政府治理視角下我國政治溝通問題研究

王金水 高亞州

〔摘要〕信息時代的發展、新型社會問題的涌現、社會公眾的參與治理意識的高漲都對政府治理提出新挑戰。政治溝通作為治理中必不可少的一部分，其興起、決策、執行、反饋的各個方面的情況，都影響和反映著治理效能的狀況。在疫情防控中，中國特色社會主義的優越性凸顯，但政治溝通的系統閉環特征使得在政治溝通領域仍存在溝通通道過長、信息失真和干擾、主體局限性等問題，需要在完善現有溝通渠道的基礎上，加強和完善政治溝通的制度建設，提升政治溝通主體的政治素養，形成一個既相互獨立又相互統一，規范有序的全方位多元化的政治溝通網絡，使各種人群的政治訴求、各種各樣的政治信息通過不同的溝通渠道進行傳輸并相互驗證，從而提升政府治理效能。

〔關鍵詞〕政治溝通;政府治理;治理效能;國家治理體系和治理能力現代化

〔中圖分類號〕D630.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2021）04-0084-10

黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。《決定》指出：強化制度執行力，加強制度執行的監督，提高治理能力，切實把我國制度優勢轉化為治理效能。治理國家，制度起根本性、全局性、長遠性的作用。然而，沒有有效的治理能力，再好的制度也難以發揮作用。黨的十九屆四中全會召開后社會各界對制度執行力的研究很多，分析了影響執行力的因素，提出了許多意見和建議。麻寶斌認為，提升制度執行力可以從不斷完善和優化制度體系、加強制度執行能力建設、全力塑造制度執行文化三方面入手〔1〕。尤其應對突發問題，政治溝通的重要性更加凸出。又因為應急事件處理的特殊性，公民與政府之間的政治溝通渠道又大受限制，相關信息不能得到有效的傳遞，加之信息傳遞過程中的失真和曲解，將產生一些謠言并對政府的決策和執行形成信息和輿論上的干擾及阻礙。比如，新冠疫情防控中，要求民眾居家隔離，信息溝通渠道受阻，加之人們的過度緊張，不能得到多方面的信息相互論證，致使信息失真，謠言四起。在今后應急處突中應吸取教訓并盡力避免。與此同時，民眾居家自我隔離，更加凸顯政治溝通的重要性。因此，開展完善政治溝通、提升政府治理效能研究具有主要的現實理論意義。

一、政治溝通相關研究及其內涵與特征

當前學術界對于政治溝通的研究相對成熟，從理論的引進介紹到本土化的拓展延伸再到具體的機制和問題的分析研究，政治溝通理論從宏觀到微觀，從單一學科到多學科交叉，理論與實踐相互促進發展，為相關研究打下了堅實的理論基礎，提供了豐富的文獻資料和分析路徑。同時，現有的研究沒有脫離國外政治系統論、信息論和控制論的話語體系分析，因此出現脫離本土政治實際的情況。此外，理論探討性偏多，實踐論證與分析研究偏少，不能真正地展開理論來指導實踐，檢驗理論，尤其對政治溝通的范式探討缺乏多學科的有機融合研究，分析路徑的相對固化也影響了相關研究的深入展開。

