南極事務“壟斷”格局：形成、實證與對策

鄧貝西 張 俠

（1.中國極地研究中心，上海200136）

參與南極事務的國家，根據對南極領土主權的歷史性聲索、地緣區位相似性及政治同盟關系等要素形成不同的利益聯合體。例如，澳大利亞、新西蘭、英國、智利、阿根廷、挪威和法國曾在歷史上對南極領土提出過主權聲索，在主權、資源等議題上持相近立場。上述七國加上美國、蘇聯、南非、荷蘭和比利時在內的12個國家參加了早期探索南極的國際地球物理年（1957—1958年）活動，并作為《南極條約》原始締約國推動南極條約體系的建立健全，并長期處于南極治理的核心層級。美國主導，英國、澳大利亞、新西蘭參與的“五眼聯盟”（Five Eyes）在南半球安全防務、態勢感知和能力建設等方面合作密切，在南極治理的議題設置、議程推動等事務上相互配合呼應，政治和安全同盟關系使得四國在南極事務中呈現出自然的親近性。此外，環南大洋的南極門戶國家——澳大利亞、新西蘭、南非、智利、阿根廷、英國和法國，得益于其國土或海外領地與南極的地理毗鄰性，在南極海空運輸、后勤保障、協同搜救等領域建立起緊密的合作關系。

在某一特定機制或體系中，具有共同利益的國家之間形成的利益集團能夠使單一國家的制度性權力和話語優勢得以提升和放大。利益集團可以在規則允許的范圍內及合理化的程序中，通過議程設置、規則制定、倡議動員等方式影響并引領機制的設計和運行，提升自身在所處機制中的主動權和主導權；同時，機制充當利益集團維持并主導權力的工具。在南極事務中掌握優勢地位和話語權的利益集團即本文所指涉的南極事務壟斷集團。本文將系統梳理《南極條約》簽訂以來在不同歷史階段南極政治“壟斷”格局的演變歷程，對南極事務的“壟斷”現狀開展實證分析，追蹤壟斷集團的權力來源及其對南極政治格局的影響，并結合當下南極形勢探索性地提出中國在南極事務上避免政治孤立并提升影響力的可行路徑。

一、南極事務壟斷集團的形成與發展

1959年12月《南極條約》訂立后，初步確立了因對南極領土主權歸屬持不同立場而形成的參與南極事務的三類不同政治屬性的國家，包括南極領土聲索國（英國、澳大利亞、新西蘭、法國、挪威、阿根廷和智利）、南極領土主張保留國（美國、蘇聯），以及南極非領土聲索國。①注：截至2020年，除南極領土聲索國和領土主張保留國以外的其他《南極條約》協商國共20國，按照成為協商國日期排序為比利時、日本、南非、波蘭、荷蘭、巴西、保加利亞、德國、烏拉圭、意大利、秘魯、中國、西班牙、印度、瑞典、芬蘭、韓國、厄瓜多爾、烏克蘭、捷克；《南極條約》非協商國共25國，按照締約日期排序為丹麥、羅馬尼亞、巴布亞新幾內亞、匈牙利、古巴、希臘、朝鮮、奧地利、加拿大、哥倫比亞、瑞士、危地馬拉、斯洛伐克、土耳其、委內瑞拉、愛沙尼亞、白俄羅斯、摩納哥、葡萄牙、馬來西亞、巴基斯坦、哈薩克斯坦、蒙古、冰島、斯洛文尼亞。盡管《南極條約》“凍結”了南極領土主權，但是從既有南極領土主張所延伸出的海域管轄權、潛在資源利用權利，以及基于陸地和海域的保護區劃設，依然構成南極政治的核心問題。圍繞上述問題，不同政治屬性的國家展開利益的博弈和重組，力圖在南極事務中獲得主導性和壟斷性權力。

1.1 《南極條約》原始締約國對南極事務的早期“壟斷”

《南極條約》成員國存在協商國和締約國的區分，只有在南極洲從事實質性活動②以建立南極科學考察站為最重要指標。的國家才有可能成為協商國，也只有協商國才擁有在條約體系內對南極事務的表決權。③注：《南極條約》第9條第2款規定，“任何加入本條約的締約國當其在南極進行例如建立科學站或派遣科學考察隊的具體的科學研究活動而對南極表示興趣時，有權委派代表參加本條第1款提到的會議（即南極條約協商會議）”。這一規定有利于較早在南極開展科考活動的國家，但是對于較晚在南極開展科考活動的國家以及在經濟和科技上處于落后地位的國家而言，《南極條約》仍具有隱性的排他色彩。自1961年生效后，《南極條約》直至1977年7月才吸納波蘭成為新的協商國?？梢娫凇赌蠘O條約》簽訂后的近20年時間里，永久性地保有協商國身份的12個原始締約國通過對協商國準入資格設置政治、科學和技術門檻，實現事實上對早期南極事務的主導和壟斷。

值得注意的是，發端于冷戰時期的南極條約體系不可避免地受到美國和蘇聯兩個超級大國自身利益的影響。兩國創設了與南極領土聲索國和非南極領土聲索國相區別的第三種身份——南極領土主權保留國，意圖確保對南極的自由進出和利用不受他國主權控制，同時保有自身未來提出南極領土聲索的權利?？梢哉f，早期南極條約體系的穩定和平衡是美、蘇與南極領土聲索國相互間達成的共識和妥協。美、蘇之間的另一個共識是將科技賦予“政治化”的功能。一方面，科技服務于美、蘇在南極的戰略布局，包括科考站的選址和建設、南極地理信息的偵測和獲取等都依托于強有力的科技資源支撐；另一方面，科技充當著南極條約體系的政治標準和門檻，成為排除更多國家參與南極事務的工具。①Roger D.Launius，“Establishing Open Rights in the Antarctic and Outer Space：Cold War Rivalries and Geopolitics in the 1950s and 1960s，”in Klaud Dodds，Alan D.Hemmings，eds.，Handbook on the Politics of Antarctica，Edward Elgar Publishing，2017，pp.243-244.

