生態環境損害賠償磋商與司法銜接的制度省思及路徑協調

摘要：關于生態環境損害賠償磋商制度，學界主要有自然資源國家所有權理論和行政機關環境監管職責理論之爭，以自然資源國家所有權理論為主導的民事性質說在制度運行上存在一定的邏輯障礙，而行政機關環境監管職責理論更符合生態環境損害賠償磋商制度。在賠償磋商與司法銜接的過程中，磋商協議的司法確認存在與司法確認本質相背離的問題，磋商未果之時，損害賠償之訴與公益訴訟存在起訴順位沖突的問題。在《民法典》正式實施的背景下，做好磋商制度與司法的銜接，需要完善執行效力來源和兩訴銜接的制度規范。

關鍵詞：訴前磋商;司法確認制度;生態環境損害賠償之訴;環境民事公益訴訟;起訴順位

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）09-0050-03

《民法典》的實施為生態環境損害賠償制度提供了實體法依據。磋商制度作為生態環境損害賠償制度的前置程序，其性質定位是決定磋商制度與司法銜接的關鍵。訴前磋商程序的實質為私法理念中平等協商原則的延伸，在節省司法資源的同時提高了環境損害救濟效率。然而，就目的而言，實現保護國家生態環境公共利益不受侵害是磋商制度的核心所在，民事性質和行政性質成為磋商制度的討論焦點。

一、生態環境損害賠償磋商制度的理論基礎與性質定位

對理論基礎的解構是厘清生態環境損害賠償磋商性質及后續與司法銜接問題的關鍵，學界主要有自然資源國家所有權理論和行政機關環境監管職責理論之爭。

（一）以自然資源國家所有權理論為基礎的民事性質說

自然資源國家所有權理論將國家和自然資源分別具體化為享有所有權的主體和財產，行政機關作為代表在國家所有的自然資源受到侵害之時啟動索賠程序。

基于所有權理論，生態環境損害賠償磋商為民事性質。行政機關的身份不再是公權力下的環境執法者，而是與賠償義務人在私法秩序下，以自愿、平等、意思自治為原則，通過自由協商的民事手段來實現保護生態環境的公益目的，該理論更加強調磋商雙方的平等民事主體地位，與司法程序的銜接體現在通過司法確認方式賦予磋商協議強制執行力。

行政機關磋商未果之時，基于所有權理論，在磋商程序與訴訟程序的銜接問題上，生態環境損害賠償之訴的起訴順位優先于環境公益訴訟。由于環境公益只是國家財產權力之上的反射利益，故只有在行政機關出現怠于行使權力的情況下，環保社會組織方可基于環境問題提起環境民事公益訴訟。

（二）以行政機關環境監管職責理論為基礎的行政性質說

行政機關環境監管職責理論認為，行政機關應當保護和改善人民的生活環境，生態環境損害賠償磋商是行政機關履行環境監管職責的一種方式。我國《憲法》第九條和第二十六條規定了國家環境保護目標，從立法、行政、司法方面對國家公權力進行約束[1]。作為國家的代表，行政機關的環境監管職責由憲法規定的國家環境保護義務派生而來，將索賠權視為行政機關環境監管權的延伸，通過行政權實現環境公益保護。

以監管職責理論為視角，生態環境損害賠償磋商為行政性質。行政機關作為公共事務的管理者，在生態環境遭到侵害之時有義務行使監管職權，通過訴前磋商達到維護和修復生態環境的公益目的。磋商制度是行政主體借用私法中的協商手段實行的生態損害救濟方式，具有行政性質。

在磋商未果的情況下，基于監管職責理論，生態環境損害賠償之訴在起訴順位上優先于環境公益訴訟。監管職責理論的核心要義在于將監管行為進行擴大化解釋，認為生態環境損害索賠行為屬于生態環境監管之范疇，亦屬于行政權運用之體現，基于現代環境治理體系中行政權優先的邏輯，生態環境損害賠償之訴因其行政性質優先于司法范疇內的環境民事公益訴訟。

（三）自然資源國家所有權理論及民事性質說的邏輯障礙

以自然資源國家所有權理論為主導的民事性質說在制度運行上存在一定的邏輯障礙。一方面，自然資源的概念并不能包含生態環境的全部內容，生態環境損害既有生態環境要素的損害，也有生態服務功能的不利改變，從此種意義上說，生態環境并不能等同于自然資源，生態環境的公益屬性明顯[2]。另一方面，自然資源國家所有權并非與民法意義上的所有權完全一致，自然資源國家所有權本質上是一種監管責任，是國家管理自然資源的權利而非自有財產權，因此行政機關在磋商過程不能對其任意處置。

基于所有權與賠償義務人展開的民事性質磋商同樣不符合實踐現狀。不同于民法意義上的磋商，行政機關在委托評估和監督執行上具有先天優勢，在磋商過程中可能存在不恪盡職守的道德風險，磋商雙方的信息獲取能力不對等，交流地位不平等，意思自治的原則難以在生態環境損害賠償磋商中體現出來。