政治溝通理論自產生以來，對國內外政治學研究產生了重大影響，尤其為我國政治學研究提供了全新的理論視角和研究范式。卡爾·多伊奇提出了具有現代意義的政治溝通理論。他認為：“政治溝通之于政治系統，猶如神經之于人體一樣，維系著政治系統的運轉;通過溝通，政治系統的所有功能才能得以實現。”〔2〕政治溝通的英文是“political communication”，也可翻譯為“政治交往”和“政治傳播”，成為一個歧義紛呈的術語，產生了兩個主要的研究方向。一個是傳播學的政治傳播，包括政治信息的傳播、民意的形成、輿論的導向、政治態度的變遷等等。比如，布賴恩·麥克奈爾對政治家、工會、壓力集團與恐怖組織如何利用媒體，展開政治廣告、政治市場營銷和政治公關的作用〔3〕。荊學民提出了“沒有不通過傳播而形成的政治，正像不存在沒有被統治者的統治者一樣，即所謂的‘政治即傳播”〔4〕的觀點。政治傳播的研究在傳播學、社會學、政治學的基礎上，發展較為成熟，在國外形成了諸多理論流派，如中程學派、選民說服學派等。另一個是信息論、控制論、系統論意義上的政治溝通，把政治治理看作一個政治系統，政治溝通則是這個系統必不可少的一部分，研究在政治系統中政治溝通的運行機制。俞可平將政治溝通的概念分為兩種，“一種政治溝通指的是那些傳遞有關政治的消息、思想和態度的活動……它主要是一種政治傳播研究。另一種政治溝通指的是政治系統進行輸入-輸出的工具。”〔5〕謝岳認為，政治溝通就是政治信息通過一定的通道進行交換與傳遞的過程。〔6〕荊學民認為，現實政治運行中的政治溝通，著力于具體政治運行 （行政） 中的決策過程，所以要從政治理想層面下沉到政治制度安排層面，其目標是通過特定政治信息的雙向甚至多向的一次乃至多次的流動過程，謀求各種決策的政治共識。〔7〕《布萊克維爾政治學百科全書》對政治溝通的定義為：“賦予政治過程以結構和意義之信息和情報的流動。政治溝通不只是精英對其民眾發送信息，而且還包括全社會范圍內以任何方式——不論是對公共輿論的影響、對公民的政治社會化或是利益動員——影響政治的整個非正式溝通過程。”〔8〕在當今現代化國家中，政治溝通的基本機構是大眾傳媒。

以上觀點也反映了政治溝通的研究視角和分析路徑受20世紀后期流行的政治系統分析路徑、組織溝通理論與結構功能主義等影響，一定程度上忽視了政治溝通主體作為行動者的交往理性和治理的價值規范。郁建興、何子英在哈貝馬斯的交往行動理論的基礎上，提出從政治交往的視角研究政治溝通問題，以公眾與政府圍繞公共事務進行的政治溝通活動為研究對象， 以公眾與政府間平等、公開的政治對話與協商從而實現公共領域的公共價值和公共利益為價值規范預設。〔9〕他們認為，基于交往行動理論的政治溝通分析的實質，是政府與公眾基于公共性和相互理解的協商對話，從而對特定的公共事務達成行動共識，促進公共價值和公共利益實現。

從媒介和過程角度看，政治溝通是政府系統內部之間以及政府與外部溝通主體之間利用大眾媒體等一系列信息傳輸渠道進行信息交流與互動，對公共事務治理進行協商和對話，遍及整個政治活動，如決策、執行、監督等，形成政治溝通的系統閉環和良性循環發展。從價值取向角度看，是政府與公民雙向互動、共同參與公共事務治理，通過協商溝通的互動式信息流動，提高公共事務的治理效能，實現公共價值和公共利益，達到善治。廣義上，政治溝通包括政府系統內部之間（平行溝通和上下行溝通）、政府與外部（公眾、媒體、企業、非營利組織和國際社會等）之間、其他主體之間及主體內部之間針對特定公共事務或問題展開的信息溝通和協商，形成行動共識。狹義上，指政府與公民之間的政治溝通，也是我國當前政治溝通中的重點問題，涉及民主、公民參與、政府決策、執行等運行機制、權力的制約等方面。本文主要研究狹義上的政治溝通。

本文基于對政治溝通的定義，從政治溝通的興起動機、信息流動過程、信息總結三個維度闡釋政府與公民之間政治溝通的內涵。拋去外部環境因素的影響，抽象的探究政治溝通的起因，可以視為因出現公共事務或公共利益的問題，而產生了溝通的動機。當公民遇到公共事務或公共服務的困境，將會通過可以利用的渠道，與政府進行溝通，表達合理訴求，其目的是為維護其合法利益和權利。當政府遇到公共事務或公共服務的困境，為了治理好公共事務，也將會與公民進行溝通，協商對話，調動社會多重力量主體共同參與公共事務的治理。

政治溝通不是將政治系統視作基于信息流動的決策體系，而是追求政治系統信息流的系統閉環和良性發展，這也是政治溝通的核心特征。溝通就是指對信息的接受、選擇、儲存、傳送、分析和處理。〔10〕信息流的系統閉環指信息流動的系統性，實現良性循環發展。在政治溝通中信息的流動雖然是多向的，但不是無序冗亂的，而是針對特定公共事務進行有意識、有目的的輸入與輸出。

