中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的百年變遷

張世貴 呂少德

摘? ? ?要：中國共產(chǎn)黨自成立以來，在領(lǐng)導(dǎo)人民進行革命和建設(shè)事業(yè)中艱難探索，逐步形成了以黨的代表大會、黨的委員會及其工作機關(guān)、黨組等為主體的一套比較完善、系統(tǒng)的黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)體系。按照時代背景變遷，可將中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)百年變遷分為黨的成立至新中國成立前、新中國成立至改革開放前、改革開放至黨的十八大前、黨的十八大以后四個階段。梳理中國共產(chǎn)黨建黨百年來領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)發(fā)展變遷的歷史，可以為新時代黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)進一步發(fā)展提供有益的經(jīng)驗和啟示。

關(guān)? 鍵? 詞：中國共產(chǎn)黨;黨的領(lǐng)導(dǎo);黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu);百年變遷

中圖分類號：D261? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）07-0010-13

收稿日期：2021-04-29

作者簡介：張世貴，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）《行政管理改革》編輯部主任，副編審，法學(xué)博士，研究方向為馬克思主義理論與思想政治教育;呂少德，陸軍軍醫(yī)大學(xué)基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)院政治理論教研室講師，法學(xué)博士，研究方向為馬克思主義基本原理。

習(xí)近平指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。[1]中國共產(chǎn)黨自成立以來，在領(lǐng)導(dǎo)人民進行的革命和建設(shè)事業(yè)中艱難探索，逐步形成了一套行之有效的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。這一制度深刻地體現(xiàn)在黨實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)的各種組織機構(gòu)安排中。梳理中國共產(chǎn)黨成立以來黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)發(fā)展變遷的歷史，能夠為新時代黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)發(fā)展提供有益的經(jīng)驗和啟示，為加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)提供更好的組織保證。

本文所稱的黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)主要包括黨的代表大會、黨的委員會及其工作機關(guān)、黨組等。黨的全國代表大會是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，黨的地方各級代表大會是相應(yīng)的黨的地方最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。黨的中央委員會由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，與黨的全國代表大會同為黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。黨的地方委員會由相應(yīng)的黨的代表大會選舉產(chǎn)生，并在大會閉會期間領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)工作。黨組是黨在非黨組織中的派出機構(gòu)，代表黨組織起領(lǐng)導(dǎo)核心作用，是黨領(lǐng)導(dǎo)非黨組織的重要形式。黨在各種國家政權(quán)機關(guān)和其他非黨組織中設(shè)立黨組，建立了黨和國家政權(quán)機關(guān)以及其他非黨組織密切聯(lián)系的橋梁和紐帶，使黨的政策方針在國家政權(quán)機構(gòu)以及其他非黨組織中得以順利落實，從而實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。按照時代變遷，可將中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)百年變遷分為四個階段：中國共產(chǎn)黨的成立至新中國成立前、新中國成立至改革開放前、改革開放至黨的十八大前、黨的十八大以后。

一、中國共產(chǎn)黨成立至新中國成立前

（一）黨的代表大會

1921年，中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會通過了黨的綱領(lǐng)，明確把黨的綱領(lǐng)的修改權(quán)限歸于黨的全國代表大會。這是中國共產(chǎn)黨關(guān)于黨的代表大會職能的第一個成文規(guī)定。而在事實上，黨的第一次全國代表大會已經(jīng)執(zhí)行了建黨、制定黨綱、選舉產(chǎn)生中央機關(guān)等重大職能。

1922年，中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會通過了黨的歷史上第一個章程，規(guī)定黨的全國代表大會是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，選舉產(chǎn)生中央執(zhí)行委員會;全國代表大會每年召開一次，區(qū)代表大會每半年召開一次。

1923年，中國共產(chǎn)黨第三次全國代表大會通過的黨章進一步明確了各地黨代表的人數(shù)、投票權(quán)。此時尚未有黨代表選舉制度，全國黨代表由各地“派出”而非“選出”。

由于時局等因素，原定于1924年召開的黨的第四次全國代表大會推遲至1925年召開。本次大會通過的黨章延續(xù)了此前關(guān)于黨的代表大會的規(guī)定，根據(jù)黨員發(fā)展實際情況，對各地黨代表的人數(shù)、投票權(quán)等問題作出了修改。