然而，從20世紀70年代后期開始，全球能源危機及對南極作為“無主地”的認知使不少南極條約體系以外的國家將視線投向南極，引發各方圍繞南極資源問題展開地緣政治博弈，尤其是馬來西亞將“不結盟運動”和77國集團作為游說平臺，推動南極事務納入聯合國大會議程，直接對南極條約體系的合法性、代表性和存續問題構成挑戰。②Peter J.Beck，“Antarctica and the United Nations，”in Klaud Dodds，Alan D.Hemmings，eds.，Handbook on the Politics of Antarctica，Edward Elgar Publishing，2017，pp.256-258.《南極條約》原始締約國意識到，一旦南極條約體系從根本上受到動搖，受“凍結”的主權之爭可能會重新激化；同時，南極事務一旦放到全球性的平臺上進行討論，原始締約國的權力將會被稀釋。因此，南極條約體系為增強合法性和可信度，開始積極吸納原始締約國以外的國家成為協商國。20世紀80年代，共有包括中國、印度、韓國、巴西、秘魯、烏拉圭、聯邦德國、民主德國、瑞典、西班牙、意大利和芬蘭在內的12個國家成為《南極條約》協商國，也是南極條約體系吸納新協商國成員最多的一個十年。

更多國家成為協商國，有效地回應了外界對南極條約體系的批評和質疑，一定程度上增強了南極條約體系和南極事務決策程序的開放性和民主化。南極條約體系外的部分聯合國專門機構（如聯合國糧農組織、聯合國環境規劃署等）、政府間組織（如國際氣象組織、國際電信聯盟等）和民間組織也受邀作為觀察員，參加南極條約協商會議并參與相關專業問題的討論，③陳玉剛、秦倩等著：《南極：地緣政治和國家利益》，時事出版社，2017年版，第45頁。增進南極條約體系與全球性機制的互動。

1.2 形成于《馬德里議定書》之際的“7＋1”南極事務壟斷集團

伴隨著《南極條約》開放性和民主化的提升，在20世紀80年代后期，關于《南極條約》合法性的爭議基本破除，南極資源利用問題上升為南極條約體系的議題焦點。事實上，引發南極資源開發和利用爭議的核心是所有權問題；資源所有權依附于對領土主權的聲索，就南極而言，一旦資源被機會均等地開發利用，那么既有南極領土聲索國不僅面臨經濟損失，而且其主權訴求也會受到削弱。④同③，第39-40頁。因此，對南極資源進行封存或利用的爭議將引發南極領土聲索國和非領土聲索國之間的博弈。1957—1958年的國際地球物理年組織對南極洲開展了一系列地質調查并發現相當數量的礦產儲量，但因不具備技術和商業上的開采可行性，資源問題并未在《南極條約》中予以提及和重視。⑤Nancy Wright and Paul Williams，“Mineral Resources of Antarctica，”Geological Survey Circular 705，1974，p.18.在《南極條約》訂立之初，科學構成主導議題，圍繞資源封存或利用的矛盾并不突出。

但到二十世紀七八十年代，對南極資源持“封存”或“利用”主張之間的博弈逐漸凸顯。一方面，以南極磷蝦捕撈為代表的海洋生物資源利用的商業潛力備受關注，但科學界普遍擔憂不管制和過度的磷蝦捕撈會對鯨類、海豹等南極海洋哺乳動物的種群恢復構成威脅，從而影響南極海洋生態系統的穩定。在此背景下，對南極海洋生物資源利用進行嚴格管控但允許合理開發的《南極海洋生物資源養護公約》（下文簡稱《養護公約》）于1980年簽訂。⑥Laurence Cordonnery，Alan D.Hemmings and Lorne Kriwoken，“Nexus and Imbroglio：CCAMLR，the Madrid Protocol and Designating Antarctic Marine Protected Areas in the Southern Ocean，”International Journal of Marine and Coastal Law，October 2015，p.6.亦有學者認為，澳大利亞、法國等國力推《養護公約》的簽訂，意在規制當時磷蝦捕獲量最大的蘇聯在南極海域的漁業活動。⑦Henrik?sterblom and Olof Olsson，“CCAMLR：An Ecosystem Approach to the Southern Ocean in the Anthropocene，”in Klaud Dodds，Alan D.Hemmings，eds.，Handbook on the Politics of Antarctica，Edward Elgar Publishing，2017，p.409.另一方面，美國“格洛瑪挑戰者”（Glomar Challenger）號海洋鉆井船于1973年在羅斯海發現天然氣水合物，對于當時已掌握在北極近岸和凍土帶開采油氣資源技術的美國和蘇聯來說極具吸引力，這也迫使南極條約體系采取預防性措施，就南極礦產資源開發制度進行談判，防范不受管制的采礦行為。①Donald R.Rothwell，“The Antarctic Treaty System：Resource Development，Environmental Protection or Disintegration？”Arctic，Vol.43，No.3，1990，p.285.然而，經歷6年長期談判并于1988年簽訂的《南極礦產資源活動管理公約》（下文簡稱《礦產公約》）最終未能生效，它由“禁止南極洲礦產資源開發”的《關于環境保護的南極條約議定書》（下文簡稱《馬德里議定書》）所取代。

在《礦產公約》簽訂后，南極領土聲索國中的澳大利亞和法國突然倒戈，抓住20世紀80年代中后期以來國際社會對環境保護的關注熱潮，特別是1992年通過的《聯合國氣候變化框架公約》和《里約環境與發展宣言》，順勢將環境規范納入南極條約體系。②Alan D.Hemmings，Klaus Dodds and Peter Roberts，“Introduction：The Politics of Antarctica，”in Klaud Dodds，Alan D.Hemmings，eds.，Handbook on the Politics of Antarctica，Edward Elgar Publishing，2017，p.9.澳大利亞率先于1989年5月公開反對《礦產公約》，稱“寧愿將南極變成一個世界公園或者天然保護區”，時任首相鮑勃·霍克（Bob Hawke）認為，“《礦產公約》涉及的環境保護條款內容并不充分”。③Sam Blay and Ben M.Tsamenyi，“Australia and the Convention for the Regulation of Antarctic Mineral Resource Activities（CRAMRA），”Polar Record，Vol.26，1990，pp.195-202.澳大利亞、法國的明確拒絕態度促使其他協商國重新審視、評估和調整南極資源政策，原本持觀望態度的意大利、比利時等國以及持反對意見的新西蘭、美國等國，與澳、法在南極環境保護問題上形成統一立場。④吳寧鉑、［澳］馬科斯·哈沃德：“澳大利亞對南極條約體系的影響：基于歷史和現實利益的分析”，《太平洋學報》，2020年第3期，第44頁。以澳大利亞、法國為代表的“封存”派借由環境保護，禁止南極大陸礦產資源的勘探、開發和利用活動，維護其既有的南極領土主權訴求，也將南極主要議題從資源開發活動規制引導到環境綜合保護方面；同時，“封存”派力推的《馬德里議定書》有力地平息了外界以“不重視環境保護”為由對南極條約體系的質疑和批評，從根本上消解了在南極條約體系以外的全球性機制中討論南極問題的動力。

