試論橋本龍太郎內閣行政改革的原因

摘要：為迎接新世紀的挑戰，適應國家目標調整，擺脫經濟蕭條的困境，日本政府在二十世紀九十年代開始了一場規模空前的改革。橋本龍太郎內閣推行此次改革涉獵頗廣，被認為是繼明治維新和戰后改革之后的又一場歷史性大變革。引發這場行政改革的因素有很多，其中外部原因有國際政治經濟格局的變換和行政改革的潮流，內部原因有泡沫經濟崩潰、社會輿論壓力、執政黨的政治追求及發展規劃等。總之，這場行政改革在錯綜復雜的國際與國內環境下，經過多方的勢力角斗和利益交換，帶著日本對新世紀的期望開始了。

關鍵詞：日本;橋本內閣;行政改革

中圖分類號：K313.5文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）09-0021-03

中日兩國是一衣帶水的鄰國，有著相似的傳統文化背景。自改革開放以來，我國學者一直高度關注鄰國日本的經濟發展和行政改革，希望吸收和借鑒其先進經驗，助力我國的政治經濟改革。隨著我國改革進入深水區，更需要充分借鑒各國的改革經驗，吸取教訓。中國與日本的交流比起與西方國家更為頻繁，同時日本是亞洲第一個發達國家，更具有參考借鑒價值。

吉林大學的鄒鈞先生主編的《日本行政改革概論》是國內較早對日本行政改革進行系統研究的成果。朱光明所著《日本：面向21世紀的選擇——橋本內閣行政改革評析》則是國內首部系統研究日本此次行政改革的專著，對其理論框架、改革過程、決策系統、行政環境等都進行了深入探討。除此之外，還有顧家麒、婁金美編譯的《日本政府機構和行政改革》，吳寄南主編的《新世紀日本的行政改革》和白智立的《日本行政改革比較研究》等。總的來說，這些論著反映出我國學者在這方面專業研究水平逐步提升，規范研究能力不斷加強的趨勢，而且研究的目的和結論不局限于對本國的“借鑒”或“參考”，還追求對事實的客觀描述和改革規律的理論闡述。不過，大部分研究橋本龍太郎行政改革的著作都著重于改革的內容及其可能帶來的影響，對于發起改革的原因尚缺少細致的分析，本文對此作一番系統性的探究。

一、橋本龍太郎及其內閣簡介

橋本龍太郎，男，1937年出生于日本岡山縣的一個官宦家庭。1960年畢業于慶應大學法學部政治學科，在吳羽紡織公司做職員。1962年時任眾議員的父親橋本龍伍病故后，他繼承了父親的選區和后援會，次年當選日本眾議院議員，成為當時最年輕的議員。此后橋本龍太郎平步青云，1978年首次入閣后，多次在自民黨內閣中任職，積累了豐富的行政經驗。1993年他擔任自民黨政調會會長，兩年后擊敗小泉純一郎，當選自民黨總裁。1996年1月11日，由自由民主黨、社會民主黨和先驅新黨組成的三黨執政聯盟一致推選橋本龍太郎為日本第82任內閣總理大臣，并于當日組成新一屆內閣。以他為首的新內閣中，有自民黨12人、社民黨6人、先驅新黨2人，與三黨在國會占據的席位比例大致相當。自民黨占據了通產大臣、外務大臣、農林大臣等要職，官房長官一職交給了和橋本同屬自民黨小淵派，曾任自民黨干事長的梶山靜六。社會黨書記長久保亙擔任內閣副首相兼大藏大臣，先驅新黨的田中秀征擔任經濟企劃廳長官。