1927年，黨的第五次全國代表大會在緊張的時局中沒有通過新黨章，1927年6月，中央政治局會議根據(jù)黨的五大相關(guān)決議通過了新的黨章，進一步明確各級黨的代表大會為各級黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。五大黨章規(guī)定，全國代表大會須有代表全國黨員的過半數(shù)方為合法，代表人數(shù)百分率由中央委員會規(guī)定，取消了此前對各地黨代表人數(shù)、投票權(quán)等問題的具體規(guī)定;首次列出黨的全國代表大會要做的工作，即討論和批準(zhǔn)中央委員會、中央監(jiān)察委員會及其他中央各部工作的報告，審查和修改黨綱及黨章，決定一切重要問題的政策方針，改選中央委員會及監(jiān)察委員會，等等;取消了此前由地方“派出”黨代表的表述，但未明確規(guī)定由選舉產(chǎn)生黨代表。

1927年11月9-10日，中央臨時政治局?jǐn)U大會議通過的《關(guān)于第六次全黨代表大會之決議》規(guī)定了五條黨代表“選舉法”，明確要求黨的六大代表應(yīng)由各省黨部代表大會選出，因特殊情況無法召開代表大會的由省委（盡可能是擴大的）全會派出代表。此外，還對黨代表的黨齡、代表比例、投票權(quán)以及大會議程等具體事項作出規(guī)定。[2]1928年，黨的第六次全國代表大會在蘇聯(lián)召開。黨的六大通過的黨章專設(shè)“黨的全國大會”一章，在此前相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，對黨的全國代表大會的召集、職權(quán)、代表選舉等事項作出規(guī)定，其中特別規(guī)定大會的召集等重大事項須由共產(chǎn)國際同意或批準(zhǔn)。

1938年11月，黨的六屆六中全會通過《關(guān)于召集第七次全國代表大會的決議》，規(guī)定各地黨代表名額分配原則，明確要求除特殊情況外，須盡可能用民主辦法選舉黨代表。[3]1945年，黨的七大通過的黨章進一步完善了黨的代表大會制度。七大黨章將黨的全國代表大會召開間隔時間從之前的一年改為三年，并對特殊情況下延期或提前召開作了相關(guān)規(guī)定，還規(guī)定當(dāng)代表半數(shù)黨員以上的黨的地方組織要求召集時亦必須召集;地方黨的代表大會每兩年召集一次。劉少奇在七大上《關(guān)于修改黨章的報告》中指出，延長黨的代表大會召開間隔可以避免黨的領(lǐng)導(dǎo)人過于頻繁更替，有利于開展黨的工作。[4]七大黨章對黨的各級委員會的選舉辦法作了比較詳細(xì)的規(guī)定，明確了無記名投票原則、選舉人批評和調(diào)換候選人的權(quán)利。由于七大召開時共產(chǎn)國際已經(jīng)解散，所以七大黨章中刪除了關(guān)于共產(chǎn)國際的內(nèi)容，其余內(nèi)容基本延續(xù)了此前相關(guān)規(guī)定。

（二）黨的委員會及其工作機關(guān)

1921年，黨的一大選舉產(chǎn)生了由三人組成的中央局，作為臨時中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，選舉陳獨秀任書記，張國燾為組織主任，李達為宣傳主任。黨的一大通過的綱領(lǐng)對黨的地方委員會及其組成以及地方執(zhí)行委員會的選舉作了規(guī)定。

1922年，黨的二大通過的黨章對中央執(zhí)行委員會的組成、選舉以及候補委員等事項作了規(guī)定。中央執(zhí)行委員會在黨的全國代表大會閉會期間為全黨最高機關(guān)，其職權(quán)包括召集黨的全國代表大會、執(zhí)行大會決議、審議和決定黨的政策等。地方執(zhí)行委員會由地方黨的代表大會或會議選舉產(chǎn)生。中央和地方各級執(zhí)行委員會均選出一人作為委員長，總理黨務(wù)和會計并召集執(zhí)行委員會會議。中央執(zhí)行委員會任期一年，地方執(zhí)行委員會任期半年。黨的二大選舉產(chǎn)生了由五人組成的中央執(zhí)行委員會。

