商業銀行負債監管政策：歷史、現狀與展望

賈紅強

近年來銀行外部經營環境持續發生著深刻的變化，其負債模式也日趨多元化、復雜化。在眾多外部因素中，負債監管政策對銀行負債行為的影響毫無疑問占據著核心支配地位。2021年3月，銀保監會發布《商業銀行負債質量管理辦法》（以下簡稱《辦法》），首次從政策層面對銀行負債管理質量做出規定。回溯負債監管政策發展歷史、總結負債監管政策現有特征，有助于銀行合理預期政策走勢，及時調整負債業務發展戰略。

銀行負債監管政策的歷史沿革

我國商業銀行負債監管政策呈現出從簡單向復雜、從單一向系統轉變的特征。1994年以前，我國銀行資產負債實行“統一計劃、劃分資金、實貸實存、相互融通”的管理模式。監管政策重點關注信貸資金調配，負債政策只是服務于信貸政策的配套措施。1994年，中國人民銀行加快了向真正中央銀行改革的步伐，三大政策性銀行相繼成立，實現了政策金融與商業金融的分離。我國金融體系邁入新階段，對銀行負債監管也提出了新要求。以此為開端，我國銀行負債監管政策大致經歷了以下四個階段。

1994～2002年：定量指標監管

1994年，中國人民銀行印發《關于對商業銀行實行資產負債比例管理的通知》，引入存貸比、流動性比例、拆入資金比例等負債監管指標，拉開了我國銀行負債監管的帷幕。1996年，中國人民銀行印發《關于商業銀行資產負債比例管理監控、監測指標和考核辦法的通知》，進一步對表外負債做出界定。同一時期，中國人民銀行陸續放開銀行間市場同業拆借、債券回購等工具的利率管制，銀行批發性融資利率逐步實現市場化。這一時期銀行負債政策以定量指標監管為主，多采用靜態方法測算。

2003～2008年：定量指標與定性評價結合

1998年亞洲金融危機爆發后，我國便著手建立金融分業監管體制。2003年銀監會成立，專職負責銀行微觀監管。與此同時，隨著加入世貿組織后我國金融業對外開放程度持續提高，金融監管也需不斷與國際接軌。2005年，銀監會同時印發《商業銀行監管評級內部指引（試行）》（以下簡稱《評價指引》）和《關于印發商業銀行風險監管核心指標（試行）》（以下簡稱《監管指標》）。《評價指引》和《監管指標》對過去的負債監管政策做出了兩點重大改進，建立了銀行微觀審慎監管體系并沿用至今：一是進一步完善定量指標。新增核心負債比例、流動性缺口率等指標，更加關注銀行負債的動態變化。二是首次引入定性評價。《評級指引》分別對資金來源的穩定性、負債政策的合理性以及流動性管理的有效性等進行打分，構成銀行評級的重要組成部分。這一時期，銀行負債監管政策逐步轉變為定量指標與定性評價相結合。

2009～2016年：負債行為與負債結果并重

2008年全球金融危機對彼時的銀行監管體系形成巨大挑戰與反思，以《巴賽爾協議Ⅲ》為代表的監管改革措施應運而生，其中與銀行負債最密切相關的莫過于流動性監管改革。通過借鑒相關改革成果，銀監會陸續印發《商業銀行流動性風險管理指引》《關于進一步加強商業銀行流動性風險監管的通知》《商業銀行流動性風險管理辦法（試行）》。這一系列政策具有三個特點：一是獨立流動性監管制度。以往流動性監管措施分散在不同政策中，通過整合成專門的流動性監管制度，進一步凸顯了流動性監管在負債監管中的核心地位。二是引入流動性覆蓋率指標。相比已有指標，流動性覆蓋率對流動性風險反應更準確，能有效約束銀行對同業資金的過度依賴。三是完善流動性監管體系。如強調風險管理部門職能、加強宏微觀審慎相結合等。

與此同時，國內銀行經營環境也發生了巨大變化。一方面，四萬億經濟刺激計劃推出后，銀行表內信貸受“差別準備金率”“限貸令”限制，同業業務和表外理財迎來蓬勃發展。另一方面，余額寶等互聯網理財產品日新月異，對銀行存款造成擠出效應，金融脫媒趨勢加快。在這一背景下，銀行負債政策也發生了多方面的變化：一是存款利率市場化進程加快。2012～2015年，中國人民銀行多次提高直至完全取消人民幣存款利率的浮動上限，取而代之的是市場利率定價自律機制。銀行存款定價的自主決定權獲得極大提升。二是新型負債工具監管政策落地。2013年，中國人民銀行出臺《同業存單管理辦法》，明確了同業存單實施余額制備案的管理模式。2015年，中國人民銀行出臺《大額存單管理暫行辦法》，從發行主體、交易場所、期限結構、信息披露等多個方面作出詳細規定。三是同業負債監管力度持續加強。2014年，五部委聯合印發《關于規范金融機構同業業務的通知》，要求銀行同業負債不得超過其負債總額的1/3，該規定后來被納入中國人民銀行MPA考核。這一時期，銀行負債政策不僅僅關注銀行負債管理的結果，而是旨在規范銀行負債管理的行為，提升銀行主動管理負債的能力。