值得一提的是，美國國會最終未批準《礦產公約》的生效，這也意味著美國立場發生了從試圖建立資源開發制度向重視南極環境保護的轉變，南極陸海治理的訴求與領土聲索國日趨接近，一定程度上打破了“封存”派和“利用”派之間的力量平衡。美國的立場轉變取決于其對自身南極核心利益和目標的判斷，即如何在經濟利益與政治、安全利益中做出權衡，以及如何制定有助于自身南極戰略價值實現的更為長遠的規劃。事實證明，美國立場轉向“封存”后，與澳大利亞、新西蘭和英國等盟國的政策協調更為緊密；立場的轉變也并未影響美國在主權問題上的一貫主張和立場，即不承認既有的南極領土主權主張，但同時保留自身對南極主權提出聲索的權利。

在“封存”派的推動下，《馬德里議定書》全面禁止礦產資源開發，在《南極條約》凍結南極領土主權的同時，也擱置了位于主張領土上地物的“使用權”。而盡管與科學相關的礦產資源勘測和研究活動得以豁免，但“利用”派在《馬德里議定書》訂立后基本失去了以礦產資源為主的南極實體資源利用的陣地。對照歷屆南極條約協商會議中不同議題工作文件的數量變化，較為明顯的趨勢是從20世紀90年代開始，特別是在《馬德里議定書》訂立后南極條約協商會議與南極環境保護委員會會議并行的機制下，“環境保護”議題取代“利用管理”議題成為南極事務的主導議題，并逐漸占據南極政治決策的主要資源，成為南極事務的“政治正確”（參見圖1）。持“封存”主張的美國和7個南極領土聲索國開始在南極事務上發揮領導作用，通過南極規則塑造來規制他國在既有聲索領土上的實質性存在和活動，南極事務“壟斷”格局由此形成。

圖1 歷屆南極條約協商會議不同議題的工作文件數量對比（單位：份）

1.3 南極事務“壟斷”格局在21世紀的發展及趨勢

進入21世紀，“封存”派的關注點從南極大陸礦產資源轉向南極海域的海洋生物資源。在“封存”派看來，《養護公約》不足以限制俄羅斯、烏克蘭等傳統遠洋漁業國以及中國、日本、韓國等新興遠洋漁業國在南大洋日益增長的漁業活動?！胺獯妗迸闪χ髟谀洗笱笤O立海洋保護區，推動南極海洋生物資源養護委員會（下文簡稱CCAMLR）從允許南極海洋生物資源的合理利用轉變為有條件地禁止利用。

2009年，英國提議劃設的南奧克尼群島南大陸架海洋保護區獲CCAMLR批準，這是首個在國家管轄范圍以外區域設立的海洋保護區。在“封存”派力主下，2011年，CCAMLR將整個《養護公約》區域規劃為全球最大的“代表性海洋保護區體系”。①“Report of the 30th Meeting of the Commission，”CCAMLR，2011，Para.12.38，https：／／www.ccamlr.org／en／system／files／e-ccxxx.pdf，訪問時間：2021年2月1日。2016年，美國和新西蘭聯合申請的羅斯海區域海洋保護區獲批通過。在總面積達155萬平方千米的保護區內劃設有一般性保護區、特別研究區和磷蝦研究區，對該海域的生物資源利用實施嚴格的管理措施。②“Convention Measure 91-05 Ross Sea Region Marine Protected Area，”CCAMLR，2016，https：／／www.ccamlr.org／sites／default／files／91-05_11.pdf，訪問時間：2021年2月8日。

在“封存”派的引領下，無論南極洲礦產資源抑或南極海域海洋生物資源等實體資源利用受禁止或超出公約宗旨的趨勢日趨顯著。南極非實體資源，即空間資源的利用或將成為新的博弈領域。一方面，南極民間探險和商業旅游方興未艾，代表了除科考活動外南極非實體資源利用的主要活動類型，也是“封存”派彰顯實質性存在和領土主張的重要手段。另一方面，利用南極特有的地理和空間稟賦開展的航空、太空觀測、衛星接收，以及科技創新試驗等活動的潛力日益凸顯，以上南極空間資源利用活動多以一國南極科技實力為重要依托。

二、南極事務“壟斷”格局的實證分析

當前的南極事務“壟斷”格局發端于20世紀80年代后期《礦產公約》談判之時，形成于《馬德里議定書》簽訂之際。對南極事務“壟斷”格局的實證分析將從以下方面展開：一是向南極條約協商會議遞交的工作文件中壟斷集團國家的占比；二是壟斷集團國家遞交的工作文件中環境保護議題的占比；三是壟斷集團國家劃設的南極特別保護區、特別管理區及海洋保護區的數量和面積占比；四是壟斷集團國家實施南極視察的數量。

2.1 工作文件

在南極條約體系下，協商國采取協商一致的方式達成“措施”或“建議”，用以補充和明確南極治理規范，保障南極條約體系運轉。而“措施”或“建議”大多在協商國提交的工作文件（WP）和信息文件（IP）的基礎上形成并完善。其中，工作文件是協商國就某一議題提請南極條約會議協商通過實質性決議的草案，工作文件的數量直接反映出協商國參與南極決策的程度。在南極條約協商會議運行的60年里（1959—2019年共42屆會議），協商國、南極條約秘書處和相關國際組織共提交2 646份工作文件，其中協商國獨立或聯合提交2 344份。在協商國提交的工作文件中，提交數量超過100份的共有8個國家，分別為英國（404份）、美國（291份）、澳大利亞（243份）、新西蘭（240份）、智利（201份）、阿根廷（177份）、法國（118份）、挪威（100份）。①注：該數量為一國單獨提交和聯合提交的文件數總和，聯合提交文件以提交國數量均分，總和四舍五入取整。上述國家也正是本文所指涉的南極事務壟斷集團國家，8國共提交工作文件1 774份，約占協商國提交文件總數的75.7%，構成事實上地對南極事務決策的“壟斷”。而綜合分析其中420個由多國聯合提交的工作文件，可以進一步窺探壟斷集團內部的網絡結構——美國和英國構成網絡中的兩個樞紐節點，兩國與澳大利亞、新西蘭之間的關系十分緊密；英國與智利、阿根廷構成相互關聯的三角關系，英國與挪威的雙邊聯系也較為密切；相比之下，法國在網絡結構中處于相對邊緣位置，與美國、英國之間的合作有限。

