美國(guó)商業(yè)銀行破產(chǎn)清算對(duì)相關(guān)利益人保護(hù)實(shí)踐與啟示

宋寒凝 殷高峰

自2019年5月包商銀行被中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)接管以來，地方性商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)問題受到了廣泛關(guān)注，部分城市商業(yè)銀行存在不良資產(chǎn)規(guī)模大、貸款不良率偏高、計(jì)提的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備難以有效覆蓋不良貸款、風(fēng)險(xiǎn)較高的非標(biāo)投資規(guī)模及占比偏大、資本充足率偏低等風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)增加的環(huán)境下，商業(yè)銀行一旦面臨破產(chǎn)清算，相關(guān)利益人的保護(hù)機(jī)制問題勢(shì)必引起社會(huì)各界的高度關(guān)注。我國(guó)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出的案例遠(yuǎn)不及美國(guó)豐富。因此，美國(guó)應(yīng)對(duì)商業(yè)銀行市場(chǎng)清退事件，并對(duì)相關(guān)利益人的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

美國(guó)的商業(yè)銀行市場(chǎng)退出實(shí)踐

美國(guó)對(duì)于銀行類金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清算和退出機(jī)制擁有悠久的歷史和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以保護(hù)銀行債權(quán)人利益、化解銀行風(fēng)險(xiǎn)、保持銀行業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展。美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（Federal Deposit Insurance Corporation， FDIC）數(shù)據(jù)顯示，2001～2019年全美破產(chǎn)倒閉的銀行類金融機(jī)構(gòu)共557家，受美國(guó)次貸危機(jī)影響，2009年美國(guó)破產(chǎn)倒閉銀行數(shù)量大幅增加并于次年達(dá)到峰值，此后破產(chǎn)倒閉銀行數(shù)量隨著危機(jī)的消退而快速減少。從資產(chǎn)規(guī)模來看，上述倒閉銀行中100億美元以下的中小銀行數(shù)量占比超過98%。

界定商業(yè)銀行破產(chǎn)清算標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)

美國(guó)的銀行破產(chǎn)清算標(biāo)準(zhǔn)是界定銀行是否需要開啟破產(chǎn)清算流程的重要依據(jù)。盡管美國(guó)破產(chǎn)法對(duì)個(gè)人、團(tuán)體及公司的破產(chǎn)清算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了界定，但是銀行類金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)具有特殊性，在主張破產(chǎn)主體和債權(quán)人利益的同時(shí)，還需要考慮銀行破產(chǎn)本身帶來的風(fēng)險(xiǎn)傳染和影響金融市場(chǎng)穩(wěn)定等問題。為此，美國(guó)政府通過立法對(duì)銀行類金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)進(jìn)行了特殊規(guī)定，具體包括《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法案》（1933年頒布）、《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司促進(jìn)法》（1991年頒布）以及國(guó)家和地方銀行法中對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊規(guī)定。雖然金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算有專門立法和特殊規(guī)定，但是這些立法和規(guī)定的法理學(xué)基礎(chǔ)、立法原則仍然與美國(guó)破產(chǎn)法一脈相承。

在銀行破產(chǎn)清算標(biāo)準(zhǔn)的界定方面，為了保證問題銀行救助及破產(chǎn)清算的及時(shí)性，除了常用的資產(chǎn)負(fù)債指標(biāo)（資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、杠桿率等）和流動(dòng)性指標(biāo)（流動(dòng)性資產(chǎn)規(guī)模及覆蓋率等）外，還引入了監(jiān)管類指標(biāo)。《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法案》指出，只要銀行監(jiān)管部門認(rèn)為有必要通過保全銀行資產(chǎn)的方式維護(hù)銀行債權(quán)人的利益，銀行破產(chǎn)清算流程就可以啟動(dòng)。比如，當(dāng)監(jiān)管層發(fā)現(xiàn)商業(yè)銀行出現(xiàn)嚴(yán)重違規(guī)經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略激進(jìn)且嚴(yán)重偏離監(jiān)管規(guī)定的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)、管理層嚴(yán)重失職等高風(fēng)險(xiǎn)行為時(shí)，即使風(fēng)險(xiǎn)沒能立即從銀行經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)指標(biāo)中體現(xiàn)出來，為了及時(shí)止損并保護(hù)利益相關(guān)方，也應(yīng)該考慮執(zhí)行破產(chǎn)清算。《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》認(rèn)為，美國(guó)商業(yè)銀行出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)甚至破產(chǎn)的主要原因是資本充足率偏低，因此規(guī)定，當(dāng)一家商業(yè)銀行資本對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的覆蓋率（即資本充足率）不足2%的狀態(tài)超過90天，銀行監(jiān)管部門就必須對(duì)該銀行采取警告、約談和責(zé)令整改等措施，必要時(shí)可以做出對(duì)銀行實(shí)施接管和破產(chǎn)清算的決定。這樣一來，對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)清算標(biāo)準(zhǔn)的界定就成為了監(jiān)管部門的重要職責(zé)。通過明確的監(jiān)管指標(biāo)對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)清算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定，既減少了監(jiān)管層自由裁量對(duì)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的過度干預(yù)，又避免了監(jiān)管層因“唯經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)指標(biāo)論”錯(cuò)過銀行破產(chǎn)清算最佳時(shí)機(jī)。

以聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司為核心的商業(yè)銀行處置體系

美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）設(shè)立于1933年，其設(shè)立目的在于維護(hù)公眾信心和金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，為美國(guó)儲(chǔ)戶提供存款保險(xiǎn)保障，以及接管破產(chǎn)清算銀行等相關(guān)任務(wù)。

FDIC一直扮演著美國(guó)商業(yè)銀行唯一法定“接管者”和“清理者”角色。對(duì)于普通的商業(yè)銀行，F(xiàn)DIC是唯一的接管人;對(duì)于州立銀行，F(xiàn)DIC也可以被銀行所在州的監(jiān)管部門指定為接管人。此外，當(dāng)政府和銀行監(jiān)管層決定對(duì)問題銀行實(shí)施救助時(shí)，還可以指定FDIC為銀行財(cái)產(chǎn)管理者，負(fù)責(zé)對(duì)銀行財(cái)產(chǎn)施以保全。

相關(guān)立法方面，《1987年銀行公平競(jìng)爭(zhēng)法案》賦予FDIC在處置問題銀行時(shí)成立過渡銀行（Bridge Bank）的權(quán)利，F(xiàn)DIC可以通過管理過渡銀行接管問題銀行的資產(chǎn)和負(fù)債，保證問題銀行主營(yíng)業(yè)務(wù)的正常經(jīng)營(yíng)，盡可能地減小銀行破產(chǎn)成本并保護(hù)銀行債權(quán)人的利益。在此基礎(chǔ)上，1991年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》指定FDIC為美國(guó)各州立銀行的主要監(jiān)管者和法定接管人。對(duì)于經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很大、滿足破產(chǎn)條件的商業(yè)銀行，F(xiàn)DIC可以自行啟動(dòng)破產(chǎn)清算流程，從問題銀行高層手中接管銀行控制權(quán)、主營(yíng)業(yè)務(wù)決策權(quán)和財(cái)產(chǎn)管理處置權(quán)。

美國(guó)政府通過立法不斷強(qiáng)化FDIC的銀行處置職能，以FDIC為核心的銀行處置體系逐漸形成。作為銀行處置的主體，F(xiàn)DIC身兼問題銀行業(yè)務(wù)接管人、代理控制人、代位債權(quán)人、財(cái)產(chǎn)管理人、破產(chǎn)受托人等一系列重要角色，享有的權(quán)力覆蓋銀行處置全部流程。FDIC作為負(fù)責(zé)銀行破產(chǎn)清算事務(wù)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，首先要從銀行儲(chǔ)戶、債券持有者、股東等債權(quán)人處調(diào)查，并獲取詳細(xì)債權(quán)信息，對(duì)債權(quán)的規(guī)范性和合法性進(jìn)行甄別，然后需要在法律賦予的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)對(duì)銀行資產(chǎn)進(jìn)行接管、清償或者轉(zhuǎn)讓。FDIC作為獨(dú)立的銀行破產(chǎn)清算管理機(jī)構(gòu)，其行為不會(huì)受到法院或銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制約，銀行股東、高管和一般債權(quán)人也無權(quán)干涉FDIC在銀行破產(chǎn)清算過程中的決策。

為了充分保護(hù)存款人的利益，F(xiàn)DIC強(qiáng)制要求美國(guó)絕大多數(shù)銀行類金融機(jī)構(gòu)參與存款保險(xiǎn)。截至2019年6月底，F(xiàn)DIC受保存款占比超過六成，受保存款賬戶基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，未受保存款賬戶占比不足1%。

商業(yè)銀行處置方式和利益相關(guān)方受償順序

FDIC憑借其對(duì)商業(yè)銀行的處置權(quán)，在銀行破產(chǎn)處置流程方面已經(jīng)趨于成熟。如果有商業(yè)銀行面臨嚴(yán)重的經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并存在破產(chǎn)可能，F(xiàn)DIC會(huì)接管該銀行并收集該銀行的詳細(xì)信息并評(píng)估其資產(chǎn)，評(píng)估對(duì)比后，本著控制處置成本、提高處置效率的原則選出最優(yōu)方案。FDIC處置問題銀行的方式主要有三種：收購(gòu)重整、經(jīng)營(yíng)救助和破產(chǎn)清算。

