我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策演進(jìn)、體系構(gòu)成與優(yōu)化辦法

張雄慶

（中國(guó)機(jī)械設(shè)備工程股份有限公司，北京 100055）

國(guó)內(nèi)糧食補(bǔ)貼政策總經(jīng)歷了多個(gè)發(fā)展階段，在多年的探索中，漸漸形成了直接補(bǔ)貼和價(jià)格支持導(dǎo)向的制度格局。當(dāng)然在三本齊升與三量齊增現(xiàn)象出現(xiàn)的同時(shí)，如今國(guó)內(nèi)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼遇到了全新挑戰(zhàn)。實(shí)施初期，補(bǔ)貼政策有著非常明顯的激勵(lì)效果，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，補(bǔ)貼邊際收益陷入遞減問(wèn)題。此外小農(nóng)戶(hù)和大市場(chǎng)直接對(duì)接、農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)變化，暴露出糧食補(bǔ)貼不夠精準(zhǔn)的問(wèn)題。對(duì)此需要分析國(guó)內(nèi)糧食補(bǔ)貼政策演進(jìn)歷史和發(fā)展現(xiàn)狀，為我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼提供建議。

一、國(guó)內(nèi)糧食補(bǔ)貼政策演進(jìn)過(guò)程

（一）1949 至1978 年的無(wú)補(bǔ)貼

新中國(guó)成立之初，為了讓百?gòu)U待興的工業(yè)復(fù)產(chǎn)，國(guó)家全面實(shí)施工業(yè)戰(zhàn)略。在西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治封鎖以及國(guó)內(nèi)本身的工商基礎(chǔ)薄弱限制下，國(guó)內(nèi)最初的工業(yè)積累和發(fā)展無(wú)奈只能依靠農(nóng)業(yè)。1952 年我國(guó)結(jié)束土地改革，極大地提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。為了保障糧食供應(yīng)以及推動(dòng)工業(yè)發(fā)展，國(guó)內(nèi)采用了統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)糧食政策[1]。該政策背景下，國(guó)家低價(jià)為居民和工業(yè)部門(mén)提供糧食資源，確保了工業(yè)企業(yè)能夠用低成本和低工資創(chuàng)造更多的工業(yè)利益。有資料顯示，1954 年至1978 年，我國(guó)政府用這樣的方法獲得農(nóng)業(yè)剩余5100 億元。1950 年至1956 年期間，我國(guó)以人口年收入作為征收賦稅參考，并制定了比例為10%至15%。該階段國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)并沒(méi)有任何補(bǔ)貼，反而還要為我國(guó)的工業(yè)發(fā)展提供資源。

（二）1978 至2003 年的弱補(bǔ)貼

自進(jìn)入改革開(kāi)放時(shí)代，我國(guó)開(kāi)始用工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，用城市輔助農(nóng)村發(fā)展。此時(shí)因國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力獲得提高，糧食的補(bǔ)貼制度開(kāi)始出現(xiàn)，補(bǔ)貼力度不斷提高。1978 年后，市場(chǎng)化改革讓我國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)入發(fā)展轉(zhuǎn)折點(diǎn)。該階段經(jīng)歷了重大制度變革，我國(guó)糧食從過(guò)去的統(tǒng)籌通宵變成糧價(jià)雙軌，隨后又走進(jìn)糧食流通機(jī)制。我國(guó)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)在改革開(kāi)放前，幾乎沒(méi)有得到任何發(fā)展，陷入了停滯，缺少足夠的糧食供應(yīng)能力。為了讓農(nóng)民產(chǎn)生生產(chǎn)積極性，我國(guó)從1979年開(kāi)始，不斷提高糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格，在此之后，國(guó)內(nèi)糧價(jià)開(kāi)始上升。當(dāng)然此時(shí)的糧食價(jià)格一直為購(gòu)銷(xiāo)倒掛，財(cái)政部門(mén)承擔(dān)了比較大的負(fù)擔(dān)[2]。為改變這種局面，開(kāi)始實(shí)行糧食價(jià)格雙軌制度。

