國有土地出讓金劃歸稅務部門征收的深意

本刊綜合

6月4日，國家財政部等四部門發布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），明確上述四項非稅收入全部劃轉稅務部門負責征收。秉承先試點后推開的原則，自2021年7月1日起，在河北等7省市開展征管職責劃轉試點，2022年1月1日起全面實施征管劃轉工作。其中，“國有土地使用權出讓收入”一詞讓《通知》一時間成為財經領域熱議的話題。對此，多位業內專家表示，土地出讓收入劃轉稅務部門負責征收，只是征管方式轉變，資金分配、使用格局并未改變，不過這或將有效治理此前土地出讓收支亂象，提升征管效率。

收入分成、使用和管理不改變

土地出讓收入和地方財政、地方債務壓力、城投債等密切相關，市場對此關注度頗高。在《通知》發布后，有觀點認為，國有土地使用權出讓收入劃轉稅務部門征收，可能意味著未來土地出讓收入歸屬發生改變，資金分配格局會發生改變。對此，多位財稅領域專家一致表示，這種觀點是誤讀。

實際上，2007年之前，土地出讓收入先納入預算外專戶管理，再將扣除征地補償和拆遷費用以及土地開發支出等成本性支出后的余額繳入地方國庫，納入地方政府性基金預算管理。2007年以后，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行“收支兩條線”。在地方國庫中設立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況。

此次改革后，土地出讓收入將由之前自然資源部門具體征收，轉變為由稅務部門負責征收?！锻ㄖ访鞔_指出，“四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續按照現行規定執行?！边@也就意味著，根據《通知》，土地出讓收入除了征收流程改變，其余相關政策特別是社會普遍關注的分成、使用和管理并未發生改變。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文指出，土地出讓收入的歸屬并未發生改變，只是征收部門發生了改變。原來是自然資源部門負責征收，現在是稅務部門征收，但這筆收入還是歸地方。

北京大學財經法研究中心主任劉劍文分析，如果土地出讓收入的歸屬和資金分配要發生改變，必須出臺新的中央和地方收入劃分的體制機制，在沒有這樣的體制機制變化的背景下，不能說土地出讓收入的歸屬隨著國有土地使用權出讓收入劃轉稅務部門征收就會發生改變。他也指出，未來相關政策落地后，土地出讓收入還是歸地方，只是征收主體發生了改變。

興業研究分析師郭益忻表示，《通知》改變的是征收而非預算。劃轉后，土地出讓收入仍依照現行政策，全額納入地方政府性基金預算管理，收入全額繳入地方國庫，支出通過地方政府性基金預算安排。

國盛固收楊業偉團隊也認為，土地使用權出讓收入劃轉稅務部門征收不意味著央地財稅體制改變或稅制變化。只是征收制度變化，不會改變分成比例，也不會改變資金使用格局，政策影響不宜過度解讀。

有利于提高征管效率

長期以來，地方政府土地出讓收入管理存在“不透明”現象。中泰證券研究所研報指出，問題集中在欠征、少征、漏征土地出讓收入;采取先征后返、補貼等方式違規減免收入;空轉、虛增土地出讓收入等方面。專家普遍認為，劃轉稅務部門征收后，上述亂象將得到有效治理?！锻ㄖ芬幎?，稅務部門應當與財政、自然資源、人民銀行等部門逐項確定職責劃轉后的征繳流程，實現辦事繳費“一門、一站、一次”辦理，不斷提高征管效率，降低征管成本。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，此前雖已經納入預算管理，但地方政府土地出讓收入仍為地方政府“自收自支”，存在收入和支出不規范亂象。納入稅收征管后，一些地方政府過度舉債、過度依賴未來土地出讓等問題有望緩解，也有助于政府從經濟建設型政府向公共服務型政府轉變。

北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長李旭紅表示，將上述四項非稅收入劃轉至稅務部門征收本質上說是征管方式的轉變，可以充分發揮稅務機關的征管優勢，治理現階段非稅收入征管過程中的亂象，促進非稅收入征收規范性和統一性。另外，非稅收入由稅務部門統一征收還有助于提升我國的財政資源統籌能力，使征收管理更科學統一、信息更公開透明，減少地方政府對土地出讓收入的不合理依賴，助力防范化解地方政府隱性債務風險。

非稅劃轉是改革大勢

我國財政收入主要包括稅收收入和非稅收入，其中非稅收入包括行政事業性收費、政府性基金收入、國有資本收入、罰沒收入等，國有土地使用權出讓收入屬于政府性基金收入。財政部數據顯示，2020年地方一般公共預算收入為183439.14億元;地方政府性基金預算本級收入為89927.16億元，其中國有土地使用權出讓收入84142.29億元?？梢钥闯?，國有土地使用權出讓收入是地方政府收入的重要來源。

此次將非稅收入劃轉稅務部門征收是機構改革的重要目標。楊業偉團隊認為，本次將土地出讓收入劃轉稅務部門征收是對此前確定的機構改革方案的落實，旨在改變非稅收入多頭征繳的現狀。

據了解，2018年3月，《深化黨和國家機構改革方案》明確提出，“將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責”。同年，中辦、國辦印發《國稅地稅征管體制改革方案》，要求“按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責劃轉到稅務部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉的非稅收入項目成熟一批劃轉一批，逐步推進”。

據悉，社保費交由稅收部門統一征收已經在2019年正式實行，并在大部分省市落地。今年以來，已經有包括水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金等近20項非稅收入劃轉至稅務部門征收。