收購(gòu)重整。所謂收購(gòu)重整是指把問題銀行交付其他收購(gòu)方（一般也是金融機(jī)構(gòu)）進(jìn)行業(yè)務(wù)和資產(chǎn)重整，以期經(jīng)營(yíng)好轉(zhuǎn)并擺脫風(fēng)險(xiǎn)的處置方法，是FDIC最常用的處置手段，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)暴露銀行的持續(xù)經(jīng)營(yíng)較為有利。在美國(guó)商業(yè)銀行破產(chǎn)重整的過程中，信息披露要求較為嚴(yán)格，首先要披露待重整銀行機(jī)構(gòu)的基本信息，包括股權(quán)結(jié)構(gòu)、歷史沿革、主營(yíng)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)狀況等，在此基礎(chǔ)上還需要披露銀行具體遭受了哪些經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、銀行破產(chǎn)清算過程中的資產(chǎn)處理辦法和擬采取的計(jì)劃、各類債權(quán)人在破產(chǎn)清算程序下預(yù)計(jì)可得到的清償數(shù)額等信息。

經(jīng)營(yíng)救助。美國(guó)在處置問題銀行時(shí)，特別重視對(duì)問題銀行業(yè)務(wù)的救助。相對(duì)于實(shí)體企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)傳染性更強(qiáng)，收購(gòu)重整可能會(huì)造成問題銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在機(jī)構(gòu)間傳染，甚至誘發(fā)整個(gè)金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，F(xiàn)DIC會(huì)聯(lián)合美國(guó)財(cái)政部等政府部門向風(fēng)險(xiǎn)暴露銀行提供救助，包括財(cái)政撥款注資、購(gòu)買優(yōu)先股等方式。但是，F(xiàn)DIC和政府部門可能會(huì)因此加大對(duì)問題銀行的干預(yù)，對(duì)銀行既有的股東權(quán)益形成稀釋，甚至改變銀行既有的運(yùn)營(yíng)方式，導(dǎo)致銀行自主經(jīng)營(yíng)能力受到限制，從而不利于受助銀行未來業(yè)務(wù)的好轉(zhuǎn)。

破產(chǎn)清算。當(dāng)問題銀行經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于很高水平，常規(guī)的收購(gòu)和救助手段仍然難以為繼時(shí)，該類銀行將會(huì)被美國(guó)貨幣監(jiān)理署（OCC）或者當(dāng)?shù)劂y行監(jiān)管層接管，然后由FDIC作為清算人接管破產(chǎn)清算銀行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，負(fù)責(zé)具體清償，最大限度地幫助破產(chǎn)清算機(jī)構(gòu)的債權(quán)人回收債權(quán)。

關(guān)于美國(guó)商業(yè)銀行處置利益相關(guān)方受償優(yōu)先級(jí)問題，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法和銀行破產(chǎn)法均將存款類債權(quán)放在了優(yōu)先受償?shù)摹暗谝豁樜弧薄Ｔ诿绹?guó)商業(yè)銀行破產(chǎn)清償?shù)膶?shí)踐中，被存款保險(xiǎn)覆蓋的銀行儲(chǔ)戶能夠在第一時(shí)間得到FDIC的全額理賠。理賠后FDIC獲得代位求償權(quán)，成為破產(chǎn)清償銀行的實(shí)際債權(quán)人。沒有存款保險(xiǎn)的儲(chǔ)戶與已取得代位求償權(quán)的FDIC處于同一求償順位，獲償比例按照各自的債權(quán)比例分配。商業(yè)銀行破產(chǎn)清算資金優(yōu)先分配給存款債權(quán)人和擁有代位權(quán)的FDIC后，如果還有資金剩余，該部分資金會(huì)繼續(xù)按照非存款類債務(wù)的一般債權(quán)人、銀行股東的順序進(jìn)行分配，其中優(yōu)先股股東獲償順序優(yōu)先于普通股股東。

美國(guó)實(shí)踐對(duì)我國(guó)銀行業(yè)的啟示

我國(guó)商業(yè)銀行破產(chǎn)重整的過程與政府的推動(dòng)密不可分，政府介入可以保證問題銀行順利完成一系列復(fù)雜的清算及退出程序，表1列舉了我國(guó)銀行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)的銀行破產(chǎn)處置案例。在包商銀行案例中，存款保險(xiǎn)與中央銀行最后貸款人職能共同保障了破產(chǎn)清算的執(zhí)行：存款保險(xiǎn)根據(jù)國(guó)務(wù)院《存款保險(xiǎn)條例》第五條的規(guī)定向包商銀行儲(chǔ)戶提供了50萬元的最高償付額，其余超過50萬元的存款由中國(guó)人民銀行兜底。

