福利體制的國家安全保障功能研究

鄭彬睿

（1.清華大學，北京100084）

福利體制現已逐漸成為社會政策的核心研究領域①Martin Powell，Erdem Yoruk，Ali Bargu，“Thirty Years of the Three Worlds of Welfare Capitalism：A Review of Reviews，”Social Policy＆Administration，Vol.54，No.2，2020，pp.60-87.。福利體制的定義一直隨著社會政策理論和實踐的革新而不斷變化。簡而言之，福利體制不僅指代一國社會保障制度，而且是一國社會政策所涉及所有法律法規和制度的集合。就其功能來看，福利體制是社會風險減震器和當前風險社會背景下的社會安全網②David Garland，“The Rise of Risk，”in R.Ericson and A.Doyle，eds.，Risk and Morality，University of Toronto Press，pp.48-86.。福利體制理應具有應對和治理國家安全風險的功能，也應是國家安全保障體系的重要組成部分。然而當前針對福利體制的國家安全保障功能研究尚不系統，已有福利體制研究和國家安全研究鮮有直接關聯。實際上健全的福利體制對個體保護、穩定市場以及保持政治穩定等具有重要作用，有助于國家維護其經濟發展、政治安全和社會穩定等國家安全利益。

當前新冠肺炎疫情（COVID-19）是一場具有跨界屬性的國家安全危機。新冠疫情已經直接威脅各國國家整體安全利益，同時加劇了大國競爭的激烈程度③門洪華：“關于中美戰略競爭時代的若干思考”，《同濟大學學報》（社會科學版），2021年第2期，第20-30頁。。各國政治制度、經濟制度和社會制度的承壓能力和恢復能力在新冠疫情下暴露無遺，尤其是西方福利國家與我國抗疫表現形成鮮明對比。其中英國的抗疫表現令人十分意外。英國國民醫療服務體系（NHS）一直具有普惠性和強保障屬性，在英國本土和世界范圍內有較高聲譽。但英國在此次疫情防控中意外展現出的脆弱性，為學界重新認識和思考福利體制功能提供了機遇。

鑒于當前國際國內新形勢，構建系統性大安全格局成為我國“十四五”時期的重要任務。在新冠肺炎等外部安全風險不斷提升的背景下，我國仍需不斷在不確定中尋求確定性和穩定性，需要構建外部風險內部消化機制，來保障我國國家安全。這個機制的構建離不開完善現有福利體制制度安排。從歷史經驗來看，體制優勢在我國應對各類風險防控中扮演了非常重要的角色。同時，從本次抗疫過程來看，我國福利體制的功能仍有提升空間。在當前和今后一段時期，中美競爭帶來的持續外部安全風險①Timothy R.Heath，Derek Grossman，Asha Clark，“China’s Quest for Global Primacy：An Analysis of Chinese International and Defence Strategies to Outcome the United States，”Rand Corporation，June 30，2021，www.rand.org／t／RRA447-1.，與我國國內新發展格局所面臨的各類新社會風險因素交織，使得福利體制在“十四五”規劃及2035年遠景目標之下的重要性更加凸顯。那么福利體制與國家安全的關系為何？福利體制對于國家安全保障具有什么價值？盲目實施福利緊縮政策會給國家安全帶來什么影響？我國未來應如何協同融合現有福利體制與國家安全保障體系？本文將進行探究。

一、福利體制與國家安全關系的研究現狀

2020年12月12日，習近平總書記在第二十六次中央政治局集體學習時提出，堅持系統思維構建大安全格局。2021年中央政治局第二十八次集體學習，對“十四五”時期社會保障體系的定位與發展趨勢進行了重要論述。這兩場會議為福利體制與國家安全保障體制銜接配合奠定了思想基礎和理論基礎。從總體國家安全觀和系統性大安全視角來看，國家安全是一國最大的福利，是福利體制運營的基本保障和先決條件。而福利體制是對人民基本生活托底、穩定市場秩序和保障國家長治久安的風險防控機制，在大國競合時代，有助于將外部風險內部消化。福利體制理應屬于國家整體安全體系的組成部分，也應該為構建系統性大安全格局服務②白云真：“中國國家安全基礎研究路徑、進展與未來”，《太平洋學報》，2021年第6期，第1-12頁。。

不過已有福利體制研究與國家安全研究的銜接仍顯不足，鮮有關于福利體制與國家安全保障的系統性論述。實際上，近年來無論是福利體制相關研究，還是國家安全相關研究都顯示出了跨學科趨勢。一些主題如氣候變暖、食品安全、難民危機、能源安全、全球貧困和糧食安全等，成為社會政策和國家安全研究共同關注的熱點。但這些研究未能探討福利體制在處理國家安全問題中的應然角色，或國家安全體系如何應用福利體制來治理各類安全風險。近些年來，一些學者開始正視這一問題，有學者對軍事福利體制的運作機制③Jennifer Mitteslstadt，The Rise of the Military Welfare State，Harvard University Press，2015，pp.70-138.、福利體制與戰爭之間的聯系④Herbert Obinger，Klaus Petersen，Peter Starke，Warfare and Welfare：Military Conflict and Welfare State Development in Western Countries，Oxford University Press，2018，pp.1-36.、福利體制與應急體系在跨界危機中的協同⑤鄭彬睿、韓克慶：“如何協同福利體制與應急體系？——新冠肺炎疫情跨界危機中的制度銜接”，《公共行政評論》，2020年第3期，第27-42頁。等進行了探究。但是缺乏系統性闡述，福利體制的國家安全保障功能仍存在諸多探討與挖掘的領域和空間。