在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，國(guó)內(nèi)的糧食產(chǎn)量開(kāi)始提高，到了1984年，已經(jīng)達(dá)到歷史頂點(diǎn)。此時(shí)國(guó)家取消了糧食統(tǒng)購(gòu)方式，糧食生產(chǎn)銷(xiāo)售變成了合同訂購(gòu)，除了國(guó)家訂購(gòu)的糧食，農(nóng)民可以選擇自由上市其余糧食。就此社會(huì)出現(xiàn)糧食價(jià)格雙軌制度，后續(xù)我國(guó)政府開(kāi)始執(zhí)行三掛鉤補(bǔ)貼政策[3]。1990 年國(guó)家糧食定購(gòu)制度逐漸取代了過(guò)去的糧食合同訂購(gòu)，并建立了全新的儲(chǔ)糧制度。此時(shí)糧食補(bǔ)貼做法主要是購(gòu)銷(xiāo)糧食企業(yè)購(gòu)銷(xiāo)差價(jià)和經(jīng)營(yíng)費(fèi)用。

1993 年，國(guó)內(nèi)放開(kāi)糧食價(jià)格，出現(xiàn)了糧食市場(chǎng)。已經(jīng)執(zhí)行了39 年的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度就此離開(kāi)歷史舞臺(tái)。我國(guó)展開(kāi)了對(duì)糧食價(jià)格市場(chǎng)化的探索。糧食價(jià)格完全根據(jù)市場(chǎng)情況決定。比如1993 年，南方某些地區(qū)的糧食價(jià)格增長(zhǎng)幅度甚至達(dá)到20%，這表示我國(guó)此時(shí)并沒(méi)有完善的糧食價(jià)格管理制度。于是在1995 年，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

1997 年，國(guó)有糧企在購(gòu)銷(xiāo)價(jià)格倒掛中，虧損非常嚴(yán)重。于是國(guó)家啟動(dòng)按保護(hù)價(jià)收購(gòu)余糧方法。不過(guò)保護(hù)價(jià)收購(gòu)極大地增加了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。于是在1 年后，國(guó)務(wù)院頒布全新的條例，設(shè)定了全新的補(bǔ)貼目標(biāo)。該階段我國(guó)農(nóng)業(yè)稅增長(zhǎng)數(shù)倍，從1991 年90 億，增加到2001 年482 億。雖然增加了很多農(nóng)稅，但因?yàn)樵黾恿嗽S多財(cái)政支農(nóng)方面的資金，所以提升了農(nóng)民保護(hù)支持程度。2000年國(guó)務(wù)院調(diào)整糧食收購(gòu)范圍，讓長(zhǎng)江以南玉米退出最低保護(hù)價(jià)范圍。2001 年，國(guó)務(wù)院又下發(fā)了指導(dǎo)意見(jiàn)，極大地提高了糧食產(chǎn)量和農(nóng)民種糧積極性。

（三）2004 至2016 年扶持小農(nóng)

21 世紀(jì)后，因?yàn)閃TO 本身的限制以及發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)業(yè)政策方面的調(diào)整，使得我國(guó)同樣展開(kāi)了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革。2002 年，正式啟動(dòng)補(bǔ)貼改革，選取吉林和安徽兩個(gè)試點(diǎn)，補(bǔ)貼直接走向農(nóng)民，使用最低收購(gòu)價(jià)，支持和保護(hù)農(nóng)民利益。2006 年實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)貼政策的深化改革，取消了農(nóng)業(yè)稅，設(shè)置了直接補(bǔ)貼。此時(shí)國(guó)內(nèi)的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)為最低收購(gòu)價(jià)、專(zhuān)項(xiàng)生產(chǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)民直接補(bǔ)貼并用。2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得一些農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格開(kāi)始下跌，于是我國(guó)政府啟動(dòng)臨時(shí)收儲(chǔ)政策，解決農(nóng)民難以賣(mài)糧的問(wèn)題。

（四）2013 至現(xiàn)在深化改革

為轉(zhuǎn)變糧食生產(chǎn)模式，達(dá)成規(guī)模化生產(chǎn)。財(cái)政部安排了大量資金用于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。最初選擇的五個(gè)省份為黑龍江、遼寧、山東、安徽與江西[4]。2014 年我國(guó)對(duì)糧食價(jià)格的支持系統(tǒng)進(jìn)行了一系列改革，比如2014 年調(diào)整了大豆的收儲(chǔ)價(jià)格，16 年，調(diào)整為補(bǔ)貼加市場(chǎng)化收購(gòu)，標(biāo)志著我國(guó)正式開(kāi)啟糧食品種價(jià)補(bǔ)分離時(shí)代。2017 年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了最新的價(jià)格改革意見(jiàn)，不斷完善小麥、稻谷等產(chǎn)品的最低收購(gòu)價(jià)。

