淺析我國環境資源公益訴訟的適格原告

摘要：從現行的司法保護領域來看，國家規定的機關、法律規定的組織以及人民檢察院可以提起環境資源公益訴訟。但是，上述三類適格原告中，前兩種類型是原則性的，并沒有具體的機關和組織;最后一類適格原告，法律規定了順位限制。落實“綠水青山就是金山銀山”的新型生態環境發展觀念，為鼓勵和提倡更多的機關、團體和廣大群眾參與環境資源保護，應當對國家規定的機關進行具體明確規定，對法律規定的組織降低認定標準，對人民檢察院解除順位限制。同時，應當擴大環境資源公益訴訟適格原告的范圍，增加企、事業單位和公民個人作為適格原告。

關鍵詞：適格原告;公益訴訟;環境資源

中圖分類號：D925.1文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）09-0027-04

2018年10月9日，原告北京市豐臺區源頭愛好者環境研究所（以下簡稱“源頭愛好者環境研究所”）因違法排污行為對被告長沙天創環保有限公司（以下簡稱“天創公司”）提起環境污染責任糾紛訴訟。原告源頭愛好者環境研究所認為：一是天創公司不正常運轉污染防治設施超標排放污水，雖已經環保部門查處，并對其作出100萬元的行政處罰，但鑒于天創公司主觀惡意造成環境污染危害，還應當依法承擔環境公益侵權責任;二是源頭愛好者環境研究所系2012年6月依法在民政部門注冊成立的環境公益組織，具有提起本案訴訟的主體資格。被告天創公司辯稱：一是源頭愛好者環境研究所并非“專門從事環境保護公益活動”的社會組織，不具有本案訴訟主體資格;二是造成本案所涉超標排放事故并非被告主觀惡意;三是本次超標排放事故，并未造成環境污染的嚴重后果，不需要進行生態環境的修復。該案系長沙中院環資庭成立后辦理的第一起環境資源公益訴訟案件，現已審理終結。

本案在審理過程中爭議的焦點，在于原告源頭愛好者環境研究所是否具備提起本案訴訟的主體資格。近年來，隨著人們環保意識的增強，越來越多的組織、團體、機關和個人加入環境保衛戰，為構建和諧美麗中國貢獻自己的力量。如此一來，理清環境資源公益訴訟的適格原告，顯得尤為重要。

一、現狀及困境

我國現行法律法規對環境資源公益訴訟適格原告的規定不一致，存在爭議，導致法律適用的混亂。

根據我國《民法典》第一千二百三十四條和一千二百三十五條規定，違反國家規定造成生態環境損害的，國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人承擔修復責任或賠償損失。《民事訴訟法》第五十五條規定，法律規定的機關、有關組織和人民檢察院屬于有權提起環境資源公益訴訟的主體。但是，在司法實踐中，國家規定的機關是指哪些？法律規定的組織如何界定？人民檢察院的補充原告地位應如何無縫對接？上述規定看似清楚，實則存在問題?！董h境資源保護法》是屬于環境資源保護的特別法，也僅在第五十八條規定社會組織可以向人民法院提起訴訟。同時，該條款對社會組織作出了相對嚴格的限制，這無形中加大了社會組織的負擔，給社會組織增設了高標準和高要求，影響社會組織從事環境資源保護的初衷。我國《行政訴訟法》第二十五條僅明確了人民檢察院的補充原告的地位?！睹袷略V訟法》第五十五條規定的“法律規定的機關”，目前僅在《海洋環境保護法》第八十九條中有體現，即對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，依法由行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。據此，“法律規定的機關”僅明確了“行使海洋環境監督管理權的部門”。

綜上，我國現行立法對環境資源公益訴訟適格原告的規定是原則性和粗放型的。在司法實踐中，適格原告之規定不詳細會導致諸多問題及弊端。

（一）束之高閣的原告——國家規定的機關

環境資源公益訴訟適格原告之國家規定的機關，現行法律僅《海洋環境保護法》明確了“行使海洋環境監督管理權的部門”，顯然是不完善的。環境保護主管部門依法承擔監督管理職責，法律并沒有賦予其代表國家提起環境資源公益訴訟的權利。其他行政機關雖屬于國家規定的機關，但是《行政訴訟法》沒有明確此項權利和職責。