信息流不是“斷頭路”，而是形成一個閉環，政治溝通不僅有信息的接受和回應，還有“反饋”和“總結”。“反饋”是指政府對公民或公共事務處理后，公民對治理效果的反映，主要有正反饋和負反饋。“總結”是指政府對該次溝通過程的梳理和反思，對信息的整理和儲備，為應對相應問題提供信息和經驗的支持，反哺之后政治溝通的信息收集和使用，提升政府治理的效能。“反饋”和“總結”使政治溝通形成一個閉環，成為一個系統的溝通過程，凸顯其互動性、循環性和系統化的特征。（見圖1）為處理公共事務，政府通過多種渠道收集信息，并對信息進行篩選、整合、分析，形成決策的信息支持。其后，經過政府內外部的溝通與協商，形成決策并賦之執行。然后，在執行中和執行后，對決策實施的效果進行反饋，對政府行為進行復核和審視，并根據反饋的結果總結經驗，適當調整。此外，政治溝通將該公共事務的處理整理、總結，形成儲備信息庫，為將來類似事件的處理奠定基礎，實現自我調整和良性發展。

政治溝通是政治系統中的重要一環，但政治溝通并不等于全部政治活動。“政治溝通只是對政治某個方面的分析，把這種分析當作全部政治分析就以偏概全了”〔11〕。政治系統中，不論是決策、執行，還是監督，政治溝通追求的是信息流系統閉環，防范的是信息斷流，即溝通渠道堵塞、信息丟失致使溝通主體之間形成信息流的中斷，溝通不暢。政治溝通的系統閉環將使信息流動通暢，避免信息不足和曲解導致決策失誤，影響政府的治理效能。同時，信息流的系統閉環將避免政治溝通發展的內卷化，大量信息流的儲備和積淀將促使政府在公共事務處理“領先”，提高治理效能。此外，作為復雜系統，政治系統通過輸入與輸出間的反饋形成無限的循環，因此只有當政治信息發送者與接受者雙方相互作用后，才完成了政治溝通的整個過程。〔12〕實踐證明，建立一個健全、民主的政治溝通機制，對實現民主政治、科學決策及危機管理而言，有著非常重要的作用。

二、政治溝通中的現存問題——以新冠疫情防控為例

從政府治理效能角度看，高效的政治溝通不僅能夠增強公民政治認同感、政府公信力和政治合法性，調動廣大民眾的積極性，還能提升政策、決策的執行力，提高治理效能，推動建設和諧、美好的社會主義社會。

在政治系統中，不同的信息傳輸渠道組成了政治溝通的信息傳輸網絡，連接著政治系統中的諸多主客體，被政治學家稱為“政府的神經”或“政府的血液”，其重要性可見一斑。謝岳將政治溝通渠道分為選舉制度、文件制度、會議制度、信訪制度與大眾傳媒。隨著現代信息技術的發展與革新，互聯網為政府與公民政治溝通創造出一個更加方便快捷的溝通渠道。信息化的快速發展以及移動網絡的普及為政府與公民進行更廣泛、更方便、更及時、更快捷的雙向政治溝通提供了技術可能性。但是，目前政府受主客觀條件的限制，并不能快速對公民訴求做出反饋，雙向溝通有一定的滯后性。由于受時間、環境、資源等基礎條件的影響，以及受傳統觀念和溝通機制等多種因素制約，信息傳遞不暢、共享不足、溝通不力等問題仍然十分突出。〔13〕下面立足政治溝通的核心特征和價值取向，從政治溝通的通道問題、信息的失真和干擾問題，以及政府主體局限性的角度，結合新冠肺炎的疫情防控實踐，探討當前政治溝通中存在的問題。