2.2 議題主導

南極事務壟斷集團國家對南極規則制定的參與程度高，在南極條約協商會議上具有議題主導能力，并掌握話語權。在南極事務壟斷集團國家遞交的工作文件中，特定議題的占比能夠反映出上述國家對南極議題的偏好以及對南極治理議題的引導。通過1985年以來相關國家遞交的工作文件中不同議題的占比，可以看出在壟斷集團國家遞交的工作文件中與環境保護相關的文件占比相對較高，這也與現階段南極治理的議程設置和政治安排相一致。壟斷集團以外的主要南極活動國家對議題的關注則更為均衡。例如，俄羅斯對科學事務的關注度高于平均水平，日本、德國對政治事務的關注度高于平均水平，相比之下，作為壟斷集團國家網絡兩個樞紐節點的美國和英國對科學和政治事務的關注度并不突出（參見圖2）。

圖2 1985—2019年相關協商國提交不同議題工作文件的比較（單位：%）

2.3 南極保護區劃設

南極保護區大致分為兩類：第一類是位于南極洲陸地及周邊海域的保護區，即依據《馬德里議定書》及其附件五“區域保護與管理”對具有“突出價值”的南極區域做出特別保護而設立的南極特別保護區（ASPAs）和南極特別管理區（ASMAs）。其中，特別保護區整合了既有的特別保護區（SPAs）、特別科學興趣區（SSSIs），側重于保護“價值”，包括環境、科學、歷史、美學或荒野價值，進入上述區域須獲得該活動主管當局的許可；特別管理區則側重于協調“活動”，用于“協助規劃和協調活動，避免可能發生的沖突，增進南極條約協商國、締約國間的合作”，或者“最大程度降低人類活動對環境的影響”。②“Annex V to the Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty，Area Protection and Management，”ATS，https：／／documents.ats.aq／recatt／Att004_e.pdf，訪問時間：2021年2月20日。第二類是南極海洋保護區（MPAs），是CCAMLR依據《養護公約》設立，即“基于最佳科學依據，在CCAMLR適用范圍內制定開放或封閉區域，以及在南極地區或亞南極地區進行科學研究或采取養護措施，包括特別保護和科學研究區域”；海洋保護區側重于南極海洋生物資源的“養護及合理利用”，與基于《馬德里公約》所設立的保護區制度存在管理模式的差異。③陳力等著：《中國南極權益維護的法律保障》，上海人民出版社，2018年版，第168頁。

迄今，由南極環境保護委員會批準劃設的南極洲陸地及周邊海域的保護區共72個，南極事務壟斷集團國家申請的保護區數量和面積遠遠領先于其他國家，僅美國一國的申請就占到保護區總面積的78%。壟斷集團國家申請保護區的數量占保護區總數的84.6%，面積占保護區總面積的94.3%（參見表1）。①“Antarctic Protected Areas Database，Secretariat of the Antarctic Treaty，”ATS，https：／／ats.aq／devph／en／apa-database，訪問時間：2021年2月15日。

表1 南極事務壟斷集團國家南極特別保護區申請的排名、數量和面積

南極特別管理區目前共有6個在有效運行，總面積達4.86萬平方千米，遠大于特別保護區。南極特別管理區中唯有美國單獨設立區劃，其他均為多國聯合設立；美國劃設的特別管理區面積達38 916平方千米，占管理區總面積的80%，凸顯美國在南極后勤、保障和管理能力方面的優勢（參見表2）。

表2 南極事務壟斷集團國家南極特別管理區申請面積

在南極條約體系內具有相對獨立性的CCAMLR框架下，南極海洋保護區依據養護措施CM91-04進行推進。截至目前，獲批的海洋保護區有兩個，分別是英國2009年設立的南奧克尼群島海洋保護區（面積為9.4萬平方千米），美國和新西蘭2016年聯合設立的羅斯海海洋保護區（面積為155萬平方千米）。目前，尚在談判過程中的保護區提案還包括：（1）澳大利亞、歐盟聯合提交的東南極保護區提案（提案初始面積約172萬平方千米）；（2）歐盟和挪威牽頭的威德爾海保護區提案（提案初始面積約180萬平方千米）；（3）阿根廷和智利聯合提出的西南極半島保護區（提案初始面積為67萬平方千米）。①“Marine Protected Areas（MPAs），”CCAMLR，https：／／www.ccamlr.org／node／86677，訪問時間：2021年2月18日。可見，南極海洋保護區申請多數由南極事務壟斷集團國家提出或主導，且壟斷集團國家之間相互參與，利益相互交織。

2.4 南極視察

南極視察是南極條約協商國依據《南極條約》和《馬德里議定書》建立的互相監督的多邊機制，旨在確保各協商國政府和民間活動符合《南極條約》設定的和平利用和環境保護兩大目標。該制度規定協商國可指派其國民作為觀察員，應有“完全的自由在任何時間進入南極的任何一個或一切地區”。截至2019年，共有23個協商國實施了58次南極視察活動。視察對象主要包括協商國南極考察站、船等基礎設施的運行，相關裝備設備的功能和使用情況，南極特別保護區和管理區運行狀況等。