二、橋本龍太郎內閣行政改革的外部原因

（一）國際環境的變化

第二次世界大戰后日本經濟得以高速發展，與兩極格局帶來的政治紅利是分不開的。戰爭剛結束時，日本作為戰敗國和被占領國處于百廢待興狀態，產業遭受巨大破壞，通貨膨脹嚴重，再加上占領軍對外貿和金融的全面控制，日本經濟受到很大的阻礙，復蘇緩慢。隨著美蘇冷戰逐漸拉開序幕，新中國成立，東亞地區的地緣政治格局發生巨變，日本的戰略地位空前重要起來，美國對日本的態度也因而發生了轉變。

日本經濟由戰后復興邁入高速增長階段的關鍵契機是1950年6月發生的朝鮮戰爭。這場戰爭為日本帶來了大量的“特需訂貨”，極大刺激了日本出口貿易的增長。盡管在政治、軍事方面，日本仍受到美國的強勢控制，但是在經濟上，美國卻放寬了對日本的限制，并有意扶持。出于將其建設為東亞地區反共橋頭堡的目的，美國采取了優厚的經濟扶植政策，出臺“道奇計劃”幫助日本恢復經濟，再加上1951年《舊金山和約》簽訂，日本基本上擺脫了戰后初期極度窘迫的狀況，重建工作基本完成。在接下來的二三十年間，日本經濟在第三次科技革命和經濟全球化的浪潮中不但恢復了元氣，甚至還超越戰前最高水平，達到了世界第二的高度，僅次于美國。

同樣，二十世紀九十年代后日本經濟發展陷入遲緩，也與蘇東劇變及其導致的兩極格局解體密不可分。隨著1990年前后冷戰的終結和世界政治經濟格局的重組，日本在美國全球戰略中的地位有所下降，國際環境中適合其高速發展的利好條件也不如從前。首先，由于日本經濟規模的不斷擴大和產業技術的持續進步，美國逐漸將其視為國際經濟競爭的主要對手。進入九十年代后，日美、日歐間的貿易摩擦愈演愈烈，美國憑借其強大的國際綜合競爭力，多次利用“301條款”脅迫日本放寬管制，開放市場，甚至采取強制手段，以行政干預形式限制日本在海外的經濟活動。其次，經濟全球化也對日本市場形成了沖擊。二十世紀七十年代起，日本從經濟高速增長轉移到低增長階段，開始步入發達國家行列，與世界經濟體系相互依存的關系進一步密切，其經濟發展離不開與其他國家的經濟合作與交流。進入二十世紀九十年代后，隨著經濟全球化趨勢的進一步加深，日本在戰后一直得以保持的壁壘森嚴的國內市場體系開始遭受前所未有的沖擊。與此同時，隨著中國改革開放的深化，“亞洲四小龍”（指亞洲四個發展迅速的經濟體——韓國、中國臺灣、中國香港和新加坡）等新興工業經濟體的追趕，日本經濟發展的條件大不如前。日本意識到，之前那種“護送船隊”式的經濟發展模式已不能適應經濟全球化時代，必須適當削弱中央政府的權限，增強地方政府及企業的主觀能動性與競爭能力，才能使日本經濟得到進一步的發展。

（二）行政改革的潮流

自二十世紀八十年代初期開始，歐美發達國家為克服日益加深的財政危機，轉換公共管理模式，調整優化國家與社會、政府與市場的關系，以英國撒切爾政府為先導，相繼推出行政改革，形成了一股重塑政府、革新行政的世界性浪潮。而這股浪潮在日本翻起的浪花，就是二十世紀八十年代中期中曾根內閣的“第二次臨調改革”和二十世紀九十年代中期橋本內閣的行政改革。