已有研究說明了福利體制與國家安全領域非常相關且具有交叉性。從安全重心、安全領域、安全風險來源、安全維護力量和安全風險形式等方面來看，福利體制與非傳統安全防控機制相關性較強（見下表1）。例如，人的安全與醫療、教育、工傷保障等社會政策非常相關且存在諸多交叉領域⑥Mary Kaldor，Iavor Rangelov，Sabine Selchow，EU Global Strategy and Human Security：Rethinking Approaches to Conflict，Routledge，2018，pp.158-175.，社會安全與就業、扶貧等非常相關。在維護安全利益的力量方面，福利體制展現的是相對微觀和中觀的手段，而非傳統安全防控則是從更為宏觀的視角出發。另外，福利體制與傳統安全風險管控也存在一定的交叉領域。在應急狀態下，福利體制理論上有突破非傳統安全防控機制向傳統安全防控機制延伸的可能性，即福利體制也可以為傳統國家安全風險防控提供一定助力。如局部戰爭時期福利體制可以為穩定后方局面發揮作用，包括安置難民和提供醫療保障救助等。同時，福利體制有助于后勤保障體系的鞏固。總之，健全的福利體制可以為國家安全發展服務。

表1 福利體制、非傳統安全防控與傳統安全管控的區別與聯系

二、福利體制的國家安全價值

從建立之初，福利體制就與國家安全風險防控密切相關。從目前全球社會政策實踐來看，福利體制是所有現代化國家必不可少的國家治理核心制度。福利體制不僅包括社會保障制度，還包括其他各類社會政策及其產業鏈供應鏈集合體等。而且，隨著全球化的發展，福利體制逐漸從內政擴展為全球治理的重要內容①Bob Deacon，Global Social Policy and Governance，Sage Publication，2014，pp.1-22.。在福利體制框架下的所有社會政策和制度都是防控國內外風險的必要制度條件，可以有助于將外部風險內部消化，也可以促進國際合作以共同應對人類安全風險。福利體制是以社會政策托底國家經濟發展，綜合運用經濟工具和法律手段，以維護國家政治安全和保障社會穩定等為目標的整體風險防控制度②Raymond Chan，Mutsuko Takahashi，Lilian LiH-Rong Wang，eds.，Risk and Public Policy in East Asia，Routledge，2016，pp.1-17.，具有應對和治理國家安全風險的先天屬性，可以為健全和完善總體國家安全服務。

當前大國競合帶來了一系列國際安全新挑戰，全球各國也仍飽受新冠疫情帶來的負面影響。從目前來看，拜登政府基本延續了特朗普時期的對華政策，對我國繼續實施強硬遏制戰略③L.Danniels et al.，“A New Beginning with President Biden：Five German and European Priorities for the Transatlantic Agenda，”SWP No 61，December 8，2020，German Institute for International and Security Affairs，https：／／www.swp-berlin.org／publications／products／comments／2020C61_PresidentBiden.pdf.。疫苗等公共產品甚至成為西方“政治正確”的意識形態斗爭工具④S.Brannen，“Covid-19 Reshapes the Future，”Centre for Strategic＆International Studies，July 28，2020，https：／／www.csis.org／analysis／covid-19-reshapes-future.。未來國家安全保障不僅要做好應對大國競爭帶來的傳統安全風險的準備，也需要繼續做好全球長期政治經濟博弈⑤D.Runde，S.Ramanujam，“Recovery with Resilience：Diversifying Supply Chains to Reduce Risk in the Global Economy，”Centre for Strategic＆International Studies，September 22，2020，https：／／www.csis.org／analysis／recovery-resilience-diversifying-supply-chains-reduce-risk-global-economy.的準備，還需做好應對和治理人類生存和發展的新安全風險的準備，包括氣候變暖帶來的重大自然災害、全球大流行疾病和太空安全等。面對跨界危機風險和復合型安全風險爆發的可能性不斷增加，應對和治理離不開系統性安全思維，更不可缺少一系列可持續性長效機制，福利體制可以成為可持續性長效機制的一部分。

福利體制治理國家安全風險的核心邏輯是，遏制各類社會風險成為系統性安全風險。福利體制通過制度性力量，在常態或非常態之下，最大限度保障民眾基本生活秩序，最大程度托底經濟發展，維護政治安全和保障社會穩定。在常態下，國家通過不斷完善福利體制中的社會保障體系，綜合運用各類社會政策①顧昕著：《公共財政轉型與社會政策發展》，社會科學文獻出版社，2021年版，第95-124頁。，來滿足民眾對美好生活的向往。國家還可以通過福利體制不斷調整資源和財富分配方式，抑制社會不平等，增加社會包容性和公平性，從而保障社會安定團結，保持社會長治久安。在非常態下，國家將在福利體制框架內通過減稅降費等手段，最大限度增強經濟的穩定性。在重大自然災害爆發后，國家將在福利體制框架下優先保障弱勢群體，降低弱勢群體生存風險。理論上，福利體制在戰爭狀態下也能發揮重要作用。當代戰爭是超限戰②喬良、王湘穗著：《超限戰與反超限戰：中國人提出的新戰爭觀美國人如何應對》，長江文藝出版社，2016年版，第5-40頁。和總體戰③［德］魯登道夫著，魏止戈譯：《總體戰》，華中科技大學出版社，2016年版，第1-16頁。，而福利體制所涵蓋的產業鏈供應鏈模塊如公共衛生系統等都有助于打贏當代戰爭。這也是為什么醫院等福利體制模塊在戰爭中往往會被敵方作為高價值目標進行重點打擊。這也說明了福利體制與國家安全保障體系具有重要關聯性，具有國家安全保障的重要價值。