第一，政治溝通的通道過長。政治溝通的通道指在信息傳輸過程中信息由一個子系統到另一個子系統的流動路徑。在科層制管理體制中，存在著與生俱來的層級傳導過程中的效能衰減。層級式治理模式由于其天生存在的缺陷以及在治理能力、政治溝通、資源水平、社會治理氛圍等多方面的限制和問題，致使在治理過程中出現效能層級衰減的現象。〔14〕一方面，從中央到地方的政府機構有“中央政府—省（自治區、直轄市、特別行政區）—市（地級市、自治州、盟）—縣（縣級市、自治縣、旗）—鄉（鎮）五級”，盡管市級行政單位不是正式的行政單位，但在我國現行體制中與正式行政機構基本無異，另一方面，我國人口多，地域面積廣，使得政治信息在溝通過程中不得不經歷許多的中間環節，致使信息在傳輸過程中出現延時、信息不準等負面現象。當新冠病毒在武漢爆發之際，是主治醫生將信息上報到區一級衛健委和疾控中心，再由區級上報至市級，市級報省級，省級報中央;由上至下一級一級再進行審核，很容易錯失疫情防控的最佳時機。雖然中國疾控體系中有直通疾控中心的疾病監測信息報告管理系統和重點傳染病監測系統，但在實際運作中，層級式的體系仍是主流。因而，在多級、較長的通道中如何保證高效溝通成為影響政府治理效能的先決條件。

第二，信息的失真和干擾。在信息傳輸過程中，由于各種因素導致政治信息在層層傳遞時會造成一部分損失，可靠性也會下降。改革開放以來，我國政府的政治溝通由單通道模式向多通道模式發展，形成了以黨政機關的信息系統、官方或半官方的思想信息庫、新聞媒介、民間信息機構、電子網絡信息系統的綜合體系。〔15〕在實際工作中，以黨政機關的信息系統發揮著主要作用。一方面，我國政治體制要求自上而下的貫徹政策，實現組織的統一領導和思想的高度一致，對我國政治經濟發展起到了一定的促進作用。另一方面，其本身也具有一定的缺限。“從系統科學的角度看，我國現行政治溝通體制的主要弊端是：政治信息對流量嚴重不足、政治信息在傳送過程中噪聲多、損失重、失真大、靈敏度低、正負反饋調節嚴重失衡。”〔16〕由于沒有其他可靠的信息渠道作為補充，政治信息難以“高保真”，決策層無法掌握真實信息，也就致使決策出現不符合社會實際、不符合公民利益需求的情況。此外，單一的信息傳輸模式也極容易被某些黨政領導干部作為欺上瞞下的手段。一些人為謀求自身的政治利益，在幕后進行暗箱操作，操控信息傳輸通道，對政治信息進行不當的約減。這種行為不僅造成信息損失，導致信息的主觀曲解，也使上級政府對亟待解決的問題不能及時準確回應，造成決策的誤判和執行的偏差，嚴重影響政府與公民政治溝通的效用和治理效能。真實的信息是疫情防控的關鍵，一旦疫情的信息在政治溝通中出現較大的失真，無論是主觀因素還是客觀因素，都必然對防控工作造成極大影響，很有可能錯失防控疫情的最佳時機。

除了信息的失真以外，信息傳遞過程中也存在一些干擾和“噪音”。政府與公民之間的政治信息在固有的渠道傳播時，經歷層層傳輸，難免產生一些“噪聲”。這里的“噪聲”是指與信息接受者的要求無關、無用的信息。在政府與公民政治溝通中，有兩種“噪聲”的影響尤為嚴重。“一種是‘伴生噪聲，另一種是‘本底噪聲。所謂‘伴生噪聲是指各種各樣的小道消息。”〔17〕由于政治溝通體制的高度一元化，短時間某些政治信息無法通過正式的渠道傳輸出來，使一些非正式的溝通渠道有機可乘。小道消息的蔓延滋生，歪曲了信息的真實性，掩蓋了事件的真相，使那些真正重要的信息無法進入溝通渠道，造成了信息的流失。所謂 “本底噪聲”是指下級部門為迎合上級的某種希望和偏好或者上級部門為了獲取下級部門的支持而迎合下級機關的某些要求，向對方傳輸一些空泛的、不切實際的政治信息。現實政治生活中常見的“本底噪聲”就是“報喜不報憂”。根據丁香醫生平臺統計在本次新冠肺炎疫情防控中，產生的較有影響的謠言有136條，涉及疫情起因、防護方式、傳播方式、感染人群等等。在人們日常生活中，也產生了許多謠言，出現哄搶“雙黃連”等現象。在疫情防控時期，政府之間、政府與公民之間、公民與公民之間的信息溝通出現問題，加劇疫情防控的困難。尤其在當今網絡信息時代，有了謠言產生和傳播的“沃土”。在政治溝通過程中，減少和控制這些噪音，防止其對正確信息的干擾顯得十分重要。