1923年，黨的三大通過的黨章基本延續(xù)了二大黨章對各級執(zhí)行委員會的規(guī)定，增加了中央執(zhí)行委員會的組成人數(shù)。黨的三大通過了《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》，對中央執(zhí)行委員會的產(chǎn)生方式、職權(quán)、構(gòu)成、會議、議事規(guī)則等作了較詳細(xì)的規(guī)定，同時規(guī)定從九人中央執(zhí)行委員中選舉五人組成中央局（包括委員長、秘書、會計三人），中央局以中央執(zhí)行委員會名義行使職權(quán)。1924年5月，中央正式?jīng)Q定分設(shè)組織、宣傳、工農(nóng)等部。1924年11月，中央首次設(shè)立政治局。1924年12月，中共中央北方局成立，負(fù)責(zé)北方數(shù)省工作。1925年，中共中央北方局撤銷。

1925年，黨的四大通過的黨章將中央執(zhí)行委員會委員長改稱“總書記”，地方各級執(zhí)行委員會委員長亦改稱“書記”。黨的四大通過的《對于宣傳工作之決議案》特別指出“中央應(yīng)有一強固的宣傳部”，[5]《對于組織問題之議決案》要求“新的中央須特別注意設(shè)立一有力的中央組織部”，并規(guī)定地方執(zhí)行委員會由三人組成，其中一人為書記兼任宣傳部負(fù)責(zé)人，另外兩人分別任組織部、工農(nóng)部負(fù)責(zé)人。[6]

1927年6月，中央政治局會議通過的黨章將此前“中央執(zhí)行委員會”改稱“中央委員會”，地方領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)亦改稱為“委員會”。黨的五大在黨章中規(guī)定中央政治局指導(dǎo)全國政治工作，中央政治局選舉常務(wù)委員會處理黨的日常事務(wù)。黨的地方委員會可推舉委員若干人組成常務(wù)委員會處理日常事務(wù)。五大黨章明文規(guī)定，各級黨部可以設(shè)立組織部、宣傳部、婦女部等部門管理各項專門工作，首次在黨章中明確規(guī)定“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制”。1927年，“八七會議”后，中央臨時政治局決定設(shè)立中共中央北方局、南方局，此后，北方局和南方局歷經(jīng)了數(shù)次撤銷和重建。

1928年，黨的六大通過的黨章在此前相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上作了一些更改。黨的六大黨章規(guī)定，中央委員會可在數(shù)省范圍內(nèi)成立中央執(zhí)行局，以便于指導(dǎo)地方黨的工作;中央委員會和地方各級委員會可成立組織部、宣傳部等工作部門。

1930年9月召開的六屆三中全會通過的《組織問題決議案》決定在蘇維埃區(qū)域建立中央局，以統(tǒng)一各蘇區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)。1934年1月召開的中共六屆五中全會選舉產(chǎn)生中央書記處，代替了此前的中央政治局常委會。1937年制定的《中共中央政治局工作規(guī)則和紀(jì)律草案》《中共中央書記處工作規(guī)則和紀(jì)律草案》對中央政治局和書記處的工作規(guī)則和紀(jì)律作出了比較具體的規(guī)定。

1938年，劉少奇在六屆六中全會的報告提綱《黨規(guī)黨法的報告》中指出：“黨章上無書記處……現(xiàn)可把常委會改為書記處”。[7]六屆六中全會上張聞天的報告提綱《關(guān)于抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線與黨的組織問題》提出：“在全國組織幾個中央局，如北方局、中原局、東南局、南方局等，由中央直接指導(dǎo)，并代表中央直接指導(dǎo)各地方黨”。[8]此后，陸續(xù)組建或改組了幾個中央局。六屆六中全會通過了《關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》，對中央委員會、中央政治局、中央書記處、各中央局及分局相關(guān)事項作出規(guī)定;通過了《關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》，對地方相關(guān)事項作出規(guī)定;通過了《關(guān)于各級黨委暫行組織機構(gòu)的決定》，規(guī)定了各級黨委內(nèi)部組織機構(gòu)及其職能，包括組織部、宣傳部、戰(zhàn)事動員部、民運部、統(tǒng)一戰(zhàn)線部、秘書處等。

1943年3月20日，中央政治局會議通過的《中共中央關(guān)于中央機構(gòu)調(diào)整及精簡的決定》進一步明確了政治局和書記處的職權(quán)，決定由毛澤東任書記處主席，對書記處會議討論事項有最終決定權(quán)，在中央政治局和書記處之下設(shè)立宣傳委員會和組織委員會，前者統(tǒng)管宣傳、黨校、黨報黨刊、文化出版等部門，后者統(tǒng)管組織、統(tǒng)戰(zhàn)、民運等部門，對其他部門也作了精簡和改組。