三、橋本龍太郎內閣行政改革的內部原因

（一）改革的經濟原因：泡沫經濟崩潰

二十世紀九十年代初日本泡沫經濟崩潰后，持續時間極長的“世紀末大蕭條”至少帶來了三個嚴重后果。

第一，給金融系統帶來了巨額的不良債權。在泡沫經濟期間，日本金融組織向房地產公司、建筑公司和非銀行金融機構提供了大量貸款，大都用于房地產開發和土地投機活動。泡沫經濟破滅后，股票價格大幅下跌，金融機構擁有的存量資產大幅貶值，企業的經營與負債情況開始惡化，銀行等金融機構貸出款項無望收回，結果造成了規模驚人的不良債權。1995年日本政府公布的數據顯示全國銀行不良債權總額約40萬億日元，但外界普遍認為這是“一種保守的估計”。按美國調查機構的估計，如包括非銀行金融機構、人壽保險公司和災害保險公司在內，日本全國的不良債權約為150萬億日元。巨額不良債權不僅使日本金融系統陷入經營困境，造成其內外信譽受損，以及在國際金融市場中的地位下降，還直接危及生產和流通企業的生存。從政府施政的角度講，巨額不良債權甚至還削弱了宏觀經濟政策的效力。

第二，導致通貨緊縮的惡性循環。除了資產價格持續下跌，制成品的價格也一降再降，而在工資等生產要素價格不變或有所提升的前提下，企業的經營收益大幅削減;即便是在金融緩和時期，由于物價下跌，實際利率依然居高不下，零利率政策也難以達到預期的效果。結果以企業設備投資為首的市場消費不斷萎縮，使國內需求受到影響。

第三，造成財政狀況的惡化。1990年日本政府剛達成“重建財政”目標，就遇上泡沫經濟破滅后的經濟嚴重不景氣，于是出臺了追加公共投資和所得稅、居民稅的政策減稅等刺激景氣政策，大量發行消解財政赤字的“赤字公債”，結果政府對公債的依賴程度不斷加深，財政危機愈發嚴重。日本各種大規模公共事業的開發也是如此，一旦政府的計劃上馬，無論地方怎樣反對，都不可能中途下馬。這樣的浪費不斷地重復積累，就造成了巨大的財政赤字。

進入經濟蕭條后，日本社會在經濟景氣時被遮蓋的諸多問題，如人口老齡化、少子化和無子化、惡性群體事件、邪教問題等接二連三地浮出水面，如何解決經濟泡沫破滅后爆發出來的這一系列社會問題，成了二十世紀九十年代日本政府面臨的重大課題。在橋本龍太郎上臺后不久的1997年日本再次出現景氣衰退，北海道拓殖銀行、山一證券等大型金融機構破產，經濟形勢再度趨向惡化。在此形勢下，改革已經勢在必行。

（二）改革的社會原因：社會輿論壓力

日本行政官僚擁有的過大權限，包括對政府補貼、投資使用的決定權和審批權等，往往誘使經營團體為獲取更大利益鋌而走險，進行賄賂活動。正是在日本泡沫經濟破滅、經濟持續低迷的艱難時期，政府官員的瀆職丑聞愈演愈烈，“利庫路德行賄案”“佐川快運行賄案”等非法政治獻金案件的曝光，引起社會輿論和公眾的強烈不滿，改革呼聲日漸高漲。

（三）改革的政治原因：執政黨的政治追求及發展規劃

一是政府追求實權以實現政治目標。在整個二十世紀九十年代，與經濟形勢低迷形成對比的是日本政府在政治上的突破。對戰后成為“非正常國家”的日本來說，持續發展的經濟實力與其政治地位必然會愈發地不相匹配，這種矛盾的結果就是“政治大國化”思潮的出現。在此背景下，右翼勢力試圖修改憲法，實現由“特殊國家”向“普通國家”的轉變，同時積極鼓動派兵海外，還謀求聯合國安理會常任理事國席位。通過1993年的眾議院選舉制度改革，執政的自民黨得以在1996年的眾議院大選中將反對修憲的主力社民黨逐出政壇，為修憲掃清了道路。