第三，主體局限性問題。一是公務人員對政治溝通的重要性和科學性認知不足。政治溝通源于西方的話語體系，加之本土化不足，一些政府工作人員對政治溝通的重要性和內涵認識不足。此外，也有部分公務人員“四風”問題突出，脫離群眾，不能與群眾進行有效互動的政治溝通，從而使部分公民群體的利益訴求很難得到表達。同時，也影響政府的公信力和政治認同感，不利于政府治理效能的提升。二是公務人員個人能力的差異。由于政府部門每個人員自身能力高低不同，對政治信息的理解也各不相同，往往會在與公民進行政治溝通時出現傳輸信息偏差，致使信息在傳遞過程中扭曲，導致最終結果不能體現溝通的初衷，不能解決實際問題，不能滿足公民利益訴求。這需要在溝通過程中，對信息的多方位、多角度的收集和整理，彼此相互補充和論證，以求信息真實度的最大化。三是公民主體的局限性。作為政治溝通另外一方，公民的政治素養不可忽視。權利意識、參與意識和公民意識的缺失，公民參與治理的動力匱乏和能力缺位，使其不能準確地有效地與政府展開溝通，表達合法的利益訴求。如何促進公民與政府展開溝通和協商，仍是困擾理論與實踐的重大問題，知行合一的難度影響著政治溝通的效用和政府治理的效能。

三、完善政治溝通 提升政府治理效能

在當前的政治體制大背景下，政府與公民之間以黨政信息系統為主渠道的政治溝通模式是不容動搖的。如何彌補現行政治溝通模式的不足，提升政府治理效能，需要在完善現有溝通渠道的基礎上，加大副渠道的建設，提升政治溝通主體的政治素養，加強政治溝通的制度建設。通過全面、立體的政治溝通建設，形成一個既相互獨立又相互統一的、規范有序的全方位多元化的政治溝通網絡，使各種人群的政治訴求、各種各樣政治信息能通過不同的溝通渠道進行傳輸并相互驗證。

第一，完善現行政治溝通渠道。阿爾蒙德認為，政治溝通是“政府的血脈”，政治溝通的渠道就是“血管”，輸入、輸出、反饋，這一切都有賴于政府內部以及它同外部環境之間的通訊渠道〔18〕，政治溝通渠道是政治溝通有效展開的基礎。拓展及完善政府與公民政治溝通的渠道，須基于當前政治溝通的現有基礎，有針對性地解決現實問題。

首先，治理下沉，縮短溝通通道。隨著政府、社會及公民之間的關系變動，科層制下的政府治理壓力增加，公共事務的復雜化、風險化與碎片化，治理下沉成為解決政府治理困境的重要方式。在現行政治溝通中，主要問題是政治溝通的通道過長，不僅增加了信息傳輸的時間成本，還易致使傳輸信息的失真和干擾。基于政治溝通的視角，通過治理下沉賦予相應層級的政府機構一定的權限和自主性，實現權力的下沉，使之在相應的層級做好與公民、社會組織等主體之間的溝通與協調。而且，還要給予相應的財權、物權，實現資源的下沉，使之能夠更便捷的進行信息的收集與反饋。治理下沉，給予一定程度的權限和自主性，減少不必要的溝通環節，尤其在應急問題的處理上，能夠縮短溝通的層級和渠道，促進政治溝通的時效與實效，提升政府的治理效能。

其次，發揮人大、政協的政治溝通作用。現行的政治溝通中，存在著對行政機構的過度依賴，既增加了行政部門的治理壓力，也造成了政治溝通的擱置和遲緩，嚴重影響了政府的治理效能。習近平總書記指出，協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。〔19〕中國特色社會主義進入新時代，協商民主，特別是人大、政協在政治溝通領域的作用，十分重要、不容忽視。人大代表和政協委員可以通過“上下行溝通”，通過聯系群眾、積極開展調研，充分與廣大民眾進行政治溝通。既能充分表達出人民的意志，傳遞真實的政治信息，反映所代表選民的普遍利益訴求，也能將政府有關人民切身利益的方針、政策及時與其選區內的公民進行溝通，使公民及時了解國家政治發展動態并及時做出反應。政協委員代表各界群眾參與國是、履行職責，必須把事業放在心上，把責任扛在肩上，把人民放在心中，把問題看在眼里。〔20〕政協委員應積極主動承擔相應的政治溝通職責，共同參與構建高效、順暢、真實的政治溝通網絡。此外，通過人大與政協的信息傳輸渠道，能夠與行政機構的信息傳輸渠道彼此之間相互驗證，促使多方共同參與政治溝通的治理，既相互獨立又相互統一，共同致力于國家治理現代化，提升國家治理效能。