2.1 福利體制保障經濟安全的價值

福利體制與經濟之間的關系復雜而緊密。首先，福利體制具有穩定經濟的功能。從國家常態化制度運營來看，任何國家發展進步都需要一個安定的發展環境。而工業革命帶來的一系列社會風險和問題都對人類生存和發展構成極大威脅。福利體制發展水平越高，民眾越可能遠離生存危機，國家越能夠滿足經濟社會安全和發展協同的基本需要。在經濟轉型升級時期，產業結構、供給側結構調整，會引發一部分群體的失業問題，并可能演化為突出的社會矛盾，進而危害整個國家經濟安全利益。福利體制對于應對這類經濟安全風險具有重要價值。民眾能夠在福利體制框架內得到失業、工傷、生育、醫療和養老等權利保障④Geof Wood，“Infomal Security Regimes：The Strength of Relationships，”in Ian Gough et al.，eds.，Insecurity and Welfare Regimes in Asia，Africa and Latin America Social Policy in Development Context，Cambridge University Press，2004，pp.1-48.，還可以得到職業培訓和再就業服務⑤Kevin Farnsworth，“Occupational Welfare，”in B.Greve，Routledge Handbook of the Welfare State，Routledge，2018，2nd Edition，pp.34-45.，從而可以減少民眾的后顧之憂。此外，健全的福利體制有助于整體區域創新發展、改善整體營商環境以及推動各項國家經濟戰略落地實施等⑥連俊華著：《人力資本對區域經濟發展的影響》，社會科學文獻出版社，2020年版，第62-73頁。。尤其是健全的福利體制有助于打造產業發展所需的“人才鏈”，有助于產業發展更趨合理，并使整體經濟社會發展更加均衡，最終有利于國家國際競爭力的全面提升。

福利體制還具有極端條件下經濟風險防控功能。在國家遭受重大自然災害、突發公共衛生事件，甚至是在局部戰爭狀態下，福利體制對于穩定國家區域經濟發展基本面，增強整體經濟發展確定性具有重要作用。在重大危機爆發后，國家都會第一時間依托福利體制對中小企業和個人進行幫扶和救助，防止次生災害對經濟社會的影響，保障個人和家庭基本生活不中斷。中小微企業抗風險能力相對較弱，但其在國民經濟中往往扮演重要角色，因此，在重大經濟危機中依托福利體制保障中小微企業的生存至關重要。另外，一些國家會給符合條件的國民發放現金和消費券，推行普惠基本收入制度（UBI），并加大對失業人群的支持和保障力度。這實際上是在福利體制框架下，為民眾增強經濟安全感，保障經濟需求端、消費端，保障市場景氣度，增加經濟確定性，從而穩定經濟基本盤，保障國家經濟安全。

2.2 福利體制的政治安全保障功能

福利體制有其內在政治安全價值。福利體制本質上是為了實現特定政治目標的制度化工具①Harrison Malcom and Teela Sanders，Social Policies and Social Control：New Perspectives On the Not-So Big Society，Policy Press，2014，pp.3-10.。福利體制通過不斷降低社會各階層的生存危機，抑制社會不穩定因素的產生，最終實現維護政治安全的效果。從福利體制發展史來看，福利體制從建立之初就是維護國家政治安全的重要現代國家制度②Bent Greve，Welfare and the Welfare State：Central Issues Now and in the Future，Routledge，2019，2nd Edition，pp.1-18.。最早的現代福利制度是德國俾斯麥創立的工傷保險制度，其建立的核心目的是防范工人運動對資本主義制度的破壞性影響。正是由于資本主義制度構建了福利國家這種較為健全的福利體制模式，才延緩了資本主義制度滅亡的時間③Ian Gough，Political Economy of the Welfare State，Macmillan，1979，pp.25-66.。隨著時代發展變遷，福利體制已成為所有現代政黨執政必不可少的重要元素④David Garland，The Welfare State：A Very Short Introduction，Oxford University Press，2016，pp.133-135.。在全球化影響下，福利體制已經由各種內政手段集合體延伸到國際政治等層面，成為全球治理和大國競合的重要方面⑤Bob Deacon，Michelle Hulse，and Paul Stubbs，“Globalism and the Study of Social Policy，”in Nicola Yeates and Chris Holden，eds.，The Global Social Policy Reader，Policy Press，2009，pp.5-26.。

首先，福利體制可以防范社會問題引發的政治風險。民眾生存能否得到有效保障是政治安全的基礎。福利體制可以為民眾應對不可預知風險提供一定保障。通過保障民眾基本生活，可以有效防止個體社會風險上升為政治風險。盡管現代福利國家最早誕生于西方資本主義國家，但社會主義國家也需要福利體制來滿足民眾的相關需求⑥郭翠萍著：《中東歐國家福利制度轉型研究》，社會科學文獻出版社，2021年版，第1-7頁。。社會主義國家需要福利體制對民眾幸福感和獲得感進行保障，從而彰顯其人民性和制度優勢。從十九屆五中全會到2020年12月中央經濟工作會議，再到2021年3月中央政治局集體學習，中國對民生、社會保障等一系列與福利體制建設和完善相關的內容進行了系統論述。雖然資本主義國家和社會主義國家在福利體制建設的根本目的上存在區別，但福利體制是所有現代國家防范多維度政治安全風險所不可或缺的制度性機制。當前人類已經進入風險社會，加上新技術對政治安全帶來的新挑戰⑦樊鵬著：《國家治理與制度安全新視野》，中國社會科學出版社，2018年版，第127-143頁。，個人和家庭很難獨自應對人類社會發展和技術變革所帶來的風險和挑戰。國家也需要相應制度來調控政治安全風險，福利體制則有助于在這種轉型時期調控政治風險。

