加強對政府采購管理的思考

郝曙光　王蓓　劉彩霞　蘇季萍

隨著中國《政府采購法實施條例》以及財政部87號令、94號令、101號令、102號令的相繼印發，我國政府采購法規體系進一步完善，政府采購行為法制化進程逐步加快。但在“合規、節資、廉潔”導向下，重程序輕結果、采購主體權責不清等問題制約了政府采購效能的發揮。2018年11月，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》提出了建立現代政府采購制度的措施。本文基于政府采購制度改革這一背景，運用SWOT分析法，研究人民銀行加強采購管理所面臨的優勢、不足、機遇和挑戰，探索加強采購管理的路徑和舉措，為管理實踐提供借鑒與參考。

一、引言

《政府采購法》頒布實施已17年，政府采購規模從2003年的1659.43億元發展到2018年的35861.4億元，增長近21倍，政府采購相關法律法規、部門規章和規定也逐漸完備。然而，“重程序輕結果、采購主體權責不清、全周期采購成本高”等實踐中暴露出的問題成了當下政府采購的詬病，阻礙著“放管服”改革、政府采購制度推行的進程。2018年11月，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《深化政府采購制度改革方案》，提出加快形成采購主體職責清晰、交易規則科學高效、監管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現代政府采購制度。筆者基于政府采購制度改革這一背景，運用SWOT分析法，研究人民銀行加強采購管理所面臨的優勢、不足、機遇和挑戰，從戰略選擇的角度，探索人民銀行落實政府采購改革要求、加強采購管理的路徑和舉措。

二、基于SWOT分析法的人民銀行采購管理現狀分析

公開數據顯示，近五年來人民銀行政府采購金額呈逐年下降趨勢，從2015年的14.77億元逐年下降至2019年的9.52億元，采購支出占公用經費和項目支出比重也從2016年的21%下降至2017-2019年的16%左右。隨著集中采購限額標準的調整，貫徹中央“過緊日子”要求帶來的支出經費壓縮，預計未來幾年政府采購金額仍將呈現下降態勢。

在“過緊日子”背景下，中央預算部門如何在全面預算績效管理中踐行“物有所值”，實現“確保機構運轉、確保重點業務開展”和促進預算支出效率提升雙重目標是人民銀行面臨的現實問題。

SWOT分析法是公司戰略選擇的一種分析方法，通過對主體內部優勢和不足、外部機遇和挑戰的分析，從而有針對性地做出戰略決策。基于政府采購制度改革這一背景和機遇，結合人民銀行管理實際，運用SWOT分析法對人民銀行采購管理的優勢（Strengths）、不足（Weaknesses）、機遇（Opportunities）、挑戰（Threats）進行分析，然后有針對性地提出變革的路徑和舉措，是必要且可行的。

（一）人民銀行采購管理的優勢：采購管理難度系數不高，制度和管理機制健全

從采購制度建設和執行、履職特點來分析，人民銀行在政府采購管理方面的優勢體現在：一是履職特點決定了人民銀行政府采購項目復雜度低，管理難度不大。人民銀行政府采購項目主要集中在通用設備項目、辦公樓或發行庫維改工程項目、機構運轉和車輛運行所需服務等，基本不涉及政府采購公共服務、PPP項目和大型基礎設施建設等復雜項目，因此管理難度不大。二是政府采購制度和采購管理組織架構較為完備。制度建設方面，在國家法律法規、部門規章之外，人民銀行還結合系統實際，制定了集中采購、分散采購、零星采購、批量采購管理辦法、工作規程和操作標準，建立健全了涵蓋采購需求、審核、組織、實施、履約驗收、質疑投訴、績效評價、檔案管理全過程制度體系;管理組織架構方面，人民銀行分級設立以集中采購管理委員會為核心的決策、審議機構，以及“管、采、需”三分離的采購架構，和“分事行權、分權制衡、分層管控”的內部控制管理體系。

從目前情況看，監管部門或媒體披露的政府采購違法違紀和貪腐案例均沒有涉及到人民銀行系統，人民銀行按要求披露的部門預決算和政府采購相關數據也沒有引發過負面輿情，總體而言，人民銀行的政府采購管理較為規范。

（二）人民銀行采購管理的劣勢：“管采需”分離機制有弊端、績效考評不到位導致“物有所值”理念執行偏差、預算“硬約束”有缺失、政府采購“規模效應”不顯著

目前，我國政府采購管理存在重程序輕結果、采購主體權責不清、全周期采購成本高企、政策功能缺失等問題，其主要成因是宏觀管理架構和法規制度體系與現代采購發展管理要求不相適應。人民銀行作為現行政府采購管理架構的主體以及法規制度的執行者，其采購管理實踐中必然也存在缺陷和不足，主要體現在四個方面：

一是采購主體分散，采購效率不足。基于“程序導向”和“控權思想”的“管、采、需”分離機制造成采購主體較為分散、權責劃分過細，影響采購效能。以分支機構組織一個公開招標方式項目為例，按現行制度規定的采購流程如圖所示：

采購項目涉及的人民銀行內部職能部門及責任如圖2所示：

采購項目涉及的上級及外部單位及責任如圖3所示：

綜合圖1、圖2和圖3可知，該項目采購流程的復雜性和采購主體的“多元化”帶來一個核心問題，即主體責任較為分散。一方面，從內部來看，采購涉及預算管理、需求和業務歸口部門、采委會和采委辦、采購中心、法律部門和內審部門，往往形成“一方乏力，多方受阻”的局面;此外，采購流程關鍵風險也會牽涉多個部門，加大追責難度。另一方面，從外部來看，公開招標采購必須委托招標代理機構進行，采購評審專家從財政部門的專家庫中抽取，并且在決策中占較大比重，而法律法規對提出需求、履行合約并最終買單的采購人這一最重要主體的權利做了過度的限定，這不僅造成采購結果偏離采購人預期，增加了采購需求、評標辦法編制的難度和復雜度，也加大了需求不能滿足、采購結果質次價高等風險，直接影響了采購人權益，甚至是對采購人主體權利的“架空”，既影響了采購人能動性的發揮，也不利于“物有所值”目標的實現。