2017年以后：全面負債管理

近年來，我國銀行業在快速發展的同時也產生了“債務杠桿高”“融資鏈條長”“產品嵌套多”“監管套利多”等問題。針對銀行業市場亂象，2017年，銀監會啟動“三三四十”專項治理行動，整改對象涵蓋理財產品、同業負債、結構性存款等多個負債相關領域，旨在引導銀行負債回歸本源。2018年之后，銀保監會相繼印發《商業銀行理財業務監督管理辦法》（以下簡稱《理財監管辦法》）、《商業銀行流動性風險管理辦法》（以下簡稱《流動性辦法》）、《關于進一步規范商業銀行結構性存款業務的通知》（以下簡稱《結構性存款通知》）以及《關于規范商業銀行通過互聯網開展個人存款業務有關事項的通知》（以下簡稱《互聯網存款通知》）。相關政策的出臺表明了監管規范銀行負債業務的決心。作為第一份專門針對銀行負債質量進行規范的政策文件，《辦法》明確了負債來源穩定性、負債結構多樣性等六方面負債管理的核心要素，標志著我國銀行進入全面負債管理階段。

銀行負債監管政策的現狀

《辦法》十分注重與已有負債制度的銜接，是前期一系列負債管理制度的精神體現。具體來看，《辦法》主要從完善銀行內部負債管理、規范銀行負債外部行為以及提升銀行負債監管質效三方面梳理和總結了已有負債監管政策，并在此基礎上提出更為系統、全面的要求。

完善銀行內部負債管理。一是負債管理體系健全化。完備的組織架構與明確的責任分工是提升銀行負債管理能力的重要前提。2014年，銀監會印發《關于規范商業銀行同業業務治理的通知》，規定銀行同業業務實行部門專營制，總行對同業業務負有統一管理職責。《辦法》進一步要求銀行建立與負債質量管理相適應的組織架構，明確董事會、管理層與相關部門的各自職責。銀行必須建立負債質量管理內部控制機制，并納入內部審計范疇，以增強負債質量管理的可行性。二是負債績效考核合理化。績效考核是業務發展的“指揮棒”，合理的負債績效考核有助于提升銀行負債管理質量。2018年，銀保監會印發《關于完善商業銀行存款偏離度管理有關事項的通知》，對指標計算做出調整，并要求強化存款日均貢獻考評，約束存款“沖時點”行為。《辦法》也強調考核指標的合理性，杜絕以時點規模、市場份額或同業排名為考核指標。三是負債信息披露透明化。近年來，負債工作創新層出不窮，客觀上要求銀行必須提高負債相關信息的披露質量。考慮結構性存款具有衍生品特性，《結構性存款通知》對其披露時間、披露條款以及披露方式等作出了明確規定。2018年，銀保監會印發《商業銀行凈穩定資金比例信息披露辦法》，明確了這一新增流動性指標的披露標準。《辦法》對后續銀行負債信息披露作出統一的要求，涵蓋信息監測、年度披露以及監管報送等各個環節。

規范銀行外部負債行為。一是堅持負債營銷規范合規。首先是營銷渠道真實化。近年來中小銀行利用互聯網平臺引流實現了負債規模的快速擴張，但也違背了金融機構“了解客戶規則”。《互聯網存款通知》規定銀行只能通過自營平臺銷售存款。其次是負債定價合規化。互聯網存款普遍存在“提前支取、靠檔計息”等違反《儲蓄管理條例》的計息規則，《互聯網存款通知》要求銀行取締相關做法。最后是營銷手段合法化。2017年，銀監會印發《關于進一步規范銀行業金融機構吸收公款存款行為的通知》，要求對公存款需履行回避原則且出具廉政承諾書。通過歸納相關政策，《辦法》提出銀行攬儲時必須嚴格執行計結息規則并規范各類吸收存款行為。二是堅持負債工具本源定位。2017年，中國人民銀行修改《同業存單管理辦法》，規定銀行新發行同業存單的期限不得超過1年。這一規定強化了同業存單作為短期流動性補充工具的定位，有效打擊了資金空轉與期限錯配。銀行對保本收益型和保本浮動收益型理財產品承擔剛兌義務，本質上兩類產品均屬于銀行負債。根據實質大于形式原則，《理財監管辦法》要求兩類產品必須納入存款管理，繳納存款準備金和存款保險費用。與此同時，銀行應加快理財產品凈值化轉型，使其回歸“代客理財”本源。三是堅持消費者保護先行。結構性存款的衍生品特征決定了其具有投資風險。《結構性存款通知》要求銀行認真履行風險揭示義務，告知客戶結構性存款不同于一般性存款，并載明投資者在投資冷靜期內的權利。此外，銀行不得通過“假行權條件”將結構性存款設計為固定收益產品。《辦法》進一步強調“銀行不得以金融創新為名，變相逃避監管或損害消費者利益”。