美國是南極視察機制的主導國，其開展視察的次數最多、范圍最廣、類型最全，對推動南極條約協商會議出臺南極視察清單、完善視察機制等發揮重要影響。美國大致4至5年實施一次視察，截至2019年，美國共實施南極視察16次，其中獨立實施13次、聯合實施3次，涉及37個他國常年考察站中的33個。此外，澳大利亞（9次）、英國（8次）、阿根廷（6次）、智利（6次）、挪威（5次）、新西蘭（5次）、法國（3次）等屬于壟斷集團的國家獨立或聯合實施視察共計42次（多國聯合視察數量計1次）。②“Inspections Database，Secretariat of the Antarctic Treaty，”ATS，https：／／www.ats.aq／devAS／Ats／InspectionsDatabase？lang＝e，訪問時間：2021年2月22日。以上國家的視察對象多為他國在各自領土聲索區域內建立的考察設施；環境保護、歷史遺跡、設施開放度、特別保護區和管理區等是重點關注內容。視察愈來愈成為壟斷集團國家強化南極治理和限制競爭對手的手段。俄羅斯是接受視察的主要對象，其考察站等設施共接受視察33次。近年來，中國南極考察設施接受視察的頻次也顯著增加。2020年1月，美國和澳大利亞對中國南極考察泰山站實施聯合視察；同年2月，美國對中國南極新建站進行視察，而原定對當時在南極執行考察和運輸任務的“雪龍”號科考船的視察因條件限制未能實施。

三、南極事務壟斷集團的權力來源及其對南極政治的影響

南極事務壟斷集團的權力來源既有歷史維度的政治遺產，也有國家權力的外溢。特定利益集團對南極事務“壟斷”的事實對南極政治發展產生了深遠影響——南極條約體系內的多數協商國選擇對壟斷集團國家跟隨或附和，少數持異見的協商國則受到政治孤立；知識性權力的作用逐漸弱化，民間組織的公正性也受到質疑；南極不再隔離于全球地緣政治體系，且與外部政治環境的互動愈來愈密切。

3.1 南極事務壟斷集團的權力來源

（1）壟斷集團國家參與南極事務的歷史遺產

早在20世紀40年代以前，英國（1908年）、新西蘭（1923年）、法國（1924年）、澳大利亞（1933年）、挪威（1939年）、智利（1940年）、阿根廷（1943年）7個國家就已利用發現、先占、繼承等依據先后對南極提出領土主張。在1959年《南極條約》正式談判前，除了英國、智利、阿根廷存在領土主張重疊區域的爭議外，英國、挪威、澳大利亞、法國、新西蘭之間針對領土扇區的相鄰邊界達成雙邊劃界協定，且相互承認領土主張。

在維護領土主張“歷史遺產”的問題上，七國堅持《南極條約》所謂“雙焦點”（bi-focus）原則，以此解決在南極領土聲索國和非領土聲索國立場對立的情況下，制定符合雙方利益且能共同接受的行為準則，達成行動結果互不影響的政治安排。①Kurt M.Shusterich，“The Antarctic Treaty System：History，Substance and Speculation，”Polar Politics，Vol.39，No.4，1984，pp.810-811.例如，《南極條約》“凍結”南極領土主權，但不要求七國放棄既有的領土主張訴求；再如，《養護公約》第四條中所指涉的“沿岸國”也存在含義模糊之處。在非領土聲索國看來，“沿岸國”的稱謂指向在CCAMLR區域內對部分亞南極島嶼享有主權的國家（如澳大利亞、法國、挪威和南非等）；但在領土聲索國看來，“沿岸國”的稱謂意味著承認由其既有南極領土向周邊海域拓展的主權權利。隨著《聯合國海洋法公約》內涵的發展和擴充，南極領土聲索國通過主張南極領海、專屬經濟區，以及大陸架外部界限，宣示對南極的主權及衍生出的主權權利。例如，七國均已宣布各自南極領土的12海里領海；智利（1947年）、阿根廷（1954年）、澳大利亞（1994年）宣稱對自其南極領土延伸的“專屬經濟區”或漁業區享有主權權利；而澳大利亞（2004年）、阿根廷（2009年）、挪威（2009年）相繼向聯合國大陸架界限委員會提出自其南極領土延伸的大陸架外部界限的劃界申請，但三國均建議大陸架界限委員會不予以審理，以免引發更大爭議。②“Continental Shelf Submission of Australia，”UN，November 2004，https：／／www.un.org／depts／los／clcs_new／submissions_files／aus04／Documents／aus_doc_es_web_delivery.pdf，訪問時間：2021年1月20日；“Outer Limit of the Continental Shelf Argentine Submission，”UN，2009，https：／／www.un.org／depts／los／clcs_new／submissions_files／arg25_09／arg2009e_summary_eng.pdf，訪問時間：2021年1月20日。

而壟斷集團國家中的美國參與南極事務的歷史遺產則源于其在南極探索和利用的早期階段所擁有雄厚的軍事、經濟和科技實力。二戰結束后，美國就已著手對南極進行戰略布局，通過“跳高行動”（Operation Highjump，1946—1947年）及后續的“風車行動”（Operation Windmill，1947—1948年）完成對整個南極大陸沿岸地區的航空測繪；之后于1955年啟動“深凍計劃”（Operation Deep Freeze），深入南極內陸開展航空調查。借助強大的海軍和航空保障，美國在《南極條約》簽署前就已建成所有6個南極考察站，取得戰略布局的先手優勢。其中，設在南極點的阿蒙森—斯科特站（Amundsen-Scot）位于所有領土扇區的頂點，體現對已有領土主張的反對和鉗制；伯德站（Byrd）建于空白扇區，反映美國保留其未來提出南極領土主張權利的政治立場；位于麥克默多灣的麥克默多站（McMurdo）建設規模最大，設有機場、港口、海水淡化廠，以及原子能發電站（已關閉）等基礎設施，可作為綜合后勤樞紐，保障各南極站點常年運行。在南極探索和利用的早期階段，美國運用強大的軍事、經濟和科技資源，帶動科學考察、建立永久性基地等實質性行動來強化存在，彰顯南極全域達到能力，從實踐上表明美國將保留對南極任何區域主張權利的可能性。

（2）美國國家權力的外溢

南極事務壟斷集團的形成和維系不僅僅依賴于各國在南極事務中的共同利益和政治立場，還在于這些國家在南半球事務中建立的政治和軍事同盟關系。在壟斷集團國家中，美國是唯一大規模使用軍事資源為其南極活動提供支撐的國家，借助海軍、空軍力量開展南大洋巡邏及南極洲際和洲內航空運輸，強化在南極海洋和內陸兩個方向的存在，因此，美國也處于該同盟關系的核心和樞紐位置。