雖然法律賦予國家規定的機關可以提起環境資源公益訴訟，但是實務中難以操作和執行。依理而言，我國所有的機關都屬于“國家規定的機關”，但是相關法律幾乎沒有授權和作出具體規定，實施起來沒有法律依據。環境資源公益訴訟專業性強，行政機關基本是各司其職，提起環境公益訴訟有一定的困難。同時，行政機關實行財政預算制，環境資源公益訴訟的啟動需要承擔相應的訴訟成本，這也是行政機關望而卻步的原因。所以，即使法律規定環境資源公益訴訟的適格原告包括國家規定的機關，但如果配套的制度、規范不到位，往往會被束之高閣，得不到有效的貫徹和實施。

（二）認定限制的原告——法律規定的組織

作為法定的環境資源公益訴訟的適格原告——法律規定的組織，現行法律并沒有明確具體組織，僅規定了認定標準。在司法實務中，根據案件實際情況進行綜合考慮和認定，所以會出現同案不同判等問題，無形中打擊了有關組織提起公益訴訟的積極性。

從全國的情況來看，環保組織多數由政府進行資金扶持，承擔了大多數的環境資源公益訴訟，屬于法律規定的組織的范疇。環保協會多數是民間自發組織的，其目的和作用都是從事環境資源保護公益活動，屬于法律規定的組織的范疇。民間從事環境保護公益活動的組織、企事業單位等，在符合《環境資源保護法》規定的情況下，亦屬于法律規定的組織的范疇。

除了環保組織外，環保協會、民間從事環境保護公益活動的組織及企事業單位，對其認定為適格原告的條件苛刻，往往導致其投入大量人、財、物后，無法獲得相應的司法支持，這會影響它們的積極性，給其發展帶來負面影響，使其無法發展壯大。

（三）順位限制的原告——人民檢察院

現行法律明確了人民檢察院提起環境資源公益訴訟的權利，但存在順位限制，在沒有法律規定的機關和有關組織，或者法律規定的機關和有關組織不提起訴訟的情形下，人民檢察院才有權提起訴訟，承擔補充原告的地位。

從司法實踐來看，2018年全國法院共受理社會組織提起的環境公益訴訟案件65件，受理檢察機關提起的環境公益訴訟案件1737件[1]。人民檢察院提起的環境資源公益訴訟案件數量占比大，而且效果不錯，有利于充分發揮環境資源的長效保護機制。但是，由于順位的限制，需要經過相應的前置程序，必然會耽誤時間，影響提起訴訟的及時性。同時，增加了破壞環境違法行為取證、鑒定等事宜難度，甚至會錯過取證時機、喪失鑒定條件，增加訴訟成本，這就導致人民檢察院提起環境資源公益訴訟應有的作用并沒有得到充分發揮。

綜上，根據我國現行法律法規，具有環境資源公益訴訟的適格原告，包括國家規定的機關、法律規定的組織和人民檢察院。但由于法律的滯后、認定苛刻及順位限制等因素，導致環境資源公益訴訟的適格原告沒有充分發揮預期效果，不利于環境資源公益訴訟的長遠發展和有效實施。

二、明確環境公益訴訟適格原告的建議

習近平總書記在黨的十九屆四中全會上提出，要堅持和完善生態文明制度體系，實行最嚴格的生態環境保護制度，嚴明生態環境保護責任制度[2]。環境資源公益訴訟，是實現環境保護的重要舉措。為了積極落實“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，創建和諧美麗的生命家園，應擴大環境資源公益訴訟的適格原告，降低適格原告的條件限制，避免順位限制的弊端，切實倡導全民參與、全民有責和全民監督的模式，鼓勵環保協會、民間環境保護企事業單位承擔社會責任，積極參與環境資源公益訴訟。

（一）國家規定的機關應當具體明確

作為環境資源保護公益訴訟最為重要的一類國家機關——行政機關，是代表國家對損害環境的行為提起公益訴訟的主力軍。行政機關代表公權力提起公益訴訟的震懾力是毋容置疑的，所起到的效果也是不容忽視的。既然明確了“國家規定的機關”是環境公益訴訟的適格原告，就應當明確寫進《環境資源保護法》，充分發揮其應有的作用。依法從事環境保護工作的機關具有環境資源的管理、監督和保護等職責，對環境破壞行為享有一定的行政處罰權。這類機關具有環境資源保護的專業人才和設備，參與處理環境資源破壞事件，對涉事案件進行調查、取證、分析和處理，熟悉涉事案件的全過程。如果享有環境資源公益訴訟的主體資格，將會對環境資源保護達到事半功倍的效果。傳統的環境保護、林業、漁業、海事、自然資源等主管部門都屬于規定的國家機關，承擔相關領域自然資源的保護職責，具備提起環境資源公益訴訟相應的條件。