其次，福利體制可以防范和化解大國競合帶來的壓力和風險。以網絡安全為例，在當前大國競合背景下，不同類型的國家和勢力都爭相利用網絡技術，來爭奪世界話語權和其他政治權力。新冠疫情更是加劇了網絡戰交鋒的頻率——陰謀論、虛假信息散布、網絡攻擊的事件不斷上升。伴隨著網絡安全問題日趨復雜化，各國面臨諸多復合型國家安全風險，極易產生嚴重威脅國家政治安全核心利益的局面。美國等國即在“灰色地帶戰略”的指導下⑧Michael J.Mazarr et al，What Deters and Why：Applying a Framework to Assess Deterrence of Gray Zone Aggression，RAND Corporation，April 19，2021，https：／／www.rand.org／pubs／research_reports／RR3142.html.，不斷利用網絡威脅他國政治安全，從而達到削弱、遏制乃至傾覆別國政權的目的。而國內的不安定因素也會擴大復合型安全風險的影響，進而增加政治安全風險壓力。國家可以利用福利體制的教育政策來消除國內外政治安全風險。通過科學系統的教育政策，國家可以有效減少網絡意識形態安全風險帶來的政治安全壓力。科學系統的教育政策，不僅可以為國儲才，可以保障人民受教育的權利，也有助于一國建立意識形態“攻防陣地”。教育可以使國民在虛假信息層出不窮的時代，為民眾樹立正確的世界觀、價值觀和人生觀，使民眾對祖國和自身民族所有的文化文明擁有正確的認識。從而可以更加有效防止本國思想基礎被破壞，預防敵國煽動民意，從源頭上維護政治安全穩定。

再次，福利體制可以將國家的各類政治安全風險內部消化。以貧困問題為例，貧困問題容易形成國家層面的熵增效應，往往會帶來階級分化、貧富不均和社會排斥等一系列社會矛盾和問題。而福利體制的一項核心任務就是妥善處理好貧困問題。妥善處理好貧困問題，是維護現代國家政治安全的重要內容。處理好貧困問題，也有利于切實增強國內中低收入群體的安全感、獲得感和幸福感，鞏固國內安定環境，從而減少群體事件的爆發，抑制政治不穩定因素，提升外部政治壓力內部消化機能，還能增強民眾對執政黨和政府的擁護程度，鞏固執政黨、政府和民眾之間的“魚水聯系”。國內良好的政治環境，又為國家可持續發展、贏得大國競爭奠定堅實基礎。貧困問題處理到位，還可以全面提升國際形象，彰顯國家軟實力，創造更多與他國合作的機會，促進人類命運共同體的構建。2020年我國在最艱難的情況下仍實現了全面脫貧，這既切實提升了國內民眾的獲得感和幸福感，提升了我國防范化解各類政治安全風險的能力，也進一步提升了我國國際形象①王奎：“精準扶貧：全球貧困治理的理論、制度和實踐創新”，《思想理論教育導刊》，2020年第10期，第80-84頁。，為未來與其他國家在相關問題上合作創造了條件。

2.3 福利體制的社會安全價值

福利體制具有重要的社會安全保障價值。福利體制通過綜合運用社會政策，來調節社會矛盾和風險，營造社會互助環境，實現社會安全。良好的福利體制是社會穩定的“壓艙石”，有助于保障社會安全環境不受影響與破壞。具體來看，福利體制至少可以從三個方面來保障社會安全。

其一，調節不同群體間的利益。福利體制有助于縮小貧富差距，增強社會包容團結，減少民族及種族間排斥和歧視，保障社會公正和機會均等。隨著全球化進程的加快，各國間，各民族間，以及各個社會階層之間的聯系不斷加深。由于各社會群體的經濟基礎、文化基礎、歷史基礎和政治基礎存在差異，在很多社會和發展議題上難免會產生摩擦和矛盾，并不斷衍生成一系列新的社會問題②安華：“民族地區社會風險、社會穩定與社會保障研究”，《西南民族大學學報》（人文社會科學版），2012年第10期，第37-42頁。。福利體制通過綜合運用各類社會政策，統籌調節和干預，增強社區在福利供給中的功能和作用，保障家庭在社會生產生活中的良性作用，從而加強和鞏固不同群體之間的紐帶關系，減少社會矛盾與沖突爆發的幾率。

其二，總體公平的資源分配功能。在資源分配和利用上，福利體制能夠幫助國家以制度化形式，踐行平等和總體公平原則，減少特權在資源分配中可能產生的不利影響。福利體制有助于實現公共服務均等化，使社會不同群體能夠得到基本公平的均衡發展。通過福利體制可以進行社會財富和資源的多次分配，極大地緩解貧富差距過大和不平等問題在社會中產生的不良因素。抑制社會不平等問題，有助于降低社會走向極化，有助于減少極端主義思想和行為滋生的“溫床”。恐怖主義的產生，與不平等因素在社會各界不斷增加并突破一定界限密不可分。同時極端思想產生與福利體制不健全，或福利體制被過度削減存在一定聯系③Kerry-Anne Mendoza，Austerity：The Demolition of Welfare State and The Rise of the Zombie Economy，New Internationalist，2014，pp.28-43.。因此，通過構建和完善福利體制，國家可以實現對資源和財富的再分配和第三次分配，有效抑制貧富懸殊等不平等因素在社會中滋生蔓延，從根源上杜絕極端主義思想和行為的產生，進而可以保障整個社會良性健康發展。