最后，改革信訪制度，及時解決群眾訴求。信訪制度是建立在政府內部政治溝通之外的，政府與公民之間的重要溝通渠道，彌補了政治溝通信息傳輸的不足，也是我國公民表達自身利益訴求，實現信息反饋的主要渠道。一定程度上，信訪制度能夠有效緩解信息反饋與信息控制、常規運行與緊急動員的矛盾和張力，部分減輕科層組織的運行壓力。〔21〕在信息傳遞方面，越是上級政府，越不直接面對民眾，但上級政府又沒有獨立的信息渠道，關于民眾的信息大都來自下級政府的匯報，而民眾的上訪，則帶來了關于下級政府運作的第一手信息。〔22〕黨的十八屆三中全會提出：改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。2015年國務院更新了新的網上信訪信息系統，持續對信訪事項進行更加高效、便捷地處理。在大數據等信息技術的快速發展的帶動下，信訪工作力求通過信息技術平臺構建及時、有效的信息溝通和反饋機制。〔23〕作為政治溝通的重要渠道，更快更好地發揮其作用。政府要積極完善信息系統，引導訴求表達，建立交互的信訪數據平臺，并提高數據分析與應用能力。〔24〕通過構建“一站式”信訪大數據平臺，既能充分發揮信訪的政治溝能功能，又能有效地避免政治溝通中信息的失真和干擾，還能在一定程度上，實現對政治溝通信息的數據化、網絡化、快捷化。

第二，加強副渠道建設，形成全方位多元化的政治溝通渠道。基于政治溝通的系統閉環特征和當前的溝通體系的問題，單一的信息溝通渠道必然造成信息的失真，以致于無力發揮政治溝通的反饋和總結的作用，使政治溝通失去核心特征，簡單化為信息的傳輸而非溝通。從報刊社會責任理論來看，社會和公眾有權也有義務介入政治溝通，現實也需要多元媒介的支撐。基于治理理論，當下社會治理形勢的變革，僅依賴于政府主體已經無法滿足現實治理的需求。因而，在政治溝通領域須加強副渠道建設，注重調動多元主體的參與，創新副渠道形勢，形成全方位多元化的政治溝通渠道。

一方面，拓寬社會性民間政治溝通渠道。社會性的民間政治溝通渠道包括民間信息庫、獨立的學術組織、民辦調研公司、非營利的志愿者組織以及民辦民意測驗機構，它們有著共同的特點——非官方。當前政治溝通渠道過于依賴政府體系，信息傳輸渠道相對單薄，信息全面性不足且缺乏充分的驗證。而社會性民間機構更容易深入社會之中，能夠更好更真實地收集到公民的政治信息和利益訴求，然后對信息進行科學整理和分析。因而需借助民間獨立的政治溝通渠道來彌補其不足，減少信息傳輸過程中的不當干預和失真，構建政治溝通網絡體系，實現系統閉環特性。政府可以通過政府采購等形式將與公民的政治溝通的具體事項委托給社會組織，然后由社會組織去與公民溝通、去實地調研、去收集信息，最后將結果反饋給政府，使之成為政治溝通網絡體系的重要一環。

