法律視角下民宿概念界定與剖析

摘要：我國的民宿源于農家樂，隨著發展，類型不斷增多，但是，由于其概念不清，分類不明，法律法規對民宿的監管相對滯后。民宿具有服務性、商業性、小規模性、社會性、非標準性、共享性等特點，是區別于旅館與出租房，為入住者提供臨時性且能滿足個性需求的小型住宿服務設施。可以按照地理位置、功能、權屬，以及是否取得特種行業許可證對民宿進行分類。現存的旅館或出租房監管標準不能與民宿發展相適應，因此可以借鑒各國對民宿監管的不同模式，加強對民宿的法律監管。

關鍵詞：民宿;法律概念;法律特征;監管措施

中圖分類號：D922.294文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）09-0053-04

二十世紀八十年代末，利用承包地上的自建房屋，以家庭為單位經營的餐飲住宿業在改革開放的春風中悄悄誕生。此經營模式運營成本低，能借助地理、歷史等資源吸引游客，深刻影響著農村經濟的發展。隨后，該模式以不同的形式在各地興起。

在國家政策的引導和共享經濟的推動下，民宿業于2015年進入高速發展期。民宿業盤活了閑置房產，滿足了人們多樣化的住宿、餐飲需求，給旅館業市場注入了活力。但目前的旅館業監管標準無法適應民宿的發展，關于無證經營、擾亂治安、引發鄰里矛盾等負面報道頻出。雖然各省市區陸續出臺規范性文件，但未能有效解決上述問題。民宿業發展帶來的一系列問題讓人們開始關注相關法律制度的空白。筆者認為，上述問題是由于我國對民宿概念的定位不清引起的，相關法律文件對民宿的定義偶有沖突，民宿監管辦法的法律效力位階較低。因此，解決上述問題的基礎是在法律視角下把握民宿的性質。本文通過規范分析法，從民宿與相似概念入手，通過把握民宿特性，引申出民宿的核心概念，再對不同類型的民宿進行討論，最終落腳于監管模式。希望在法律視角下，對民宿的概念有一個明晰的定義，進而探討有效的監管模式。

一、我國民宿業的發展及監管現狀

2015年，我國民宿業進入高速發展時期[1]。在國家政策的鼓勵下，民宿業市場規模從2014年的19億元增長至2018年的192億元，年復合增長率為78.3%，預計2023年將突破400億元[2]。可見，民宿逐步在住宿業中占據重要地位。住宿類型的多樣化發展是由社會生產力的發展決定的。經濟的發展、消費能力的提升，使得傳統住宿業已不能滿足人們日益多樣化的住宿需求。于是，農家樂、城市共享住宿等民宿類型逐漸產生。

首先，民宿以農家樂的形式在鄉村興起，盤活了農村閑置房，優化了農村經濟結構，推動了農村經濟的發展。之后，借助共享經濟，民宿以價格低、類型多的優勢，在城市獲得更大規模的發展，但問題隨之產生。民宿作為旅館的替代品，因建筑設施、運營模式等客觀因素，在經營許可方面存在困難。究其原因，是民宿監管法律制度的滯后。2015年，國務院辦公廳在《關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見》中指出，積極發展客棧民宿、短租公寓、長租公寓、農家樂等滿足廣大人民群眾消費需求的細分業態。在此經濟政策導向下，各地對民宿經營持鼓勵態度。但按照傳統旅館業的標準，大部分民宿無法取得特種行業經營許可證，所以許多經營者面臨無證經營的困境，這其中還存在一批經營者趁機降低運營成本，使部分民宿存在諸多安全隱患。鑒于此，文旅部在2017年發布《旅游民宿基本要求與評價》。隨后，各地紛紛出臺民宿管理辦法，以求規范民宿的發展，但多以建議為主，缺乏強制力。另外，對民宿的界定限于旅游民宿，無法概括行業整體情況。