總之，不應將“國家規定的機關”束之高閣，應當根據我國的實際情況對其進行明確，并落實到具體法律條款中。

（二）法律規定的組織的認定標準應當降低

《環境資源保護法》明確了有關組織的認定標準，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中對其進行了細化，原則上可以歸納為：首先，在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等社會組織，包括自治州、盟、地區及直轄市的區以上人民政府民政部門;其次，專門從事環境保護公益活動連續五年以上;最后，提起訴訟前五年內無違法記錄。從上述標準來看，法律對有關組織提出了較高的要求，設定了較嚴的條件，加大了提起公益訴訟的難度。公益訴訟涉及社會公共利益，并非為了私利。既然是為了全社會，出于社會責任，為何設置諸多限制？顯然不利于其長遠發展。

筆者認為，無論是環保組織、環保協會還是民間企事業單位，只要是從事環保資源保護公益活動的社會團體、民間組織或企事業單位，都可以提起環境資源公益訴訟。

首先，通過經營范圍或章程確定。這些組織成立的宗旨和目的，都是為了從事環境資源保護的公益活動，并非以營利為目的，有別于以營利為目的的公司法人。

其次，從事環境資源公益活動不應設置年限要求。既然設立的初衷就是為了環境資源保護，而且法律也明確規定“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益”，應去掉連續5年以上專門從事環境保護公益活動的苛刻條件，不應對有關組織的認定設置過高的要求。

最后，為倡導公益先行和踐行社會責任提供有利條件。出于公益，出于社會責任，出于環保理念，過多地限制只會牽絆其手腳，限制其前行。對有關組織放寬起訴資格標準，使得更多的有關組織可作為適格原告提起環境公益訴訟，進而提高其參與環境治理的積極性。

總之，為充分發揮法律規定的組織應有的作用，依法應當降低適格原告的認定標準，引導其積極參與環保公益訴訟，為環保公益事業貢獻自己應有的力量。

（三）人民檢察院的順位限制應當刪除

對人民檢察院提起公益訴訟設置順位限制是不合理的，環境資源公益訴訟因不涉及直接的利害關系主體，容易導致被侵害的公共生態無人問津的局面。人民檢察院作為國家的法律監督機關，其監督應當是全方位的，當然包括對環境保護的監督。人民檢察院提起環保公益訴訟是其法定職責所在，但順位限制將阻礙其發揮更大的作用。

為維護公共利益，人民檢察院從事環境保護的公益訴訟是符合客觀需要且切實有效的。在濫用私權侵害社會公共利益、危害生態平衡的情形下，環境資源公益訴訟不再單純是當事人之間的個人利益，應更加強調國家在實現公共利益方面的責任，作為國家利益和社會公共利益權威代表的檢察機關自然是責無旁貸，并在實踐中承擔了重要角色。環境資源公益訴訟本身具有公共性，原告資格具有社會公益性。所以，對檢察機關不應設置順位限制，這更符合我國的國情。

我國檢察機關是國家法律的監督機關，代表國家行使權力，較小地牽涉地方和部門的利益[3]。以發展的眼光看，刪除檢察機關提起環保公益訴訟主體資格的順位限制，是非常有必要的。

立法部門可能擔憂三類主體均提起環保公益訴訟的處理問題，如果發生這種情況，可以依照《民事訴訟法》的有關規定，對同一違法行為都提起公益訴訟的，以最先立案的為準（包括確定管轄權和訴訟主體）。在同一案件中，原告不論是國家規定的機關還是法律規定的組織，誰先立案誰就為該案原告。開庭審理前，其他適格的原告提出訴訟請求的，法院也可合并審理，將已提起訴訟的所有原告主體列為共同原告，參加民事訴訟程序[4]。同時，沒有進入司法程序的適格原告，可以支持提起公益訴訟的原告，并提供其掌握的環境污染證據資料，最終實現環境保護的根本目的。

因此，在司法實踐中，三種主體資格同時確定為同一順位的適格原告，不存在實施障礙。

（四）增加企事業單位作為適格原告

雖然立法規定了國家規定的機關、法律規定的組織和人民檢察院作為適格原告，但是從社會實踐來看，越來越多的企事業單位加入到環保的公益活動中來。為了發揮企事業單位的積極性，應降低有關組織的認定標準，將其擴大到專門從事環境保護公益活動的社會團體、企事業單位，這有利于提高全社會的環保意識，有利于環保工作的持續發展。