另一方面，利用大數據等新興技術建設網絡直達式溝通渠道。除了以社會中介方式拓寬民間社會政治溝通渠道，建設網絡直達式溝通渠道也很關鍵。借助大數據、區塊鏈等新興互聯網技術建設相應的政治溝通平臺，由下而上，發揮公民政治參與積極性，調動公民政治溝通主動性，解決政治溝通中公民信息傳輸渠道少而長等問題，目前，我國政府已經開設了電子政務、微博問政等網絡平臺，但并沒有專門用于政府與公民政治溝通的網絡平臺。網絡直達式溝通渠道是借助網絡的快速、便捷、高效來彌補在現行政治溝通模式中出現的通道過長、信息失真和干擾等問題。政府可以在電子政務平臺拓寬政治溝通頻道，及時的處理公民訴求，直接向公民反饋，高效便捷，也避免了矛盾激化，尤其是在突發事件應對處理方面，信息技術手段更顯其優勢。此外，政府還可以通過大數據等互聯網技術，及時發現謠言，及時辟謠，發布相應真實信息，有效防止謠言的傳播。比如，在新冠肺炎疫情防控中，江蘇省南京市充分運用先進網絡技術、大數據等手段，全面推行“智慧搏疫”“智慧防控”，通過信息互聯和數據融合，實現對城市運行的超強感知、公共資源的高效配置、異常情形的及時預警和突發事件的快速處置，進一步推動市域社會治理。〔25〕用新興科技手段，進行全方位信息的溝通和流動，推進治理體系和治理能力的現代化，凸顯治理效能。

第三，培育自律高效的政府主體。政府能力建設及向有效性轉化的問題，關鍵在于政府自身的管理與控制，即政府的自覺自律。〔26〕政府自律是政府主體基于為人民服務等價值取向，在治理過程中的實現自我管理和自我控制，是在制度剛性約束下，政府主體自主性的體現。無論是制定政策，提供服務還是管理合同，有效政府的生命力都在于公務員的精明強干和積極主動。〔27〕政府主體的自律與綜合素養的提升奠定政府高效工作的人力基礎。但政府主體的自律高效，不僅限于公務人員，還包括政府組織。組織效能與人力效能的有機結合將極大促進政府治理效能的提升。首先，政府部門應重視自身建設，加強公務員隊伍的思想素質建設。政府人力資源能力建設是提高政府能力最有效的方式和途徑。〔28〕政府主體需轉變思想觀念，提高思想覺悟，真正認識到政府與公民政治溝通的重要意義，積極與公民進行政治溝通。同時，做好監督和績效考核，提高政府公務人員的自律能力。此外，在政治溝通中要實事求是、體恤民情，切忌為一己私利，篡改政治信息，向上傳輸錯誤信息，導致上級部門不了解實情，做出不當決策。對于公民的利益訴求應及時回應，牢記全心全意為人民服務的宗旨，在溝通的過程中要態度誠懇，耐心與公民溝通交流，將政治溝通做真、做實、做好。其次，要與時俱進，提高政治溝通的效率。隨著網絡的迅猛發展，電子政務、網絡問政等新興政治溝通渠道逐漸興起。時代的發展和技術的進步，必然需要提高政府公務人員的溝通技巧，提高收集、處理、整合、分析信息的能力，提高政治溝通的水平和效率。最后，政府組織的自律，亦即政府作為一個行政組織體，其內部的組織體系基于公共利益最大化的價值，對組織建構和發展的合理定位和自我約束。既要避免部門的臃腫和冗亂，尤其在政治溝通領域政府組織的過度龐雜，必然增加信息傳輸的負荷，降低傳輸速度，影響信息的真實性。也要避免政府內部組織之間的本位主義，人為地制造政府溝通的鴻溝，割裂信息系統閉環的傳輸渠道，成為公民難以接觸的信息“孤島”。在政治溝通過程中，政府應對其自身進行科學合理地定位，設立合適的自主性限度，在制度和自律雙約束下，有效發揮自主能力，提高政府治理效能。