其三，福利體制可以促進形成社會發展韌性。在百年大變局與新冠疫情交織的背景下，個人和家庭在重大變故和災害中遭受損失的可能性不斷上升，需要不斷完善福利體制，以托底個體生存發展，形成社會發展韌性。特別是個人在遭遇重大變故后，公共醫療應急體系和醫療保險體系及時發揮保障作用，減少患者和患者家庭的醫療負擔，盡可能挽救患者和傷員的生命，讓個體和家庭有機會“喘息”，為災后快速重建提供保障條件。另外國家在福利體制框架下通過維護家庭在社會治理中的應有地位①王增文：“社會保障家庭要素融入及政策的演進考量”，《東岳論叢》，2020年第2期，第64-73頁。，可以增加福利體制供給主體，對個人和家庭形成多元保護，增強對個體保護的力度。從而形成一種社會發展的韌性，最終有利于維護社會安全核心利益。福利體制是現代國家重要的風險管控制度，其在醫療、養老、扶貧、教育和社會治理等多個方面，一方面為民眾提供系統集成的公共服務與保障，另一方面為國家消除各類安全風險的不利影響構建“防火墻”。

三、英國福利緊縮改革的啟示：以新冠疫情為鏡

新冠疫情對人類經濟社會發展帶來了難以估量的重大影響。截止2021年7月初，全球新冠肺炎死亡病例已超過400萬例，累計報告確診病例超過1.83億例②“WHO：全球新冠肺炎死亡病例超400萬例 且總人數很可能被低估”，鳳凰網，2021年7月8日，https：／／tech.ifeng.com／c／87hg9Qk7fIM。。這場大危機對各國國家治理能力是一個巨大考驗。從各國目前抗疫的表現來看，一些西方福利國家未能承受住重大危機考驗。美國目前累計確診人數仍然高居各國之最，英法等國也高居前列。究其肇因，與西方諸國自2008年以來新一輪福利緊縮（welfare austerity）政治浪潮存在極大關系。西方福利緊縮政策主要意圖是解構原有福利體制安排，通過以驅動和刺激經濟增長為目標，以“從消極福利到積極福利”為旗幟，以削減不必要開支和推進公共服務私有化為具體舉措，把國家福利責任轉嫁給個人，意圖以此擺脫經濟危機的負面影響，重新提振本國經濟和保持國家整體競爭力③Paul Pierson，Dismantling the Welfare State？：Regan，Thatcher，and the Politics of Retrenchment，Cambridge University Press，2010，pp.164-182.。但這種策略實際上是片面理解了福利體制的作用，僅考慮福利體制的社會成本，如失業保障和養老負擔，而沒有考慮福利體制的風險調控功能，如公共衛生應急系統。這種盲目縮減福利的策略逐步蠶食和破壞了其原有福利體制的功能和作用，打破了福利體制內部平衡機制，限制了其功能的發揮。未來無論如何重新加大投入恐怕都難以逆轉相關風險和隱患④Zoe Irving，“The Legacy of Austerity，”Social Policy＆Society，Vol.20，No.1，2021，pp.97-100.。英國學者凱文·范斯沃斯（Kevin Farnsworth）指出，2010至2020年是英國對社會政策最不友好的十年⑤Kevin Farnsworth and Zoe Irving，“A Hostile Decade for Social Policy：Economic Crisis，Political Crisis and Austerity 2010-20，”Social Policy＆Society，Vol.20，No.1，2021，pp74-76.。福利緊縮嚴重損害了人民群眾生命權和健康權等法定權利，同時也弱化了相關國家安全保障能力和水平。鑒于此，福利緊縮政策對福利體制的危害性值得關注和探討。我國尤其要辯證吸收其相關經驗和教訓。

緊縮主要是在財政緊縮框架下圍繞著福利緊縮政策展開。緊縮政策，原本是指歐美國家應對多次全球性和區域性金融危機，為保障資本主義制度的活力和競爭力而采用一系列政策組合拳。緊縮政策的實質是一種較為危險的新自由主義意識形態，即盲目減小政府責任，放任市場自由化，忽視市場潛在的盲目性⑥Mark Blyth，Austerity：The History of A Dangerous Idea，Oxford University Press，2013，pp.8-40.。盡管緊縮政策對于歐美資本主義國家應對2008年全球金融危機和2010年歐債危機有一定的積極作用，但西方各主要經濟體過度使用緊縮政策，實則為各國埋下了國家安全制度隱患⑦Kevin Farnsworth and Zoe Irving，eds.，Social Policy in Times of Austerity：Global Economic Crisis and the New Politics of Welfare，Policy Press，2015，pp.1-9.。福利緊縮迫使社會政策必要支出下降，從而弱化社會平等基礎，社會保障能力和國家安全風險應對水平被嚴重削弱。雖然英美發達國家將低端生產線轉移到發展中國家是制約其整體抗疫力量的一大原因，但是緊縮政策是制度規范層面導致英國等國家在新冠疫情面前意外“脆弱性”的重要原因。