提升銀行負債監管質效。一是不斷優化流動性監管。《流動性辦法》進一步增加凈穩定資金比率、優質性流動資產、流動性匹配率三個量化指標，能更準確地反映銀行資產負債結構中的錯配問題以及同業負債占比過高的問題。此外，《流動性辦法》還提出了日間流動性風險管理、融資管理等要求。《辦法》將合理匹配資產負債，防止引發錯配風險作為負債質量管理的重要目標之一。二是嚴格壓實同業負債監管。同業存單的快速發展對推動利率市場化、補充銀行融資渠道產生了積極作用，但長期游離監管之外的同業存單也引發了一系列問題。2017～2018年，中國人民銀行《貨幣政策執行報告》先后將資產5000億元以上銀行、資產5000億元以下銀行發行的同業存單納入MPA同業負債考核。同時，嚴格禁止銀行同業存單互發互購行為。《辦法》也將維持負債穩定、防止負債大幅波動作為負債質量管理的又一重要目標。三是差異設置負債監管體系。差異化監管是近年來監管變化的一大趨勢。《流動性辦法》對資產2000億元以上、2000億元以下的銀行分別適用凈穩定資金比率、優質性流動資產監管指標。《辦法》也鼓勵銀保監會根據銀行經營現狀、風險水平和負債能力的不同，對銀行負債質量管理采取差異化的監管要求。

銀行負債質量管理展望

下一階段負債監管政策可能的方向

《辦法》旨在對銀行負債業務的開展正本清源，下一階段，負債監管政策都會緊密圍繞《辦法》理念制定。具體包括以下幾個方面：一是出臺《辦法》配套制度。《辦法》對銀行負債質量管理體系、相關檢查監督措施作出了規定，但鑒于相關實踐剛剛起步，未來會進一步細化《辦法》的具體執行。此外，不排除監管當局會將負債質量管理結果納入銀行監管考核的可能。二是推動存款利率市場化。盡管我國已完全放開存款利率管制，但存款基準利率仍在存款定價中發揮作用。隨著LPR報價機制運行的日漸成熟，利率市場化改革僅剩存款利率市場化這最后一步。可以預見，存款利率市場化將在不久的將來徹底實現，貨幣政策傳遞機制也將完全厘清。與此同時，銀行市場化存款定價的能力也亟須早日提升。三是保持同業負債“嚴監管”。近年來，同業負債監管不斷趨嚴的態勢表明監管當局對其定位是流動性補充工具。同業負債不能成為資金空轉、監管套利的通道。在這樣的監管環境下，銀行同業負債業務的開展必須更為有序、規范。同時，銀行應當更加重視“存款壓艙石”作用，實現負債高質量增長。

銀行負債業務高質量發展的路徑

《辦法》的出臺意味著銀行負債業務的發展需要重新回歸傳統。除了盡快健全負債質量管理體系外，銀行可從以下四方面拓展負債業務：一是積極拓展客群，做好負債基礎。客戶是一切負債業務的前提，特別是客戶基礎相對薄弱的中小銀行。2018年和2019年，寧波銀行相繼提出“211”工程和“123”客戶覆蓋率計劃，將客群拓展納入全行戰略，有效夯實了負債業務基礎。廣大中小銀行可借鑒其經驗，推出符合自身實際的客群拓展計劃。二是加強資源匹配，提升負債能力。首先是優化產品體系建設，加快研發適應不同客戶差異化需求的負債產品;其次是加強營銷渠道建設，提升營銷人員根據客戶需求靈活開展負債產品營銷的能力;最后是完善信息系統建設，提升營銷人員對于客戶數據的可得性、便利性，便于開展精準營銷。三是壓實負債考核，提高管理質效。銀行應改變過去僅關注負債規模的考核方式，可在考核體系中加入負債期限、產品種類、負債成本等多維度目標，全方位提升負債管理質量。此外，銀行應加大負債市場調研力度，掌握區域市場變化趨勢，提高分解指標的合理性。四是提高負債研究，實現賦能管理。一方面，針對市場化程度較高的同業負債、債券發行，銀行應繼續加強政策、利率走勢研判，優化交易策略、實現精細化管理;另一方面，針對負債質量管理較優的同業機構，銀行可有針對性地開展對標學習，調研其在負債業務中的成功經驗，以期對自身業務發展面臨的瓶頸提供鏡鑒。

（作者單位：中共中央黨校〔國家行政學院〕研究生院）