第四，培育自主理性的公民主體。自主性與處于無意識狀態的自發性根本不同，它是受眾的主人翁精神和主體意識，也是他們的信念系統、批判眼光與評價能力的綜合，它使政治傳播受眾與政治傳播者形成平等的政治關系，這種關系決定著受眾既不拒斥政治傳播，也不盲從政治傳播。〔29〕公民在政治溝通過程中相對于政府處于弱勢地位，要實現政府與公民之間平等、有效、雙向互動的政治溝通，就必須提高公民參與政治溝通的自主性和理性，就需要提高公民政治素養和政治溝通的意識。在政治溝通領域，公民自主理性素養需要在長期的國民教育和公民教育過程中逐漸培育，需要在中國特色社會主義政治文化中孕育，需要政府和公民的長期努力。在當前的政治溝通過程中，必須通過政府的支持和鼓勵來引領和帶動。教育群眾、組織群眾也是我們黨和國家治理能力現代化的應有之義。政府應營造良好的政治溝通參與環境。政府公開明確表示支持公民參與政治溝通的態度，深入群眾中去，了解群眾、親近群眾、與群眾打成一片，讓人們意識到參與的價值和意義，鼓勵公民向政府反饋各種政治信息，表達自身的利益訴求。這既有利于破解社會矛盾，建設社會主義和諧社會，也有助于發揮群眾參與治理的積極性和主動性，從而提高國家治理效能。政府應及時熱忱接受公民的反饋信息和政治訴求，認真分析并及時解決公民訴求，增強公民與政府政治溝通的信心，提高公民參與政府治理、參與政治溝通的動力，培養公民與政府政治溝通的自主性。

第五，以制度規范提升政治溝通效能。“現代政治的一個基本特點就是通過制度化的方式確定權力關系，這與傳統政治存在著明顯的區別。作為政治體系功能之一的政治溝通，其信息的交換與傳遞也同樣是由制度來完成的。”〔30〕建立健全相關制度規范，是制度優勢轉化為治理效能的根本。羅爾斯指出：“要把一個制度理解為一種公開的規范體系，這一體系確定職務和地位及它們的權利、義務、權力、豁免等等。這些規范指定某些行為類型為能允許的，另一些則為被禁止的，并在違反出現時，給出某些懲罰和保護措施。”〔31〕對政府治理實踐而言，制度就是公開、公正、公平的規范化、程序化的工作體系，使治理主體在治理活動中能夠明晰權責、各司其職，既能相互配合又能進行有效的約束和監督。政治溝通是西方政治學的話語，存在著本土化、實操化的難點。不過，政府與公民之間的政治溝通，轉換為中國政治學話語，可以抽象地理解為密切聯系群眾，廣泛聽取意見，從群眾中來，到群眾中去。盡管黨和政府極為重視與群眾的溝通與聯系，但是缺乏具體的規范和科學完備的體系建設。因此，要制定科學、規范、具體的政治溝通制度，使政府與公民之間的政治溝通規范化、可操作。同時，要明確政府與公民政治溝通的內涵和外延、角色定位、權責界定、程序機制等。“我國政府應盡快出臺與政治溝通機制的相匹配的法律政策，從法律上給予明確的規范和保障，將政治溝通的各項程序納入法治軌道。”〔32〕通過制定相關的法律法規，保障政府與公民政治溝通中弱勢主體的合法權益，使公民在與政府的政治溝通中能夠主動地真實地反映自己的利益訴求。對阻礙公民依法表達自己的合法利益訴求的行為，應能通過法律手段予以維權。只有建立健全科學有效的政治溝通制度體系，才能充分保障政治溝通的健康發展，才能將制度優勢與治理能力有機結合，從而提升政府的治理效能。

四、結語

俞可平說：“民主政治首先體現為政府一定要體現民意，政府的政策要反映民眾的需求，滿足民眾的需求……這就離不開政治溝通或者政治傳播。沒有政治溝通，政府就無從了解民意;沒有政治溝通，民眾也無從了解政府和政府的官員。”〔33〕信息時代的到來，社會中充斥海量的信息，每個人都可以成為發聲者。政治權威的影響力相對減弱，信息權威的影響力被無限放大。社會結構轉型發展、多元矛盾問題涌現、公民治理意識的高漲都加劇了政府治理的壓力。在政府與公民之間，政治溝通起著不可或缺的作用。不僅是政府決策科學民主化的前提，還能夠有效化解社會矛盾，保障多元利益訴求平衡。尤其對突發事件的應急處理，更能彰顯政治溝通的重要作用。本文在已有研究的基礎上，基于政治溝通的系統閉環特征，結合當前新冠疫情防控的特殊性和迫切性，分析政治溝通領域存在的突出問題，強調政治溝通的公共性和互動協商治理;提出構建全方位、多元化、規范有序的政治溝通網絡，發揮政治溝通系統閉環和良性發展的核心作用，完善政治溝通體系，提升我國政府治理效能。

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【責任編輯：郝儒杰】