“9·11”事件后，全球性恐怖主義成為美國面臨的突出安全問題，推動其從全球戰略角度來思考、利用和布局南極，南極也由此納入美國全球戰略運籌區及空天戰略全球無盲區目標的關鍵節點，美國國防部對涉及南極區域的戰區劃分也做出相應調整。其中，南美洲戰區和歐洲戰區的防務范圍推進至南極沿海一線，太平洋戰區則將整個南極大陸納入防務范圍。③Klaus Dodds and Alan Hemmings，“The United States 2002 Unified Command Plan：Antarctica and the Areas of Responsibility of Military Commanders，”Polar Record，Aprl 2008，pp.173-174.盡管美國是以反恐為名義做出軍事部署的調整，但其在南極地區的搜救能力和軍事存在得到實質性的強化。美國軍事資源在南極洲和南大洋的投放也為其南半球盟國提供了在安全和防務事務上“搭便車”的機會，其權力外溢使得在南極事務上形成類似“五眼聯盟”的政治和安全同盟關系，特別是在涉及由軍事資源提供支撐的后勤補給領域，國家間合作關系密切。例如，美國空軍在新西蘭基督城設有南極活動指揮部，負責向南極洲轉送人員、派遣船只和安排飛行航次，該基地也為新西蘭南極活動提供后勤支持，特別是交通運輸支援。美國和澳大利亞在南極后勤方面也存在“等價回報式”（quid pro quo）合作——澳大利亞每年為美國提供從基督城到美國南極麥克默多基地的15個運輸航次，而美國則為澳大利亞提供在南極點區域的燃油和航空支持。①Anthony Bergin and Tony Press，Eyes Wide Open：Managing the Australia-China Antarctic Relationship，Australian Strategic Policy Institute，2020，p.7.

除美國外的其他壟斷集團國家之間也存在合作關系，如澳大利亞與法國在南大洋深入開展的合作。兩國先后于2003年和2007年簽署兩項南極合作協議，推動雙邊合作向正式化和制度化發展，具體事項包括組建執法船隊，在兩國位于南大洋的臨近海域、專屬經濟區和次南極區域聯合打擊非法、不報告和不管制（IUU）捕撈活動，相互交流情報和起訴非法漁業活動。②Lihini Weragoda，etc.，“Bilateral Cooperation between Australia and France in the Southern Ocean，”Second Kerguelen Plateau Symposium：Marine Ecosystem and Fisheries，2017，pp.2-5.兩國在南極后勤方面也合作密切，法國為澳大利亞提供前往麥夸里島的海運補給，而澳大利亞則提供至法國協和考察站（Concordia）的航空運輸。

3.2 南極事務壟斷集團的形成對南極政治的影響

（1）南極條約體系內國家依據所屬政治陣營和利益聯盟“選邊站位”

對于壟斷集團國家而言，壟斷地位的獲取和維護可以使國際制度朝向有利于自身利益的方向發展，權力政治滲透到議程界定、選擇、設置等各個環節。而壟斷集團以外的國家則無法通過知識和政治的互動來表達自身訴求，同時還面臨著若不“選邊站隊”就將被體系邊緣化的風險。在實踐中，南極事務壟斷集團國家憑借自身在科研能力、成果發布、專家網絡、制度安排及話語權方面的優勢，根據自身利益、標準和知識制定規則，左右機制議程，在談判中享有優勢地位和主動權。具體而言，壟斷集團國家借由環境保護議題主導南極治理議程，強化對南極環境保護委員會、南極海洋生物資源養護委員會、南極研究科學委員會，以及國家南極局局長理事會等專業治理平臺的政治引導，鞏固壟斷優勢。

南極壟斷集團對治理議程強大的掌控力，驅使持不同意見的其他國家調整立場，迎合壟斷集團所代表的“主流聲音”。例如，在南極海洋保護區問題上，作為重要南極漁業國家的日本和烏克蘭曾主張南極海洋生物資源的合理利用，質疑保護區設立的科學和法律依據，日本更是提出對保護區提案的標準化和規范化進行改革。但隨后在各方政治壓力下，日本雖偶爾提出關切，但不再明確表示反對；烏克蘭則是在2014年烏克蘭危機后徹底改變立場，從反對轉變為完全支持。對海洋保護區設立長期持反對意見的還有俄羅斯。俄羅斯將“強化南大洋生物資源和南極洲礦產資源綜合調查”列為南極活動的重要戰略目標，③“On Strategy for the Development of the Russian Federation Activities in the Antarctic for the Period until 2020 and Longer-term Perspective，WP 55，XXXIV Antarctic Treaty Consultative Meeting，”Buenos Aires，June 2011，http：／／www.hetlaatstecontinent.be／docs／ATCM34_wp055_e.pdf，訪問時間：2021年1月10日。對建立保護區的一般原則、方法等系統性和根本性問題存有異議，同時質疑“海洋保護區可能被用作在已有南極領土主張區域建立地緣政治控制的工具”。④Valery V.Lukin，“Russia’s Current Antarctic Policy，”The Polar Journal，Vol.4，No.1，2014，pp.201-202.對壟斷集團國家所持的反對立場也導致俄羅斯在保護區問題乃至更廣泛的南極事務上，持續受到壟斷集團國家及其追隨國的警惕、針對和攻擊。俄羅斯在符合《南極條約》規則的情況下開展的部分活動（如南極大陸向海域延伸部分的礦產資源科學評估）就被認為是重提領土歸屬的爭議問題，動搖南極條約體系的平穩運行或存在其他政治動機。

（2）科學和知識的作用被不斷弱化

科考活動是各國增強南極實質性存在的最主要形式，因而科學和技術實力所體現的知識性權力是公認的在南極事務中發揮影響力的“通行證”，以及在南極條約體系下獲得公信力的重要途徑。南極事務話語權的塑造和競爭往往體現在科學與政治的互動過程中。南極事務壟斷集團國家多為南極科技大國和考察強國，相應地擁有對南極知識性權力的壟斷，其科學家團體也主導著南極科學的話語權威。這些國家基于政策偏好選擇有利于實現自身利益的知識體系，而壟斷集團以外的國家則難以將所擁有的知識轉化為權力，因而在將能夠代表自身利益的政治議題納入機制議程的過程中，往往受到壟斷集團國家的掣肘。