另外，環境污染與企事業單位利益息息相關。對企事業單位來說，依法享有在安全和舒適的環境中生存和發展的權利。環境資源公益訴訟屬于民事訴訟，企事業單位是民事訴訟的適格主體。所以，賦予企事業單位主體資格，不論從法理角度，還是法治角度，都是完善環境資源公益訴訟制度的應有之意。

（五）吸納公民個人作為適格原告

從我國公益訴訟制度的產生來看，2012年之前的公益訴訟案件多由公民個人、企業或社會團體提起，只有極個別的案件由檢察院提起，因此可以說，2012年《民事訴訟法》創設的公益訴訟制度，更多地應當歸功于公民個人和民間社會團體的推動[5]。從域外國家及地區來看，很多國家允許個人提起環境保護的公益訴訟。主張將原告資格擴展至公民個人的既有大陸法系亦有英美法系國家，提倡只要為了公共利益，任何人均有權為維護公共利益而啟動訴訟[6]。所以，吸納公民個人作為適格原告，其實是非常有利的。

首先，增加公民個人的社會責任感。通過自身的行為，進而影響周圍的人群，從而增強人民群眾的環保意識和理念，從根本上解決環保的難題。公民既是環境公共利益的享有者，亦是環境公共利益的維護者，只有賦予廣泛的社會公民原告主體資格，才能充分發揮社會公眾對于環境的監督與保護力量[7]。

其次，調動公民維護環保公益的積極性。公民是生態環境最直接的接觸者，他們往往親身經歷，并遭受環境破壞對身心健康的損害，是環境破壞的第一感知者和第一受害人。生態環境是人類賴以生存和發展的基礎，環境保護與公民個人利益密切相關，這不僅是公民義務，也是公民權利。賦予他們原告資格，有利于調動公民維護環保公益的積極性，改變環境資源公益訴訟的被動局面。

最后，提升公民的法治意識。新時代法治國家建設涉及社會生活的方方面面。作為社會主體的廣大公民，不僅要守法，還要參與普法學習，要知法和懂法。賦予公民個人原告資格參與環境資源公益訴訟，其通過對案件的調查、取證和證據收集等工作，增強法律知識，自覺遵守法律法規，自律做一個守法公民。賦予公民個人原告資格，是完善環境資源公益訴訟制度最直接的途徑，這不僅提升公民個人的法治意識，也是建設法治國家的有力舉措。

保護環境，人人有責。環保公益訴訟，應當對適格原告進行具體明確規定，擴大適格原告的范圍，能更有效提高環境保護的成效。

三、結語

環境保護任重而道遠。應當高度重視環境資源公益訴訟，對破壞我們美好家園的肇事者，人們應當拿起法律武器去捍衛自己的權利。落實“國家規定的機關”到具體機構，降低法律規定的組織的認定標準，刪除相關法律對人民檢察院的順位限制，擴大環境資源公益訴訟的適格原告范圍，引導更多的有志之士加入到環境資源公益訴訟中來，攜手共建和諧美麗中國。

參考文獻：

[1] 人民法院新聞傳媒總社.中國環境資源審判2017—2018（白皮書）[EB/OL].[2019-03-02].https：//www.cenews.com.cn/subject/2019/2019lh/a/201903/t20190302_894317.html.

[2] 新華社.中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度?推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[EB/OL].[2019-11-05].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.

[3] 宋福敏，吳杰蕊.檢察機關提起環境民事公益訴訟的爭議及其解決對策[J].長治學院學報，2020（10）.

[4] 張楚漪.我國環境民事公益訴訟中主體障礙及其改進[J].環境與發展，2020（7）.

[5] 牛秉儒.論環境公益訴訟原告主體資格之范圍與順位[J].社科縱橫，2020（7）.

[6] 黃輝，沈長禮.擴展與限縮：環境行政公益訴訟原告資格之確定[J].合肥工業大學學報（社會科學版），2020（10）.

[7] 孫海濤，張志祥.論我國環境公益訴訟原告主體資格的拓展與抑制[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2020（4）.

作者簡介：齊雅蕾（1985—），女，漢族，湖南永州人，三級律師，單位為湖南師范大學法學院，研究方向為經濟法、國家投資經營法、合作社法。

（責任編輯：王寶林）