因此，在法律層面，民宿亟需有一個清晰統一的概念界定，并以此為基礎，在其內部區分不同類型，從而使執法部門有法可依、依法監管，保障民宿業健康有序發展。

二、民宿的法律特征及法律概念界定

民宿和旅館、出租房不盡相同，將民宿歸入其中任何一類進行管理，都不利于民宿發展，且容易造成市場混亂。所以，以法律視角分析民宿的特征，進而界定其法律概念，進行分類，對于規范民宿市場具有基礎作用。

（一）民宿的法律特征

準確把握民宿的特征，有利于更清晰地界定民宿的概念。只有當民宿的特征以法律視角被清晰地呈現出來，才能科學立法、有效監管。民宿的特征是對其外在形式的抽象概括，在逐一明晰特征的基礎上，才能理清民宿的法律概念，找到解決民宿亂象的方法。筆者認為，民宿主要有以下特征：

1.服務性

民宿的核心是“宿”，是為入住者提供以住宿為基礎的一系列服務的營利性產品[3]。民宿的入住者和經營者之間建立的是以服務合同為基礎的民事法律關系。入住者支付款項，期待能享受經營者提供的以住宿為基礎的一系列服務，如最基本的床鋪、洗漱用具等。而對于旅游民宿，在提供文化體驗服務方面，則有更高的要求，如當地特色餐飲、當地文化主題布置等。這種服務性，在房屋租賃關系中是不具備的[4]。

2.商業性

從民宿的房源來看，有農村宅基地上的自建房屋，民用住宅樓內的套房等。但房源的性質并不影響民宿的商業性。在2015年國務院辦公廳的指導意見中，民宿業被定性為生活性服務業，是提供住宿的營利性服務產業。從起源來看，第一批經營者開辦民宿的行為是對自有閑置房屋的再利用。區別于近幾年民宿熱背景下的經營者，對第一批經營者來說，開辦民宿并非其主業，逐利色彩不強烈。但在這一過程中，房主實質上是獲得了收益的。因此，筆者認為，只要是經營者利用入住者短期入住，為其提供住宿服務獲得收益的行為，都具備商業性。這是民宿在市場上不能處于無人監管、自由發展的原因。

3.社會性

民宿的入住群體來源廣泛，具有社會性特征。該特性與旅館相同，但其在管理上又有別于旅館，例如，入住登記方式。入住旅館，需要在前臺辦理登記手續，但根據筆者的入住經歷，民宿尤其是在單套房源的經營模式下，經營者并不核對入住者的身份。并且，此類民宿開辦在民用樓內，沒有類似旅館前臺的24小時管理機制，與入住者有關的人，完全可以避開登記，憑借和入住者的關系自由進出，這不利于保障樓內其他人的權利。此類民宿，目前被稱為“短租房”，因為規模小，它不便按照旅館業的標準進行監管，又因為租期短、無合同，無法按照《商品房屋租賃管理辦法》①的規定進行管理。筆者認為，短租房符合民宿的法律特征，應歸入民宿進行監管。

4.小規模性

小規模經營是民宿的重要特點，這是區分民宿和旅館的重要標志。查閱各地的規范性文件，筆者發現，這些文件從單棟客房數、樓層數、面積②等不同方面限制經營規模。對于這種小型經營場所，在消防安全方面采取較低標準。但近年來，民宿熱引發眾多商業者的投資行為，民宿規模有逐漸擴大的趨勢。筆者在實地調研中發現，一家網紅民宿的客房數為26間，已遠遠超過當地標準，雖然其有躍層式的家庭套房等非標準房型，但其本質不再是民宿。這種行為，有不實宣傳的嫌疑，也是現在民宿市場經營混亂的一種體現。

5.共享性

民宿業的共享，不僅指其中涉及的共享平臺這一服務端，還包括將自己擁有一定權利的房屋與他人進行分享的這一過程。共享平臺的搭建加快了民宿發展，尤其是城市民宿，將自有閑置房屋與他人分享，是民宿發展初期的理念。而共享的背后存在多層法律關系，例如平臺與房源提供者的關系，平臺與預訂者的關系，房源提供者與預訂者的關系，房源提供者與民宿經營者的關系，入住者與周邊居民的相鄰關系，分享套房內公共空間的入住者之間的關系等。正是多樣的法律關系的存在，在看待與民宿有關的法律現象的時候，要從多個維度切入，這是民宿區別于傳統住宿業的重要法律屬性。