例如在設立南極海洋保護區的問題上，與壟斷集團國家存有異議的俄羅斯、中國、日本等國，強調保護區的建立需基于《養護公約》第二條所訂立的目標（即養護包括合理利用），堅持認為在保護區劃設之前需要獲取基于生物多樣性和生物地理區域劃分的最佳科學依據和持續性科學觀監測數據，一個“沒有明確目標和科學證據，并且禁止漁業資源合理利用”的海洋保護區是不能被接受的。①“Report of the 29th Meeting of the Commission，”CCAMLR，2010，Para.7.10，https：／／www.ccamlr.org／en／system／files／e-ccxxix.pdf，訪問時間：2021年2月20日。然而，作為提案申請國的壟斷集團國家則選擇不對引發爭議的科學問題做出正面回應，反而利用政治手段來回避科學問題?？梢?，壟斷集團之外的科學聲音和公正性訴求往往被邊緣化，知識供給過程缺乏有效的互動以及多元話語的爭鳴。

壟斷集團對知識性權力的壟斷還體現在以民間組織為代表的科學和環境認知共同體的公正性受到挑戰。依靠自身專家網絡和社會動員能力，民間組織是參與南極機制構建和治理進程的重要力量?！赌蠘O條約》程序規則指定南極海洋生物資源養護委員會、南極研究科學委員會和國家南極局局長理事會為“南極條約體系觀察員”，擁有在南極條約協商會議上提交工作文件并參與討論的程序性權利；②“Rules of Procedure of the Antarctic Treaty Consultative Meeting and the Committee for the Environmental Protection，”ATS，https：／／documents.ats.aq／atcm41／ww／ATCM41_ww006_e.pdf，訪問時間：2021年2月6日。除此之外，其他組織僅可作為“專家”列席且不允許參與討論。這促使部分與科學和環境事務相關的民間組織派員加入南極條約協商國的政府代表團，以求自身訴求的有效表達。這些組織的運行經費多來源于美國、澳大利亞、新西蘭、英國和法國等壟斷集團國家的資助，導致其與壟斷集團國家的利益和立場緊密交織。同時，這些組織以“獨立專家”的身份廣泛活躍于壟斷集團國家的國內政治游說和輿論引導，③Alan D.Hemmings，“The Changing Face of Non-State Actors in Antarctica，”Antarctic Issue，Vol.32，No.3，2014，pp.30-32.在此過程中，也間接地增加了壟斷集團國家在特定南極事務上的影響力及知識供給、觀念塑造的能力。事實上，壟斷集團國家與其資助的民間組織形成了相互配合和相互利用的互助關系，以實現共同目標和利益。

（3）南極與外部政治環境的聯系愈來愈緊密

從南極地緣政治發展的歷史維度來看，南極地區被塑造為在冷戰期間美、蘇二元對立的局勢下免于地緣競爭和沖突的一個特例，并且對域外地緣政治環境存在免疫或抗干擾的能力。彼時，科學充當著象征性的政治資本，將美、蘇在全球層面政治和軍事的對抗轉化為在南極地區競爭性的科學合作，對科學問題的關注奠定了南極在相當長一段時間內的政治平穩，然而，這并不意味著南極與外部政治環境是絕緣的。當前階段，南極事務壟斷集團的核心——美國、英國、澳大利亞、新西蘭正是“五眼聯盟”成員，據2013年泄密的美國國家安全局（NSA）與新西蘭政府通信安全局（GCSB）的通訊文件所披露，新西蘭早已在“五眼聯盟”內負責收集南極、南太平洋島嶼和法屬新喀里多尼亞核試驗等相關情報。①“NSA Intelligence Relationship with New Zealand，”National Security Agency，Central Security Service，April 2013，https：／／www.christopher-parsons.com／wp-content／uploads／2017／06／nzodnipaperapr13-v1-0-pdf-redacted.pdf.pdf，訪問時間：2021年3月10日。近年來，澳大利亞、新西蘭等國智庫和學者在涉南極的報告中也逐漸開始使用表述更加明確的“五眼聯盟”代替模糊指向的“志同道合伙伴國”（like-minded parties），敦促國家間開展更為密切的南極政策協同。②Claire Young，Eyes on the Prize：Australia，China，and the Antarctic Treaty System，Lowy Institute Policy Brief，2021，p.8.作為準安全同盟機制，“五眼聯盟”使得壟斷集團內部的國家間關系更具封閉性和互信度。此外，上述國家利用政治影響力同化歐盟和歐洲國家、巴西、烏拉圭、南非、日本，以及印度等其他主要南極活動國家的政策立場；同時，將俄羅斯和中國視為阻礙自身利益達成的“競爭對手”，將其塑造為對現有南極治理運行構成挑戰的異類。這與美國當前在全球層面對俄、中開展大國戰略競爭的總體基調相呼應，也一定程度反映出南極政治事務愈來愈受到全球地緣政治競爭加劇的波及，持不同政策主張的南極條約協商國之間的利益分歧復現并加深，但是由于南極國家間合作的特性，沖突的烈度并不凸顯。

南極與外部環境互動愈來愈密切的另一影響源是全球氣候的顯著變化。全球氣候變暖致使南半球海域的魚群向南遷徙進入CCAMLR管轄區域，全球遠洋漁業的捕撈區域或將隨之改變，對現有南極海洋生物資源管理帶來不確定性。同時，南極基礎設施的發展及通達性的提升使得以旅游和生物勘探為代表的南極新興商業利用活動呈現多元性增長，這些新興領域并未建立起有效規制措施和風險管控機制。此外，目前尚處于“封存”狀態的南極礦產資源的利用問題，可能會隨著技術手段的升級及有利于開發的環境條件而被重新提上議事日程。例如，俄羅斯國有地質公司（Rosgeologia）從2018年起開始在南極洲毛德皇后地的離岸海域實施陸架油氣資源勘探和評估工作，③Robert Perkins and Rosemary Griffin：“Russia Stokes Political Tensions with Hunt for Antarctic，”S＆P Global，February 20，2020，https：／／www.spglobal.com／platts／en／market-insights／latest-news／oil／022120-russia-stokes-political-tensions-with-hunt-for-antarctic-oil.該工作被納入俄羅斯南極考察計劃序列，意味著俄羅斯在為日后南極資源的開發利用著手開展戰略儲備。