二、糧食補(bǔ)貼體系構(gòu)成

以財(cái)政部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的財(cái)政強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策劃分，當(dāng)前國(guó)內(nèi)所用政策包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展與流通、農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)資源保護(hù)利用、新型經(jīng)營(yíng)主體培育、農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)和鄉(xiāng)村建設(shè)等共36 個(gè)項(xiàng)目。以新時(shí)代背景下的糧食安全戰(zhàn)略要求，國(guó)家出臺(tái)了許多宏觀政策，為的是讓農(nóng)民能夠主動(dòng)種糧。在社會(huì)環(huán)境變化的同時(shí)，糧食補(bǔ)貼政策全面改革與深化，逐漸形成了最低收購(gòu)價(jià)與直接補(bǔ)貼政策系統(tǒng)，如圖1 所示。

圖1 國(guó)內(nèi)糧食補(bǔ)貼政策

三、新時(shí)期糧食補(bǔ)貼政策建議

（一）完善頂層明確政策目標(biāo)

按國(guó)內(nèi)外在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的表現(xiàn)和效果來(lái)看，不同發(fā)展時(shí)期農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)不同。所以國(guó)家有必要按照自身發(fā)展規(guī)律，選擇相應(yīng)的支持辦法。發(fā)達(dá)國(guó)家用多年的補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)提供參考與支持。考慮到資源和國(guó)情差異，應(yīng)分析其中機(jī)理，合理選擇借鑒內(nèi)容。高強(qiáng)度補(bǔ)貼很有可能導(dǎo)致糧食過(guò)剩，并增加國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，必須注意。糧食補(bǔ)貼政策的制定，需要妥善處理糧食補(bǔ)貼方式和標(biāo)準(zhǔn)，提高補(bǔ)貼效率。

（二）構(gòu)建和規(guī)定匹配的政策體系

應(yīng)盡可能減少貿(mào)易與生產(chǎn)的黃箱政策，運(yùn)用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不掛鉤的綠箱措施和收入支持。面對(duì)全球貿(mào)易大環(huán)境與背景，我國(guó)糧食政策必須和WTO 保持平行。許多發(fā)達(dá)國(guó)家過(guò)去農(nóng)業(yè)政策采用的是一般價(jià)格支持，自烏拉圭回合談判后，漸漸降低價(jià)格支持政策依賴(lài)度，使用直接補(bǔ)貼方法。歐美國(guó)家從價(jià)格支持轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯友a(bǔ)貼，操作方法為對(duì)品種范圍進(jìn)行調(diào)整，重要農(nóng)產(chǎn)品仍舊使用價(jià)格支持。我國(guó)在探索時(shí)，需要?jiǎng)?chuàng)建新型體系，尤其是注意改革口糧品種，防止種糧收益降低。

（三）統(tǒng)籌利益補(bǔ)償

產(chǎn)量大縣以及糧食主產(chǎn)區(qū)是保障我國(guó)糧食安全的核心區(qū)，為了發(fā)展糧食，所以放棄了種植其他高經(jīng)濟(jì)效益作物的機(jī)會(huì)。因此從人均財(cái)政收入和規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼兩個(gè)指標(biāo)來(lái)看，大部分產(chǎn)量大縣的人均財(cái)政收入和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼均低于非產(chǎn)量大區(qū)，而這顯然不利于提高產(chǎn)量大縣與糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)量能力。所以需要將其作為重點(diǎn)補(bǔ)償對(duì)象，不斷完善補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)加大獎(jiǎng)補(bǔ)力度和轉(zhuǎn)移支付力度。將其和糧食輸出、產(chǎn)量、種植面積機(jī)制聯(lián)系到一起，加大新成果、技術(shù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和范圍。支持新型設(shè)備、技術(shù)和設(shè)施建設(shè)，打造高標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代農(nóng)田，提高種糧地區(qū)生產(chǎn)能力與生產(chǎn)效益。

結(jié)語(yǔ)：我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，糧食生產(chǎn)關(guān)系到社會(huì)安全。唯有深入研究糧食補(bǔ)貼政策的演變和體系結(jié)構(gòu)，才能制定最適合我國(guó)國(guó)情的糧食補(bǔ)貼制度與方案，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，保障國(guó)家安定。