6.非標準性

非標準性是民宿區別于旅館的重要屬性，也是民宿比旅館更能滿足各種群體需求的重要原因。根據住房城鄉建設部發布的《旅館建筑設計規范》，旅館客房床位數不宜多于四床。這一規定，致使大規模的家庭出游要面臨分房間的問題，但民宿就可以滿足這一個性化的需求。此外，上述規范還對旅館建筑的選址進行規定，在歷史文化保護區，旅館建筑存在一定限制。對于本身就在歷史文化保護區內的民宿，就不存在這一限制。對于入住者來說，可以更近距離地體驗歷史文化氛圍。

（二）法律概念界定

法的調整對象是指法律所調整社會關系，法是社會的穩定器[5]。我國法律受前蘇聯法學影響較大，通過界定調整對象能有效地區分相應的部門法律和調整范圍。外國學者多將民宿定義為能夠感受文化氛圍的住宿模式[6]，而我國學者對于民宿之一對象的界定大都在傳統住宿行業之內，說明我國目前未結合民宿自身特點進行一個準確定義。例如，中國人民大學法學院教授劉俊海認為：“民宿是一種非標準化的旅店，性質更接近傳統的旅店，但同時也可以看成是房屋租賃。”[7]2019年文旅部修改《旅游民宿基本要求與評價》，對旅游民宿作出最新定義：“利用當地民居等相關閑置資源，經營用客房不超過4層、建筑面積不超過800平方米，主人參與接待，為游客提供體驗當地自然、文化與生產生活方式的小型住宿設施。注：根據所處地域的不同可分為城鎮民宿和鄉村民宿。”而對于鄉村民宿的定義，2017年住房城鄉建設部、公安部、國家旅游局研究制定《農家樂（民宿）建筑防火導則》，其中將民宿定義為“位于鎮（不包括城關鎮）、鄉、村莊的，利用村民自建住宅進行改造的，為消費者提供住宿、餐飲、休閑娛樂、小型零售等服務的場所”。

從學術界的觀點來看，民宿未超越旅館或租賃的法律關系，故未對此進行新的定義。但是從監管的角度看，為了促進經濟發展，對于部分新商業模式和經營活動，按照已有的監管措施來監管存在不合理之處。另外，從行業規范文件的定義中可以發現有諸多矛盾之處，例如，提供服務的地域不同是否會影響民宿的界定，單純以民宿的功能、表現形式進行界定能否完整地反應民宿的相關概念。但有一點可以明確，即民宿是為消費者提供相關服務的設施或場所。

筆者認為，在我國，民宿是受制于建筑設施、經營模式，目前無法完全按照旅館業這一特種行業標準進行監管的，為入住者提供臨時的個性化住宿服務的小型住宿服務設施。在這個定義下，所謂的日租房、時租房，以及一部分短租公寓，如果是以滿足住宿這一基本需求的，也應被考慮在內。

三、民宿的分類

民宿在我國屬于新興業態，市面上魚龍混雜，對其分類較為困難，然而對民宿進行分類有助于更好地理解民宿的法律本質。

（一）按照民宿的地理位置分類

按照民宿的地理位置不同，可以將民宿分為城鎮民宿與鄉村民宿。文旅部于2019年《旅游民宿基本要求與評價》中指出：“根據所處地域的不同可分為城鎮民宿與鄉村民宿。”筆者認為，此劃分的法律依據主要在于，城鎮與鄉村執行不同的消防標準。住建部于2011年出臺《農村防火規范》，又于2017年聯合公安部和國家旅游局研究制定《農家樂（民宿）建筑防火導則（試行）》。可見，由于建筑材料的選擇、施工主體的專業度、人流密集度、消防設施配備等多方面因素，在對鄉村民宿進行規制的過程中，要考慮采取與城鎮民宿不同的標準，才能更好地保障經營者與消費者的合法權益。在確保消費者人身安全的基礎上，避免侵害經營者的營業權。值得注意的是，該規范性文件僅針對旅游民宿，但筆者認為，監管主體對旅游民宿之外的其它民宿的監管，同樣存在上述差異。如農業農村部2019年印發《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》，其中指出“依法依規發展民宿”。可見，農業部門會參與鄉村民宿的監管，甚至是監管的主要部門。因此，鄉村與城鎮民宿的劃分，不應僅局限于旅游民宿這一類型，應擴大到所有民宿。