1945年5月制定的《中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會選舉新的中央委員會的條例》對黨的七大選舉中央委員會的選舉辦法作了詳細(xì)規(guī)定：經(jīng)過無記名差額（差額率達到三分之一）預(yù)選后，再正式選舉;在初選中，各代表團可對大會主席團提出的初步候選名單討論和更改，代表投票時可選舉初步候選名單以外的人;代表亦可對正式候選名單提出異議并進行相關(guān)表決;正式選舉中，代表亦可投票選舉正式候選名單以外的人。1945年，黨的七大通過的黨章設(shè)立黨的中央委員會主席，明確“中央書記處在中央政治局決議之下處理中央日常工作”。黨的七大黨章進一步明確了黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)凡能進行選舉的都須選舉產(chǎn)生，對中央局及黨的各級委員會內(nèi)設(shè)部委作了進一步規(guī)定。

1948年，毛澤東在《關(guān)于健全黨委制》中指出，一切重要問題都要交由黨委會議決定，而非個人決定，黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個人包辦的重要制度。1949年，毛澤東在七屆二中全會的報告中對黨委會的工作方法作了詳細(xì)總結(jié)。

（三）黨組

黨組的前身是黨團。在第一次國共合作期間，1925年，黨的四大通過的《對于組織問題之議決案》中首次提出要在國民黨及其他有政治性質(zhì)的重要團體中組織黨團，通過黨團進行黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨團隸屬于相應(yīng)的黨的執(zhí)行委員會。

1927年，修正的黨章第十章“黨團”專門對黨團作出九條詳細(xì)規(guī)定。按照規(guī)定，在所有非黨群眾會議及執(zhí)行機關(guān)中，有黨員三人以上者均須組織黨團，以在各方面加強黨的影響，實行黨的政策。黨團干事會或黨團書記處理黨團的日常事務(wù)，黨團干事會或書記是指定而非選舉產(chǎn)生;黨團隸屬相應(yīng)黨的委員會，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行黨的決議，黨團與黨的委員會有不同意見時，黨的委員會應(yīng)召集黨團會議重新討論，其最終決議黨團必須執(zhí)行;在非黨群眾及組織中遇有重要問題需要解決時，黨團應(yīng)事先討論和決定，在該組織對該問題表決時，黨員應(yīng)嚴(yán)格按照黨的決議投票，否則應(yīng)受黨紀(jì)制裁。

1928年，六大黨章基本延續(xù)了此前關(guān)于黨團的規(guī)定并作出一些修改，明確黨團與同級黨部委員會有不同意見時可以上訴，由上級黨部解決;黨團選舉干事和書記進行日常工作，黨團選舉的干事會應(yīng)經(jīng)過該黨團所屬黨部批準(zhǔn)。

1927年后，各地蘇維埃政權(quán)相繼建立，加強黨對蘇維埃政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)成為一個重要問題。黨的六大通過的《蘇維埃政權(quán)的組織問題決議案》決定黨應(yīng)通過黨團指導(dǎo)蘇維埃。黨在各處蘇維埃中均應(yīng)組織有威望的能工作的黨團，以執(zhí)行黨的命令，應(yīng)預(yù)防以黨代蘇維埃或以蘇維埃代黨，黨團只執(zhí)行黨部的指示。[9]1930年8月，共產(chǎn)國際通過的決議案《中國共產(chǎn)黨的最近組織任務(wù)》對在蘇維埃政權(quán)中組織黨團的相關(guān)工作作了進一步強調(diào)。1930年，黨的六屆三中全會通過《組織問題決議案》，再次強調(diào)黨必須通過黨團來領(lǐng)導(dǎo)蘇維埃政權(quán)機關(guān)和群眾團體，黨團必須絕對服從各該級黨部的指揮，要求肅清黨政不分、黨委書記直接命令政府的情況。[10]1931年11月，中央蘇區(qū)黨的第一次代表大會通過《關(guān)于黨的建設(shè)問題決議案》，再次強調(diào)黨要通過黨團實現(xiàn)對政權(quán)和群眾組織的領(lǐng)導(dǎo)，黨無權(quán)直接命令政府和群眾組織，黨不應(yīng)包辦其工作。[11]