緊縮政策本意是一種自發自愿的通貨緊縮，是通過壓低國內工資、物價以及減少政府公共支出，以恢復本國產業競爭力的應急政策。緊縮政策的應然目標是防范政府債務過高，減少政府公共支出，同時盡可能調動市場進行資源配置和整合社會資源，以求提升國家經濟競爭力。但實際上西方各國在實行緊縮政策時，只注重考慮經濟效應和對資本主義精英的保護①扈大威：“英國財政緊縮與福利制度改革”，《國際問題研究》，2019年第3期，第50-62頁。。一些國家如英國通過降低失業保障水平、嚴控醫療支出增長，擴大私營經濟參與福利服務等手段，開始了一系列“大刀闊斧”的緊縮改革計劃。這些改革實際上是站在富裕階層的角度來解決經濟危機，在考慮平衡社會矛盾因素方面缺乏遠見和系統思考。因而緊縮沒有使相關國家真正走出危機，只是將當前危機延后和轉嫁，使這些國家的底層人民生活更加艱難。資本主義國家的中產階級甚至也開始面臨一系列新社會風險②Donald Hirsch，“After a Decade of Austerity，Does the UK Have an Income Safety Net Worth its Name？”in James Rees et al.，eds.，Social Policy Review 32，Policy Press，2020，pp.211-227.。在這種環境背景下，社會不平等因素不斷增長，導致西方社會民粹主義不斷滋生，政治不斷走向極化，為西方社會“下一個危機”的到來埋下了深刻的社會隱患。

3.1 英國福利國家的抗疫表現

盡管2021年英國政府宣稱80%以上的英國成年人已經實現了對新冠病毒免疫，但回顧來看，英國的抗疫表現就是一場“國家丑聞”③Richard Horton，“Offline：Covid-19 and the NHS：‘A National Scandal’，”The Lancet，Vol.395，No.10229，2020.。英國在疫情暴發初期就提出了“群體免疫”策略，引發了其他國家和國際組織的廣泛譴責。直到英國首相約翰遜感染新冠肺炎后，英國政府才開始調整抗疫策略，但已造成不可估量的人員和經濟損失。目前英國已經經歷了三波疫情，要完全擺脫疫情尚需時日，其感染人數和死亡人數在世界范圍內高居前列。英國2020年第二季度國內生產總值（GDP）環比下降20.4%。2020年圣誕節前，英國衛生部門宣布英國境內新冠病毒已經變異，其感染率高達70%，歐洲多個國家第一時間宣布關閉與英國的空中和地面交通聯系。

理論上而言，英國在醫療衛生領域具有優勢。英國國民醫療服務體系（NHS）在經合組織（OECD）國家中醫療保障整體表現一直是最佳④Martin Powell，“The English National Health Service in a Cold Climate：A Decade of Austerity，”in Elke Heins et al.，eds.，Social Policy Review 31，Policy Press，2019，pp.7-29.，英國也一直以體系健全的分級診療制度著稱，英國在生物、醫療等科技領域都處于世界領先水平。從英國福利體制的發展歷程來看，英國國民醫療服務體系應對突發公共衛生事件經驗豐富，曾經受住了2003年非典疫情（SARS）、埃博拉（Ebola）、“中東呼吸綜合征”（MERS）等諸多高致病性傳染病的考驗。總體來看英國國民醫療服務體系組織結構嚴密、產業鏈供應鏈龐大，足以應對疫情帶來的各類風險。但令人意外的是，英國的感染人數反復出現持續性指數型爆發式增長，尤其是死亡人數和死亡率一直位居世界前列。顯然，英國并未發揮出與其公共衛生安全保障能力世界第二⑤GHS Index，“Global Health Security Index：Building Collective Action and Accountability，”GHS，October 2019，https：／／www.ghsindex.org／wp-content／uploads／2020／04／2019-Global-Health-Security-Index.pdf.相稱的抗疫水準。

事實上，英國抗疫失敗與卡梅倫政府時期開始施行的福利緊縮改革密不可分。盡管全球化導致西方發達國家將部分工業產業轉移到了國外生產，但英國仍然擁有羅爾斯·羅伊斯等“工業巨頭”，這些巨頭的生產線和生產能力在世界范圍內都無可比擬。從英國經歷的三輪完整的新冠疫情抗疫過程來看，英國抗疫失敗的深層制度性因素直指卡梅倫政府時代開始的新一輪福利緊縮政策。因此，英國約翰遜政府抗疫失敗固然與其決策失誤有關，但疫情前醫療改革對英國國民醫療服務體系制度功能的破壞，也是造成這場失敗的必然因素。

3.2 英國卡梅倫政府緊縮政治背景下的國民醫療服務體系改革

卡梅倫政府上臺后展現出對經濟增長的渴望和對英國當時福利負擔的擔憂。為應對2008年金融海嘯，卡梅倫政府加快推進緊縮政策。隨著歐債危機的波及，英國開始全面擁抱福利緊縮政策。緊縮政策的實施，對英國國民醫療服務體系為代表的眾多公共服務制度和部門造成了很大負面影響，增強了英國國內民族主義和民粹主義話語權。福利緊縮政策使英國國民醫療服務體系功能不斷弱化，英國福利國家內部體制機制的平衡受到嚴重破壞，使英國處于國家安全風險之中。