（二）按照民宿的功能分類

按照民宿的功能不同，可以將民宿分為旅游民宿與普通民宿。文旅部《旅游民宿基本要求與評價》是針對旅游民宿而制定的，其中指出：“民宿是為游客提供體驗當地自然、文化與生產生活方式的小型住宿設施。”由此，國家對旅游民宿有規范定義;從另一角度來看，國家對民宿有了進一步的劃分標準。但筆者認為，這一定義在實務中存在操作困難的問題。例如，如何認定這一住宿設施具備能為游客提供體驗的功能，旅游民宿的入住群體是否全部都是游客身份等。另外，目前國內市場上存在很多的非旅游民宿。筆者在此將其定義為普通民宿，即不強調體驗功能的民宿。這類民宿，由于入住者不局限于游客，范圍很廣，非旅客群體頻繁出入居民樓內的民宿，存在安全隱患，甚至存在利用入住登記信息的疏忽進行違法犯罪的現象。

（三）按照民宿的權屬分類

按照民宿的權屬不同，可以將民宿分為自營民宿和他營民宿。自營民宿的經營者對民宿享有所有權，在開辦民宿的過程中，只涉及經營者、入住者以及可能存在的平臺這三方關系。而他營民宿的經營者對民宿沒有所有權，經營者只是以租賃形式對民宿進行占有，開展經營業務。這種類型的民宿在經營時，還會涉及房屋所有者與民宿經營者之間的法律關系。房屋所有者與民宿經營者在簽訂房屋租賃合同的時候，尤其要重視租賃用途，是否同意轉租等。此時，就有必要討論入住者與民宿經營者之間是否屬于房屋租賃關系。如果將經營民宿看成是租賃房屋的行為，那么在承租人未同意轉租的情況下，入住者的權益可能會因為轉租行為無效而無法得到保障。

（四）按照民宿是否取得特種行業許可證的情況分類

按照民宿是否取得特種行業許可證的情況不同，可以將民宿分為類旅館民宿和無證經營民宿。類旅館民宿，具備特種行業經營許可證、衛生許可證、食品經營許可證等相關經營證件，與旅館在準入門檻上沒有區別，經營者對外自稱為民宿，但筆者認為此類民宿在本質上已屬于旅館。無證經營民宿，則部分或完全不具備經營所需要的相關證件。筆者在調研中發現，城市共享民宿（經營不成規模，經營者擁有分散的一套或幾套房源）即所謂的短租，通常處于無任何證件的經營狀態。其它小規模經營的民宿，存在消防安全檢查合格證等部分證件缺失的問題。

四、民宿發展的法律監管

民宿的經營理念、模式具有特殊性，故對其監管應當超出傳統的治安管理范疇。

（一）民宿需要監管

應當明確，民宿不是普通的民居。在政策上，國家默許經營者利用閑置住宅開辦民宿。但開辦民宿后，民宿的入住群體便會超出居民范疇。民居的入住成員穩定，無需履行登記備案手續;若租賃房屋，出租人和承租人應向房產管理部門登記備案。民宿入住者變動大，類似旅館，但因其分散于民用樓內，整體上無法按照旅館業標準進行監管。因缺乏專門規定，民宿目前游離于法律監管之外。根據《治安管理處罰法》第五十六條：旅館業的工作人員對住宿的旅客不按規定登記姓名、身份證件種類和號碼的，或者明知住宿的旅客將危險物質帶入旅館，不予制止的，處二百元以上五百元以下罰款。掌握流動人員身份，打擊違法犯罪行為，保障公民合法權利的目的，開辦民宿的行為已超出對民居的安全使用范圍，應進入公法規制的范疇。

