，“無訟社區”建設讓農民迅速變成為市民，更成為責權平衡的公民，真讓人感慨萬千。

“雪亮工程”本是一套電子監控體系，大邑縣將其內容和形式大大擴充。一是城鄉社區、主要道路、山水要地都安裝高清攝像頭，使社區和全縣基本情況盡在實況掌握之中，社區的人臉識別系統和一鍵報警，使大多數社區撤銷了有形的門禁體系，將重點人和事的追蹤都掌控于無形，大大降低了偷盜搶劫強奸等刑事案件發案率。二是通過建立大數據和制度化的研判機制，縣、鄉鎮、社區每周都定時分析通報，將社會治安防患于未然。三是將這套體系通過不同級別的授權，讓老百姓廣泛參與，通過手機平臺，老百姓可以隨手拍、隨手傳信息于“雪亮工程”電子平臺，形成人人參與的社會治安和社會服務網絡，即使村民遠在西藏打工，也可以通過手機現場觀看所在社區現況，參與社區事務。

大邑還充分利用有線電視網絡，將各鄉鎮社區的宣傳行政內容都廣泛上傳，如政務、村務、財務公開，重大工程項目的招投標、各級會議、相關政策法規、黨建廉政，村民都可以看直播也可以查找下載，還可以提出建議，發表意見。而且打通電腦、手機、電視“三屏”，及時將政府管理和服務傳達千家萬戶，同時將群眾意見及時上傳到各級政府，真正做到了上下聯通人人參與。法制大講堂、舉案說法、人民調解員培訓、法律七進等活動，極大促進了社會主義法治建設，公開公正公平的政務運轉體系更推動了社會主義政治文明建設，老百姓的獲得感、幸福感、安全感空前增強，城鄉越來越富裕祥和寧靜。

“無訟社區”建設三年多來，大邑法院的新收案件數由2016年的3877件增長到2018年的5945件，持續處于增長態勢，社會矛盾和糾紛形勢仍然嚴峻。三年多來新收案件數增長了0.53倍，年平均增長幅度為18.02%，其中2018年新收案件數增長幅度約為14.44%，仍在同比兩位數的高位范圍，但增長幅度下降且遠低于2017年33.93%的增長幅度。雖然全院新收案件數持續增長，但在“無訟社區”建設工作開展的重點領域呈現出兩個下降趨勢：一是刑事案件數量的下降，同比下降了23.65%;二是民事案件中，婚姻家庭案件、權屬糾紛類案件分別同比下降了13.99 %、21.64%，“無訟社區”建設的成效明顯但也任重道遠。

改革只有進行式，沒有完成式。隨著中國現代化進程的快速躍進，推動中國特色社會主義社會治理體系和治理能力的現代化，是一項長期而艱巨的歷史性任務。2019年1月15日至16日在北京召開的中央政法工作會議，習近平總書記指出：“要善于把黨的領導和我國社會主義制度優勢轉化為社會治理效能，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局。”大邑縣通過政治、法治、自治、德治、智治“五治”綜合發力，打造人人有責、人人盡責的社會治理共同體，就是推進中國特色社會主義治理體系和治理能力現代化的有益實踐和積極探索。

三、結語：從城鄉分割到城鄉融合的偉大跨越

“無訟”概念最早源自《論語·顏淵篇》所記載的孔子一句話：“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎。”此后悠悠兩千多年，儒家文化成為中國主流意識形態，一直影響著一代又一代的中國人，“無訟”也成為調劑社會關系的指導思想和至高目標。費孝通先生在《鄉土中國》一書開篇就指出：“從基層上看去，中國社會是鄉土性的。”稱之為鄉土本色。鄉土社會中社會關系的最突出特點就是“差序格局”，這成為社會學中國化的經典性概念。正是這種差序格局下鄉土中國的鄉土性，維系著私人的道德，影響著親屬關系、血緣關系甚至地緣關系，并擴大到家庭之外的家族，甚至影響著鄉土社會的政治秩序和統治方式。從男女有別的“家族”到“禮治秩序”下的“無訟”，無為政治下的長老統治，以名實分離應對社會變遷。而近代以來從欲望到需求的文明轉換，時勢的權力迫使鄉土中國進入鄉土重建。

中國社會經過數千年農業文明的輝煌，也走過了近代以來180年艱難的國家現代化追求。新中國成立后的三次社會主義新農村建設，應對不同時期的歷史任務，努力推進農村農業和農民的同步發展。從工業化城市化初期無奈的城鄉分割體制，到新世紀初促進城鄉一體化、加快解決“三農”問題的新一輪社會主義新農村建設，再到黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，習近平總書記明確指出其目標和路徑為鄉村產業振興、鄉村人才振興、鄉村文化振興、鄉村生態振興、鄉村組織振興的“五個振興”，再到2019年5月5日中共中央國務院頒布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》。而中國共產黨十九屆四中全會，主要議程確定為研究堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題，意味著在中華人民共和國成立70周年之際，中國迎來從城鄉分割—城鄉一體—城鄉融合發展的偉大歷史性轉變。

幾千年農業文明所期盼的“禮治秩序”下的“無訟”，伴隨新中國70年工業化、城市化和現代化的的發展，也經過了人民公社、聯產承包責任制，以及改革開放以來的一系列從社會管理到社會治理的變革，從“楓橋經驗”到“新楓橋經驗”，各地都在積極探討如何推進基層社會治理體系和社會治理能力的現代化。從鄉土本色的“無訟”企盼，到快速現代化背景下的“無訟社區”建設，那是植根于五千年文明厚土之上的螺旋式上升和更高層次的回歸。特別是近代以來中國共產黨率領全國各族人民，經歷了“站起來”“富起來”的艱苦奮斗，正迎來“強起來”的新時代。四川省大邑縣以政治、法治、自治、德治、智治等“五治”發力的“無訟社區”建設，就是在構建富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化強國過程中，中國城鄉正在建立一個美好社會的普遍寫照，是從鄉土中國到鄉土重建，再到城鄉共同繁榮的中國社會發展的必然趨勢。

本文系中央黨校校級科研項目《中華民族共同體思想內在邏輯和鑄牢路徑研院》成果之一。

（作者單位：中共中央黨校）