卡梅倫政府對英國國民醫療服務體系進行了全面改革，其邏輯是通過市場化和去行政化改革，引入私營企業管理理念，以提升英國國民醫療服務體系的服務效率和嚴控其費用增長。相關改革舉措將私有化等同于市場化①Paul Pierson，Dismantling Welfare State？Reagan，Thatcher and the Politics of Retrenchment，Cambridge University Press，1995，pp.13-27.，將去行政化等同于去公有化，使得數次改革后的國民醫療服務體系，形成了新舊制度并立的局面，一些原有的功能無法施展。理論上看，通過市場化改革，確實有提升英國國民醫療服務體系服務效率的可能性，并可能從根本上扭轉原有制度的諸多弊端。不過，由于卡梅倫政府對市場化改革存在誤區，在一系列私有化改革之后，英國國民醫療服務體系的公共衛生應急功能因經費不足被削弱，其整體保障能力受到了極大制約。

卡梅倫政府對英國國民醫療服務體系的改革，標志著英國全面擁抱福利緊縮政策②扈大威：“英國的財政緊縮與福利體制改革”，《國際問題研究》，2019年第3期，第50-62頁。。2012年，卡梅倫政府頒布了新的醫療衛生服務法律——《醫療和社會護理法案》（Health and Social Care Act），該法案對英國國民醫療服務體系的組織架構、運營和管理模式等進行了全方位調整。該法案意圖通過法定化構建準市場（Quasi-Market）模式，使英國的整體國民醫療服務得到全方位提升。但卡梅倫政府改革的實質是以“有限的財政發揮最大的功效”為借口，將經濟社會疲敝的矛頭對準福利體制。在福利緊縮政策指導下，英國國民醫療服務體系不斷被增加私有化元素。醫療體制的正常運營經費不斷被迫削減。例如要維持英國國民醫療服務體系的運維，必須維持每年至少3.4%的經費增長，要穩步提高其服務質量和水準，相關費用增長需要達到4.0%以上③Martin Powel，“The English National Health Service in a Cold Climate：A Decade of Austerity，”in Elke Heins et al.，eds，Social Policy Review 31，Policy Press，2019，pp.22-24.。但實際上，英國這些年的經濟增長能力較難達到該增長要求。由于醫療福利是英國選民的剛性需求，為了平衡這一矛盾，卡梅倫政府只能采用策略轉移選民視線，即提高每年國民醫療服務體系經費的賬面總金額而非按照實際需求比例增長開支④Rob Baggott， “Health Policy and the Coalition Government，”in Hugh Bochel and Martin Powell，eds.，The Coalition Government＆Social Policy：Restructuring the Welfare State，Policy Press，2016，pp.99-127.。這導致自2010年以來英國國民醫療服務體系長期處于財政緊張的狀態。一些國民醫療服務體系下屬公立醫院被迫出售，可用床位急劇下降；一些國民醫療服務體系所有的醫療應急物資等被當作閑置資產打包出售⑤Kerry-Anne Mendoza，Austerity：The Demolition of Welfare State and The Rise of the Zombie Economy，New Internationalist，2014，pp.7-43.。另外，“脫歐”（Brexit）也并未從實質上提升國民醫療服務體系的整體服務能力，也沒有從根本上解決其經費短缺問題。相反，“脫歐”實質上破壞了整個英國國民醫療服務體系原有的產業鏈、供應鏈和生態圈。例如在英國“脫歐”之后，外國醫護人員不能再服務，英國也無法再依托歐盟產業鏈和供應鏈獲取必需的應急物質和醫療裝備設備。因此，在新冠疫情防控戰中一度出現了床位嚴重不足、醫護人員和個人防護裝備等嚴重短缺的危機⑥Phillip Stephens，“How Politics Thwarted the UK’s Covid-19 Response，”Financial Times，April 26，2020，http：／／www.chineseft.com／story／001087402／en？archive.。以上這些影響，最終導致本次疫情暴發后國民醫療服務體系無法有效組織力量應對。因此，從一定程度上來看，英國福利緊縮政策是其遲遲無法有效應對新冠疫情的重要原因①Delphine Strauss，“UK Economy Suffers Worst Slump in Europe in Second Quarter，”Financial Times，Augest 12，2020，http：／／www.chineseft.com／story／001088959／en？ccode＝Language Switch＆archive.。

從經濟危機應對視角來看，卡梅倫保守黨政府的緊縮政策無可厚非。保守黨政府認為，政府責任過于寬泛是造成國家負擔過重且經濟效率低下的重要原因，應該通過不斷增強社會責任和個人責任來改變這一局面②Kerry-Anne Mendoza，Austerity：The Demolition of Welfare State and The Rise of the Zombie Economy，New Internationalist，2014，pp.21-43.。然而，緊縮政策雖看似有利于政府走出危機，但因決策者易于忽略緊縮政策的外部因素如社會不平等因素，導致福利緊縮政策成了一種靠犧牲中低收入群體利益保護富人的應急方案③Mark Blyth，Austerity：The History of A Dangerous Idea，Oxford University Press，2013，pp.7-23.。長期實施福利緊縮政策，使得英國福利國家內部自洽性不斷被打破，為英國國家安全埋下了風險隱患。通過福利緊縮這一視角可以發現，英國抗疫不力與疫前英國福利體制已遭到實質性破壞存在重大關聯。

四、探索協同融合我國福利體制與國家安全體系

我國未來需要繼續在總體安全觀指導下，構建系統性大安全格局。而完善福利體制建設對于踐行總體國家安全觀，打造系統性大安全格局，豐富中國國家安全理論與實踐具有重大現實價值。結合“十四五”規劃和2035年遠景目標，我國既要應對大國競爭所帶來的不確定不穩定因素，又要統籌防疫常態化和經濟社會安全發展的基本任務。這需要福利體制與國家安全體系協同融合，具體需要做好以下工作。