在延安時期，黨仍然很重視通過黨團對政府及其他群眾團體進行領(lǐng)導(dǎo)。1940年，董必武在一次講話中指出，黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)不是直接管轄，黨不能對政府下命令，黨依靠在政府中工作的黨員和黨團在政府中實現(xiàn)它的政策。[12]1941年，鄧小平在《黨與抗日民主政權(quán)》一文中指出，黨要通過行政或民意機關(guān)中的黨團使黨的政策成為政府的法令和施政方針。文章第四部分專門論述黨團的運用，指出在縣以上民意機關(guān)或行政機關(guān)中均應(yīng)組織黨團，在同級黨的指導(dǎo)和管理下執(zhí)行任務(wù)：把黨的主張變成政府的主張并使之見諸實行、團結(jié)非黨干部、擴大黨的影響、指導(dǎo)在政府中工作的黨員并統(tǒng)一其行動。文章還對黨團工作方式提出了要求，如要民主、團結(jié)人、堅持政治立場、嚴(yán)格紀(jì)律、黨團不能有超越政府的權(quán)力等。[13]1942年9月，《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》進一步重申了上述相關(guān)原則。[14]

1945年，黨的七大通過的黨章將黨團改稱為“黨組”，對黨組的規(guī)定較六大黨章相關(guān)規(guī)定更為簡略，但基本延續(xù)了此前的規(guī)定，要求在政府和工會等群眾組織領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中，有三名以上黨員擔(dān)任負(fù)責(zé)工作的，即應(yīng)成立黨組;黨組指導(dǎo)該組織中的黨員加強黨的影響，實現(xiàn)黨的政策;黨組書記和干事會由所屬黨委指定。

二、新中國成立至改革開放前

（一）黨的代表大會

1956年召開的中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會通過的黨章確立了黨的代表大會常任制，規(guī)定黨的全國代表大會每屆任期五年，每年召開一次會議，并對提前或延期召開等特殊情況作了規(guī)定。地方黨的代表大會每屆任期三年，每年召開一次會議。鄧小平在主持八大黨章修訂工作時指出，實行黨代會常任制是提高黨內(nèi)民主生活水平的一項根本改革，能夠“使代表大會成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)”，使黨代表具有更大的代表性，減少黨代表選舉負(fù)擔(dān)。[15]黨的八大黨章進一步完善了保障選舉人權(quán)利的措施，如選舉單位有權(quán)撤換黨代表和黨委會成員，等等。自1958年八大二次會議召開后，直至1969年，再未召開黨的全國代表大會。

1969年召開黨的第九次全國代表大會，當(dāng)時正值文革期間，全國各地黨組織普遍癱瘓，無法正常選舉產(chǎn)生黨代表，黨代表多為革委會指定。黨的九大通過的新黨章取消了黨的代表大會常任制。1973年，黨的第十次全國代表大會和1977年黨的第十一次全國代表大會通過的黨章都基本沿襲了九大黨章的主體內(nèi)容。此期間黨的全國代表大會均未能嚴(yán)格按黨章規(guī)定按時召開，或者推遲召開，或者提前召開，其依據(jù)是黨章規(guī)定的兜底條款，即特殊情況下可提前或推遲召開的相關(guān)規(guī)定，這反映出這一階段黨內(nèi)政治生活未能正常化（即有特殊情況）。

（二）黨的委員會及其工作機關(guān)

黨的八大通過的黨章規(guī)定，中央政治局及其常務(wù)委員會在中央委員會全體會議閉會期間行使中央委員會的職權(quán);中央委員會主席是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人;中央書記處在中央政治局及其常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下處理中央日常工作，總書記是中央書記處“一把手”。地方各級黨組織普遍設(shè)立“第一書記”作為第一負(fù)責(zé)人，下設(shè)第二書記、第三書記、副書記等。

“大權(quán)獨攬，小權(quán)分散。黨委決定，各方去辦。”這一局面，即原則上賦予了黨委決定一切重大事項的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。1958年，毛澤東在解釋這一原則時明確指出“主要權(quán)力應(yīng)當(dāng)集中于中央和地方黨委的集體”，[16]同時指出大事一定要問第一書記（即書記掛帥），此后，“黨委負(fù)責(zé)”“書記掛帥”的原則全國推行，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)集中于黨委，特別是第一書記。1962年，毛澤東在“七千人大會”上的講話中批評了黨委第一書記獨斷的問題，強調(diào)黨委重大事項決策應(yīng)堅持集體決策，少數(shù)服從多數(shù)，第一書記只有一票。