四、中國在現有南極形勢下避免政治邊緣化與提升影響力的路徑選擇

盡管中國尚未正式發布南極國家政策，但在不同歷史階段，曾以領導人題詞、講話、主管部門白皮書等形式宣示目標和方針，指導南極活動。1984年，國家領導人鄧小平在首次南極考察出發前，題詞“為人類和平利用南極作貢獻”，該題詞與《南極條約》和平利用的宗旨高度契合，成為改革開放時期中國南極科學考察的指導方針。2014年，國家主席習近平在澳大利亞霍巴特慰問?？垦a給的“雪龍”號科考船期間，指出要“認識南極、保護南極、利用南極”，④“習近平慰問中澳南極科考人員并考察中國‘雪龍’號科考船”，新華網，2014年11月18日，http：／／www.xinhuanet.com／world／2014-11／18／c_1113301920.htm。指明中國為人類和平利用南極作貢獻的主要實踐領域和方向。2017年，第40屆南極條約協商會議在華召開之際，國家海洋局發表《中國的南極事業》白皮書，也是中國首部白皮書性質的南極事業發展報告。該報告從契合《南極條約》宗旨的角度，提出中國在南極國際事務中的基本立場、南極事業的未來發展愿景和行動綱領。⑤“國家海洋局發布《中國的南極事業》”，中國政府網，2017年5月23日，http：／／www.gov.cn／xinwen／2017-05／23／content_5196076.htm。

當前，中國主張保護南極環境的同時，兼顧以可持續和科學的方式對南極進行合理利用，該政策傾向與壟斷集團在南極利用問題上所持的不斷強化的“封存”立場存在差異。同時，以美國為首的盟友集團，在南極洲和南大洋事務上將中國塑造為對現有南極條約體系平穩運行的“挑戰者”，認為“中國將會重提可能引發爭議的南極礦產資源利用和領土所有權問題，從而對南極條約體系的穩定構成威脅”；⑥同②，第19頁。同時“也會阻撓南極海洋和陸地保護區提案的通過”。①Alan D.Hemmings，“Antarctic Politics in a Transforming Global Geopolitics，”in Klaud Dodds，Alan D.Hemmings，eds.，Handbook on the Politics of Antarctica，Edward Elgar Publishing，2017，pp.515-516.以美國為核心和主導的南極事務壟斷集團對中國參與南極事務愈加警惕與防范，持續進行輿論攻擊和施壓，并開始考慮從戰略和安全的角度處理與中國的南極關系，中國被迫卷入南極地緣政治競爭的風險陡增。在此形勢下，為提升中國南極事務影響力并避免政治孤立，有如下路徑選擇：

一是研擬南極政策文件，表明參與南極事務的基本立場，減少外界對中國南極活動的疑慮。目前，盡管以領導人題詞、講話、主管部門白皮書等形式指導南極活動，但中國尚未正式出臺南極國家政策。鑒于此，中國應加緊南極政策文件的研擬和制訂，重申維護《南極條約》和平利用宗旨并鼓勵科學合作的基本政治立場，確保以南極和平利用為目的的自由進出和自由開展科學研究的兩項基本權益，確立對南極實體和非實體資源可持續利用的原則，同時提出中國規范南極活動、注重環境保護的舉措。南極國家政策的發布及參與南極事務基本立場的闡述，有助于為中國南極戰略的實施提供政治保障，反擊個別國家涉及中國的無端猜測、不實之詞和抹黑言論，塑造有利于中國參與南極事務的國際環境，并以此為政策基礎，與有關國家加強南極政治事務的協調、磋商和實務研議。

二是深度參與國際合作，加大投入，把握機遇。中國宜在南極治理事務中嘗試尋求議題合作伙伴。所謂議題合作伙伴是相關國家存在相同或相近利益的情況下形成的一種合作形式；議題合作伙伴可在適當時機升級為伙伴關系網絡，尋求建立更持久的制度性話語權。②王存剛：“議題聯盟是全球治理的新方式”，《中國社會科學報》，2015年3月11日。對中國而言，一方面，應加強雙邊合作，適時考慮將南極事務納入與重點國家的合作或戰略對話機制之中，增強與潛在合作國的戰略互信，把握合作機遇。例如，可推動與政策立場相近的非南極領土聲索國之間的合作，加強與政治處境相似的俄羅斯在南極治理、后勤和資源利用等事務上的合作，以及支持對華友好國家參與南極活動，助推形成利益相近國參與南極治理的合力。另一方面，要保持在多邊機制中的發聲——深度參與包括南極條約協商會議在內的多邊機制的規則討論和制定，在南極科學、后勤、旅游等專門性和領域性國際組織的議程設置和談判中積極發揮影響力。當前，在南極海洋生物資源養護委員會會議框架內的海洋保護區劃設存在較為嚴峻的“壟斷”局面，中國在海洋保護區劃設問題上應重申“保護區劃設需保障合理利用”的基本立場，重視南極海洋環境保護和可持續利用之間的平衡和協調；同時，應加強與俄羅斯等利益相近國的政策協調，加快提出或聯合提出示范性的海洋保護區提案，防范南極事務壟斷集團強化南極海域地緣政治控制的意圖。

三是持續加強南極實質性存在，維護南極自由進出權利。在任何時候，實質性存在都是維護基本權益的展示和依據，同時也是未來開展可持續利用的基礎；科考破冰船、考察站、后勤保障運作系統是南極實質性存在的重要體現，對于打破目前的政治“壟斷”格局具有十分重要的作用。中國建設自主運營的船、站，以及航空保障和補給系統，對于夯實南極進出安全、減輕既有南極后勤支點受制于人的不利局面具有重要意義。在加強自身能力建設的同時，中國宜適當分散合作資源，適時開拓與非“五眼聯盟”成員——智利、阿根廷、南非的合作潛力，推進南極航空保障中轉基地、科考船補給港口等合作項目，并拓展與之在南極事務上的協調與合作。此外，在涉及南極實體或非實體資源利用且屬于治理空白的旅游管理、航空保障、無人機應用、生物遺傳資源等新興議題領域，宜做好相關問題研究的戰略儲備，為深度參與今后的規則制定打下基礎，提升中國在相關議題領域的話語權地位。