政府介入有助于穩(wěn)定銀行業(yè)、維護(hù)金融體系信用，但仍有不足之處。第一，政府干預(yù)程度過高，銀行容易對(duì)政府形成依賴，甚至形成政府無條件兜底的“幻覺”，弱化銀行自我約束動(dòng)力，進(jìn)而帶來道德風(fēng)險(xiǎn)。第二，政府隱性擔(dān)保顯性化，兌現(xiàn)最后貸款人的角色，政府成本會(huì)增加，且一旦處理不當(dāng)會(huì)損害政府公信力。第三，政府主導(dǎo)的模式通常一事一議，容易形成過度干預(yù)和地方保護(hù)主義，且處置過程涉及眾多部門，協(xié)調(diào)成本過高易拖慢處置程序，損害債權(quán)人合法權(quán)益。結(jié)合前述對(duì)美國(guó)商業(yè)銀行救助實(shí)踐情況的分析，我國(guó)對(duì)處于風(fēng)險(xiǎn)暴露狀態(tài)的商業(yè)銀行的救助體制機(jī)制可以從以下方面尋求改進(jìn)。

健全問題銀行市場(chǎng)化退出機(jī)制

在競(jìng)爭(zhēng)激烈的銀行業(yè)市場(chǎng)中，問題銀行的存在和退出市場(chǎng)是時(shí)有發(fā)生的正常事件，中國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)借鑒美國(guó)商業(yè)銀行的處理方式，建立健全以存款保險(xiǎn)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)化退出機(jī)制。在問題銀行退出市場(chǎng)的過程中，應(yīng)參照美國(guó)FDIC處置方式，嘗試?yán)檬召?gòu)重整、安排過橋銀行、發(fā)動(dòng)保障基金經(jīng)營(yíng)救助等方式靈活處置，同時(shí)將保護(hù)債權(quán)人的切身利益作為處置準(zhǔn)則貫穿始終。

中小銀行須受到特別關(guān)注，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)積極探索并改進(jìn)中小銀行救助或自主退出路徑，避免出現(xiàn)中小銀行“太小而不受重視”的情況，使得風(fēng)險(xiǎn)暴露的中小銀行資本狀況進(jìn)一步惡化。借鑒美國(guó)FDIC經(jīng)驗(yàn)，成立中小銀行資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，專業(yè)承接和處理中小銀行破產(chǎn)后的債務(wù)債權(quán)問題，有利于問題銀行的早期監(jiān)管，使得中小銀行的不良資產(chǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)更加市場(chǎng)化、專業(yè)化地處理，同時(shí)保障債權(quán)人的合法權(quán)益。

完善問題銀行市場(chǎng)退出法律體系

借鑒美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)暴露銀行清算和退出實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，貫徹落實(shí)金融穩(wěn)定理事會(huì)發(fā)布的《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制核心要素》要求，進(jìn)一步健全和完善我國(guó)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置相關(guān)法律條款，整合現(xiàn)有零散法規(guī)，清晰界定出問題銀行從早期發(fā)現(xiàn)、制定救助計(jì)劃、制定處置計(jì)劃與處置方案，到損失分擔(dān)、債權(quán)償付、清算退出的完整架構(gòu)，建立全過程的操作細(xì)則，及時(shí)、準(zhǔn)確地進(jìn)行信息披露和信息公開，避免由于信息不對(duì)稱而損害債權(quán)人的合法權(quán)益。

除此之外，還應(yīng)該制定或完善相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在商業(yè)銀行救助與處置方面的職能和作用進(jìn)行更加明確地界定，明確處置過程中央行、銀保監(jiān)會(huì)等權(quán)責(zé)劃分，明確市場(chǎng)參與者的具體權(quán)利義務(wù)，規(guī)范操作流程，從法律層面梳理問題銀行退出市場(chǎng)的監(jiān)管協(xié)作與信息共享機(jī)制。

建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

保證優(yōu)先清償模式，確保異議債權(quán)人清償順位的優(yōu)先級(jí)。同時(shí)，明確損失分?jǐn)倷C(jī)制，股東和無擔(dān)保債權(quán)人要優(yōu)于公共基金承擔(dān)損失，公共基金作為兜底安排。損失和處置成本要按照法定順序由股東、無擔(dān)保債權(quán)人和未投保存款人承擔(dān)，確保風(fēng)險(xiǎn)分配的公平性，動(dòng)用的公共基金要能通過出售資產(chǎn)或其他收費(fèi)方式等收回。

在問題銀行處置過程中，要有一系列行之有效的處理措施，包括強(qiáng)制轉(zhuǎn)移資產(chǎn)和負(fù)債、設(shè)立過橋機(jī)構(gòu)、限制股東權(quán)利、更換高管和董事、調(diào)整和終止合同等。通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制，及時(shí)且最大限度地止損，進(jìn)而對(duì)相關(guān)利益人的合法權(quán)益進(jìn)行保障。

（作者單位：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，武漢大學(xué)）