（四）行政機關環境監管職責理論及行政性質說的合理解釋

行政機關環境監管職責理論更符合生態環境損害賠償磋商制度。《民法典》賦權國家規定的機關主張生態損害賠償救濟的權利，行政機關的環境保護義務在我國《環境保護法》中也有明確規定，對生態環境損害的修復是行政機關環境管理職能的體現。此外，行政機關對行政管理方式具有一定自由裁量權，此舉為行政機關在磋商不成時提起生態環境損害賠償之訴奠定了基礎。

基于監管職責理論將磋商制度定性為行政性質在實踐中較為恰當。磋商制度在調查評估、監督執行等方面有公權力痕跡，其依賴于行政機關的監督管理職能，行政性質明顯。磋商制度不以傳統的單方行政命令為手段，而是借用私法秩序下協商的方式以達到維護環境公共利益的目的，是環境救濟模式的創新之舉。

二、磋商制度與司法銜接的問題探析

生態環境損害賠償制度實施至今，理論成果愈加多元，實踐經驗愈加豐富，制度體系愈加完善，雖然各地通過該制度解決了一定數量的生態環境損害案件，但在適用過程中仍舊存在些許突出問題。

（一）磋商協議司法確認的實踐困惑

磋商協議的司法確認存在與司法確認本質相背離的問題。雖然《生態環境損害賠償制度改革方案》（簡稱《改革方案》）新增了磋商協議申請司法確認的相關規定，但在實踐中存在一定障礙。一方面，磋商制度與《人民調解法》所規定的民事調解不同。《人民調解法》的調整范疇在于民間糾紛，且具有糾紛不大、易于解決的特點，生態損害賠償案件與公共利益相關，并不適用《人民調解法》中的調解協議司法確認制度。另一方面，通過司法確認程序審查達不到磋商協議的審查標準。依據《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定》（簡稱《若干規定》），司法確認對于磋商協議的審查應當包含“不損害國家利益、社會公共利益”的內容，然而司法確認作為非訴程序，審查過程僅為確認協議的有效性，并不涉及對雙方實體權利義務的審查[3]，基層審判員在十五日內根據書面內容難以做出是否損害國家利益或公共利益的判斷。

（二）兩訴銜接的順位沖突

《改革方案》規定，在訴前磋商未果時，賠償權利人及其指定部門可以提起訴訟，但對與環境民事公益訴訟相銜接的規定并不完善。在制度實踐中可能面臨如下問題：當行政機關正在與賠償義務人進行磋商之時，環保社會組織提起環境民事公益訴訟，法院對該公益訴訟可否立案？如果立案，法院應當通知賠償權利人停止磋商還是發現磋商正在進行后另行告知環保社會組織中止公益訴訟審理？

此外，《若干規定》所確立的生態環境損害賠償之訴優先審理的規定會極大打擊環保社會組織提起公益訴訟的積極性。一方面，為避免面臨如“常州毒地案”式的敗訴風險，環保社會組織在提起環境公益訴訟前必然要考慮的比行政機關更多，然而《若干規定》明確在兩訴沖突之時，環境民事公益訴訟需中止審理，環保社會組織還要再考慮行政機關是否行使索賠權的因素，避免在兩訴并行的背景下投入大量資源卻沒有收獲的尷尬局面。另一方面，《若干規定》明確，基于同一事實，環保社會組織可就前訴未涵蓋的內容提起公益訴訟，然而環保社會組織的調查取證能力在多數情況下不及行政機關，難以發現未涵蓋之訴求。有鑒于此，環保社會組織提起公益訴訟的積極性會因此遭受沖擊，使公益訴訟出現制度虛置的問題。

三、《民法典》視域下磋商制度與司法銜接的完善路徑

《民法典》第一千二百三十四條和一千二百三十五條通過立法賦權國家規定的機關和法律規定的組織主張生態損害賠償救濟的權利，其與《民事訴訟法》第五十五條所規定的公益訴訟程序實現了實體法與程序法的有機結合。在《民法典》正式實施的背景下，磋商制度與司法銜接的兩個主要環節即磋商協議的執行效力來源和兩訴銜接的制度規范是需要完善的重點。

（一）磋商協議的行政化設計

磋商協議司法確認的主要目的有二：第一，基于司法確認程序對磋商協議進行審查，發揮司法權對行政權的監督作用，以平衡磋商雙方當事人之間的不平等地位，從而實現磋商雙方在自愿、平等的基礎上達成磋商協議的構想[4]。第二，司法確認可以賦予磋商協議強制執行力，避免談判資源的浪費，符合效率性原則。依據上文所述，民事性質磋商的構想與實踐現狀有所差距。司法確認程序僅對民事調解案件中所達成協議的合法性和自愿性進行審查，磋商協議涉及公共利益，司法確認審查達不到磋商協議所需的審查標準，因此，在目的一難以實現的情況之下，目的二也就不具有價值。