第一，完善頂層設計，充分運用領域法④劉劍文、胡翔：“‘領域法’范式適用：方法提煉與思維模式”，《法學論壇》，2018年第4期，第78-86頁。思維。首先要系統構建更加全面的國家安全法律體系。通過系統規劃、全面梳理和科學調整，從國家戰略和法律角度，厘清福利體制與國家安全體系之間的關系。提升福利體制在國家安全發展戰略中的地位，防止福利體制建設和發展被邊緣化和經濟化，不可以將福利體制等同于經濟發展的附屬品，應當意識到經濟發展與社會政策發展相得益彰。當前我國需要統籌兼顧安全與發展，這就需要進一步探索和完善福利體制的國家安全功能。另外需要進一步明確福利體制是國家安全戰略重要組成部分。從法律和戰略層面，確認福利體制對國家整體安全具有重要促進作用。這最終需要將國家安全領域中的“應急型領域法規”轉化為“精細化領域法規”⑤劉劍文等著：《領域法學：社會科學的新思維與法學共同體的新融合》，北京大學出版社，2019年版，第11頁。，以豐富中國特色國家安全理論和實踐。

第二，在醫療、教育等涉及國家安全的福利體制核心領域，應該設立公有制“紅線”。像保護耕地一樣，在一定程度上仍然要確保政府對醫療產業和教育產業的調控能力。在一些已經論證可以進行市場化和去行政化的產業部分，穩步推進市場化和去行政化改革⑥顧昕：“新中國70年醫療政策的大轉型：走向行政、市場與社群治理的互補嵌入性”，《學習與探索》，2019年第7期，第1-13頁。，同時需要通過政策文件、司法解釋，甚至是部門法等多種形式，明確市場化不等于私有化，去行政化不等于去公有化。我國需要汲取英國等福利國家改革相關經驗教訓。不能一味追求保持經濟動力，而犧牲福利體制發展完善，給國家安全保障能力埋下巨大安全隱患。

第三，應重視技術的力量對福利體制等國家安全保障體系的影響。一方面，可以探索利用技術手段使福利體制與國家安全體制機制實現融合聯動。進一步將第五代移動通信技術（5G）、人工智能等技術充分應用到福利體制和國家安全體系融合建設之中。另一方面，也要重視技術可能帶來的新國家安全風險挑戰，尤其是對數據安全保護、個人信息和隱私保護問題。還需要重視技術帶來的新業態對現有福利體制功能的巨大挑戰，可以探索結合區塊鏈、大數據、云計算、人工智能等新興科技手段，打造“監管鏈”“風險鏈”“司法鏈”“產業鏈”和“服務鏈”等五鏈合一的新型國家安全保障體系，重視算法在場景治理方面的能力和水平，使我國福利體制可與國家整體安全體系逐步實現自然銜接聯動，從而進一步提升總體國家安全保障體系效能與國家安全治理能力。

第四，注重探索新安全發展模式。應該尋求經濟社會一體化，進一步探尋軍民制度融合新路徑，做到富國與強軍協調統一。針對未來戰爭的形式，需要進一步探索福利體制與軍事安全的關系，這需要將社會福利與經濟福利進一步整合，將醫療、養老、教育等社會政策領域進一步系統化，使其能夠服務于我國“雙循環”建設。同時也需要在社會政策產業化建設中注入軍民融合發展的理念，例如使醫療產業和軍事后勤保障體系等福利體制與國家安全體制核心模塊實現融合發展。從而綜合提升國家治理制度效能，減少財政資金制度不必要損耗，將有限國家財政和社會資金充分調動起來，并將國家安全保障戰略資源利用進一步合理化、高效化，充分服務于我國探索新安全發展模式。

第五，以福利體制建設來服務于大國競合。當前我國正面臨來自西方部分國家的威脅和挑戰。其中中美競爭成為最重要的外來國家安全風險壓力源。一方面，我們要繼續完善現有社會保障體系來強化福利體制機制，以內化外來國家安全壓力和風險。通過構建中國特色社會主義福利體制，展現國家軟實力。另一方面，我們需要進一步探索福利體制在大國競合中的作用。通過社會政策與“一帶一路”、“數字絲綢之路”等國家戰略相結合，更加積極主動承擔起大國責任，構建全球新治理體制。與其他國家先在氣候變暖和太空安全問題上形成合作，再逐步尋求與美國等國家在人類安全議題下進行更為深遠的合作。

結 語

本文意圖通過結合當前國際安全新局面，重新認識和探討福利體制的國家安全保障功能。本文通過結合案例，系統闡釋了福利體制與國家安全的內在聯系，討論了福利體制的國家安全保障價值，分析了福利緊縮政策的潛在危害，以及在未來如何使福利體制更好服務于安全發展。本文無意夸大西方福利國家的制度安排，只是意圖從全球社會政策視角探討在“十四五”規劃及2035年遠景目標背景下，我國應如何更好利用好體制優勢，用好用足戰略資源，補齊相關制度短板。從國際大環境來看，面對日益嚴峻的外部發展環境，各類國家安全風險和挑戰日益威脅我國進一步發展，重新認識和拓展福利體制的國家安全保障功能，有其現實意義和價值。探索協同融合福利體制也是防范和化解各類國家安全風險的重要策略和可行道路之一。