為了進一步實現“政治大國化”的目標，保守勢力僅僅在政壇占據優勢是不夠的，還需要加強實權，實現對行政官僚體系的絕對控制。雖然在“政治大國化”方面行政官僚與保守勢力政黨有著共同的追求，但兩者對于“政治大國”的理解卻并非完全一致。在現行的政府體制中，行政官僚借由自身對政治資源的壟斷地位，事實上主導著政策的形成和執行過程;同時依托自身在權力結構中的優勢地位，經常調整政治家與各利益集團間的關系。客觀地講，該官僚主導型行政體制是在戰后為追趕歐美發達國家而建立的，究其根本依然是一種與“經濟大國、政治小國”的社會結構相匹配的特殊管理模式，已經不適應二十世紀九十年代以來日本同時追求“經濟大國”“政治大國”雙重目標的形勢。隨著泡沫經濟的崩潰以及隨后國內經濟形勢的持續低迷，現有行政官僚體制調控和管理社會的能力已經基本到達極限，實施行政體制改革的條件也逐漸成熟。于是，在以眾議院選舉制度改革為核心的“政治改革”完成后，對現行政府行政體制進行一次大規模的“結構性改革”，也就變得順理成章了。

二是執政黨兌現選舉承諾。在橋本內閣組建前的眾議院選舉中，自民黨提出了“中央省廳減半”的競選承諾，制定行政體制全面改革的總體方案，執政三黨達成協議，競選成功后要成立由各界民間人士組成的行政改革會議，并委托此機構制定行政改革的總體方案。競選成功后，執政黨便按照事先達成的政策協議，開展一系列行政改革工作。

三是日本政府作出面向未來的預測性布局。日本因其島國的身份而天生具有高度的憂患意識，加上其已經成為發達國家中的一員，居安思危，意味著日本是對于未來世界發展走向最為關注的國家之一。在這個舊千年即將結束、新千年即將開始的關鍵時間節點上，日本政府為重新確立國家目標，迎接新世紀的挑戰，吸收各方智慧集思廣益，對二十一世紀的世界發展潮流及趨勢作了一番充分的預測，涉及政治、經濟、科技、文化等諸多方面。為適應隨世紀更迭到來的新形勢、新動向，有必要對現行的政府行政管理體制加以適當改進，給將來可能出現的各種新趨勢、新變化留足空間，以實現在時代變革中的平穩過渡。

四、結語

由以上列舉的諸多原因可以看出，橋本龍太郎內閣推行此次改革，是國內、國外，政治、經濟、社會等多種因素綜合作用下的必然結果。在這“二十世紀的尾巴”上，時代正在發生巨大變化，國內外的政治經濟形勢都與之前的數十年大相徑庭，原有的行政體制已不再適應，是時候加以必要的維護和更新了。因此可以說日本政府在九十年代的一系列改革都是為了使日本盡快適應這個劇烈變化的時代，橋本內閣的行政改革只是其中的一步。

參考文獻：

[1] 增島俊之.日本行政改革的理論與實踐[M].天津：天津社會科學院出版社，2005.

[2] 鄒鈞.日本行政改革概論[M].長春：吉林大學出版社，1991.

[3] 顧家麒，婁金美.日本政府機構和行政改革[M].北京：中國人事出版社，1993.

[4] 吳寄南.新世紀日本的行政改革[M].北京：時事出版社， 2003.

[5] 朱光明.日本：面向21世紀的選擇——橋本內閣行政改革評析[M].北京：中國社會出版社，2003.

[6] 白智立.日本行政改革比較研究[M].北京：國家行政學院出版社，2012.

[7] 吳寄南.橋本內閣的誕生和日本政局[J].國際展望，1996（2）.

[8] 劉昌黎.90年代日本經濟的長期停滯與21世紀展望[J].當代亞太，2001（2）.

[9] 杜創國.日本行政改革及其啟示[J].蘭州學刊，2008（2）.

[10] 秦勃.中國學術界戰后日本行政改革研究述評[J].日本研究，2010（3）.

作者簡介：陸傲（1996—），男，漢族，江蘇南通人，單位為蘇州科技大學社會發展與公共管理學院，研究方向為世界史。

（責任編輯：馬雙）