將磋商協議認定為行政協議更符合現實情況。在行政性質視域下，司法權需要按照“越權無效”的原則對行政權予以監督，這種授權體現為不合法、濫用權力、目的不正當，等等[5]。具體到磋商協議中，首先，磋商協議達成后，若賠償義務人不履行磋商協議所達成的義務，行政機關可以根據《行政法》的相關規定強制執行或申請法院強制執行。其次，磋商協議達成后，若賠償義務人認為磋商有違合法性原則需維護自身利益，可以向法院提起行政訴訟。最后，有利害關系的公民和環保社會組織可以申請參加磋商，完善磋商制度的公眾參與機制。

（二）兩訴銜接的協調路徑

一是擴大公益訴訟范疇以發揮兩訴優勢。《民法典》實施后，公益訴訟被納入廣義的生態損害賠償之中[6]，生態環境損害賠償制度的設計初衷是為突出行政機關在環境保護方面的優勢，如何既發揮行政機關的優勢，又保障環保社會組織提起公益訴訟的積極性是兩訴銜接的重點問題。

基于行政機關環境監管職責理論，兩訴具有相同的目的，都在于環境公共利益的保護，基于此，可以將兩訴整合納入公益訴訟的范疇。理由如下：《民事訴訟法》第五十五條明確規定可以提起公益訴訟的主體包括法定機關和有關組織，《民法典》第一千二百三十五條規定生態賠償權利人包括國家規定的機關和法律規定的組織。依據《改革方案》的規定，生態環境損害賠償之訴的起訴主體為省、市、區行政機關及其指定機構，可以將其理解為《民事訴訟法》第五十五條中的法定機關和《民法典》一千二百三十五條中的國家規定機關，循此而行，生態環境損害賠償之訴屬于公益訴訟的一類。當然，兩訴在訴訟過程中關于舉證責任等方面的特殊規定要進行區分。如此而來，環保社會組織也可以作為支持起訴人加入生態環境損害賠償之訴中，這樣既避免了二者在起訴順位方面的沖突，又可以促進環保社會組織與行政機關在公益訴訟中的交流，加強雙方在收集證據等方面的優勢互補，從而保障環保社會組織提起公益訴訟的積極性，為細化兩訴銜接的具體規范奠定基礎。

二是增設訴前程序以保證信息通暢。確保同一污染事實中，賠償權利人、環保社會組織、人民法院、人民檢察院之間信息的通暢是解決順位沖突問題的關鍵。兩訴銜接規范的細化可以參照美國《清潔水法》第五百零五條的規定，公民在提起環境公益訴訟之前應當履行先行告知義務。結合我國實際情況，首先，社會組織和公民在發現生態環境損害事件后，應當首先向行政機關報告，督促相關部門盡快開展調查，啟動磋商程序，環保社會組織和有利害關系的公民可以申請加入磋商以達到完善公眾參與機制的目的。其次，若未達成磋商協議，行政機關可以提起生態環境損害賠償之訴，基于上文分析，環保社會組織可以作為支持起訴人加入訴訟。第三，若在一定期間內，相關行政部門怠于行使監管權力，環保社會組織可以向有管轄權的法院提起環境公益訴訟，法院在受理案件后應向社會公示。第四，若在環保社會組織提起公益訴訟期間，行政機關啟動調查磋商程序，行政機關應向法院告知，法院可以裁定中止審理，基于磋商的行政屬性，環保社會組織可以作為第三人加入到磋商之中。第五，若最終達成合法有效的磋商協議并依協議履行，環保社會組織應當撤回公益訴訟。第六，當環保社會組織提起的公益訴訟處于中止審理的狀態之時，行政機關磋商未果提起生態環境損害賠償之訴，法院立案后，在征得當事人同意的情況下，可以將基于同一事實的兩個公益訴訟合并審理。第七，檢察機關在此前過程中應當保持謙抑性，若環保社會組織和行政機關未依法對污染事件進行妥善處理，檢察機關基于第三順位可以提起檢察環境公益訴訟。

四、結語

探析磋商制度與司法銜接問題的關鍵在于生態環境損害賠償磋商的性質定位。第一，行政機關作為公權力主體，借用私法領域的磋商手段并不能規避其行政屬性，基于環境監管職責理論，行政機關對生態環境負有監管義務。第二，將磋商程序及磋商協議定性為行政性質更加符合實踐現狀，賠償義務人獲得相應訴權，以此才能有效平衡磋商雙方當事人之間的地位，相對于司法確認方式更有利于磋商協議達成后的落實。第三，在《民法典》實施背景下，將兩訴定性為公益訴訟，可以有效解決磋商未果時兩訴在起訴順位上的沖突，既能保障環保社會組織提起公益訴訟的積極性，又可發揮行政機關在生態環境損害賠償方面的優勢，更有利于實現環境公益保護的目的。

參考文獻：

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[6] 徐忠麟，宋金華.民法典視域下生態環境損害賠償制度的內在沖突與完善[J].法律適用，2020（23）.

作者簡介：孫一鈞（1995—），男，漢族，山東淄博人，單位為山東師范大學，研究方向為法理學、環境法學。

（責任編輯：王寶林）