（二）加強民宿監管

現存的旅館或出租房監管標準不能與民宿發展相適應。1985年，公安部發布《關于改革和加強特種行業管理工作的通知》以來，各地對旅館業已建立起一套完備的監管標準。從老城區民居、農村自建房屋等演變而來的民宿，因經營模式特殊，按照旅館業標準去監管不合理。另外，對使用權流轉的頻率與速度有高需求的民宿，被歸入《商品房屋租賃管理辦法》的調整范圍亦不合理。在民宿遍地開花的情況下，全面取締不可能;但民宿業若長期處于灰色地帶，也不利于其獲得高質量發展。故亟須在清晰界定民宿的基礎上，細分民宿類型，以制定與各類型民宿相適應的監管標準，實現有效監管。

（三）借鑒各國對民宿監管的不同模式

各國普遍承認民宿經營的合法性，但對監管必要性、監管范圍等問題態度各異。日本與德國采取特別許可制度，只有獲得政府的特別許可，房東才可以置辦民宿，未經許可而開展業務屬于違法經營活動[8]。法國根據商法典的相關規范，對民宿監管主要依賴行業自治機構。英國根據民宿相應規模進行不同監管，規模遠超6人的民宿經營被嚴格規制，但規制主要來源于稅收、衛生等[9]。我國臺灣地區在行業自治的基礎上出臺了相應的管理辦法[10]。這足以說明民宿法律性質認定的復雜性與必要性。在我國，民宿尚未被明確納入旅館業以特種行業的標準進行監管，缺乏主要監管主體。在對民宿有效監管的模式上，可以借鑒上述國家對民宿監管的規定與辦法，建立一套具有我國特色的民宿監管機制。

五、結語

基于對民宿的概念辨析，不同的分類情況，以及其服務性、商業性、社會性、共享性、非標準性、小規模性等特征，筆者認為，在中國，民宿既不屬于旅館，也不屬于出租房，它有自己的地位。因此，需要制定專門的規范，以法制口徑來更好地促進民宿行業的發展。

注釋：

①《商品房屋租賃管理辦法》第十四條規定，房屋租賃合同訂立后三十日內，房屋租賃當事人應當到租賃房屋所在地直轄市、市、縣人民政府建設（房地產）主管部門辦理房屋租賃登記備案。

②《廣東省民宿管理暫行辦法》第九條規定，民宿客房規模參照《旅游民宿基本要求與評價》（LB/T065-2017）執行，單幢建筑的客房數量應當不超過14間（套）。

《浙江省人民政府辦公廳關于確定民宿范圍和條件的指導意見》規定，民宿的經營規模，單棟房屋客房數不超過15間，建筑層數不超過4層，且總建筑面積不超過800平方米。

參考文獻：

[1] 張玲.民宿業：機遇和挑戰中迎來高速發展——2019中國·長沙民宿產業發展大會側記[N].中國文化報，2019-11-01.

[2] 中國報告網.2021年中國民宿市場分析報告——市場現狀與未來商機分析[EB/OL].[2021-03-16].http：//baogao.chinabaogao.com/jiudian/388023388023.html.

[3] 李光明，范天嬌.明確民宿“身份”全面保障住客安全[J].吉林人大，2018（2）.

[4] 高爭志，張澤.民宿安全管理問題研究[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2019（4）.

[5] 張文顯.法理學[M].北京：法律出版社，2018.

[6] 龔桂莉.民宿旅游理論與案例研究[J].山西農經，2017（17）.

[7] 蒲曉磊.民宿業如何走出“一管就死”怪圈——全國人大代表建議制定民宿促進法留住情懷[N].法制日報，2018-06-19.

[8] 高榮偉.日本民宿及其相關法律法[J].資源與人居環境，2018（12）.

[9] 微微.海外民宿及相關管理規定[J].檢察風云，2019（2）.

[10] 陳可石，婁倩，卓想.德國、日本與我國臺灣地區鄉村民宿發展及其啟示[J].開發研究，2016（2）.

作者簡介：章正源（2000—），女，漢族，浙江紹興人，單位為西南交通大學，研究方向為法學。

（責任編輯：王寶林）