文革初期，在“踢開黨委鬧革命”的浪潮中，黨委失去了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，中央書記處停止工作。1967年12月，中共中央下發(fā)的文件《關(guān)于整頓、恢復(fù)、重建黨的組織的意見和問題》要求“在革委會中建立黨的核心小組”，以加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。1970年10月，中共中央發(fā)出《關(guān)于召開地方各級黨代表大會的通知》，隨后重建各級黨委，黨的核心小組撤銷。

新中國成立后，中央局的建制保留下來，全國設(shè)有華北局、東北局、華東局、中南局、西南局、西北局等，其后各中央局經(jīng)歷撤銷、重設(shè)、撤銷的過程。黨委主要通過其工作機關(guān)對政府各項工作實行歸口管理。1953年，為加強黨的集中領(lǐng)導(dǎo)，將政府工作劃分為不同的口，如政法口、財貿(mào)口、文教口、工交口等，各口工作由同級黨委的分管常委負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)。1955年，黨中央批準(zhǔn)在各級黨委下設(shè)立政法工作部、財政貿(mào)易部、文化教育部、工業(yè)交通部等機構(gòu)，分口領(lǐng)導(dǎo)政府相關(guān)工作。此后，黨委內(nèi)部形成了與政府各部門基本對應(yīng)的一套機構(gòu)，黨委的工作機關(guān)除了抓大政方針以外，還有權(quán)參與（指導(dǎo)）政府部門的具體業(yè)務(wù)工作，從而產(chǎn)生了以黨代政問題，使政府的權(quán)力高度集中于黨委及其工作機關(guān)。后來，黨委各工作機關(guān)有所撤并，但歸口管理的基本格局延續(xù)了下來。

（三）黨組

1949年11月，黨中央《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》要求在中央人民政府中成立黨組，要求黨組必須執(zhí)行黨中央關(guān)于政府工作的一切決議，并就政府重大事項向黨中央請示報告。隨即政務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院以及政府各部委、各級行政機關(guān)、人民團體相繼成立黨組。黨組作為聯(lián)系黨和非黨組織的紐帶，有效保證了政府、人民團體等非黨組織貫徹落實黨的方針政策，加強了黨的領(lǐng)導(dǎo)。

黨的八大修訂的黨章，其中第九章“黨外組織中的黨組”對黨組的設(shè)立、任務(wù)等事項作出規(guī)定。黨組的任務(wù)是在國家機關(guān)和人民團體中負(fù)責(zé)實現(xiàn)黨的政策和決議、加強同非黨干部的團結(jié)、密切同群眾的聯(lián)系，等等。黨組成員由相應(yīng)的黨委會指定，黨組須在一切問題上服從該黨委會領(lǐng)導(dǎo)。隨著領(lǐng)導(dǎo)權(quán)集中于黨委，黨的九大黨章刪除了關(guān)于黨組的規(guī)定，黨的十大黨章予以延續(xù)，黨的十一大在黨章中恢復(fù)了黨組的設(shè)立。

三、改革開放至黨的十八大前

（一）黨的代表大會

改革開放后，黨的代表大會制度得到了很好的堅持，從黨的十二大到黨的十七大，歷次黨代會都能夠按照黨章規(guī)定如期召開并進行中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)換屆選舉，表明黨的領(lǐng)導(dǎo)制度恢復(fù)正常化。

在此期間，黨代表的選舉逐步走向規(guī)范化。1980年，黨的十一屆五中全會通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》要求應(yīng)實行差額選舉。[17]黨的十二大黨章基本確認(rèn)了這一規(guī)定，黨的十三大修改完善了黨章中這一規(guī)定，使差額選舉成為正式制度，并在黨的十三大開始實行黨代表差額預(yù)選。黨的十四大黨章延續(xù)了差額選舉的規(guī)定，并在黨的十四大、十五大、十六大、十七大均落實了差額選舉制度，選舉程序越來越規(guī)范化，科學(xué)性和透明度越來越高，黨內(nèi)民主得到穩(wěn)步推進。黨的十六大黨代表選舉的差額比例要求多于10%，黨的十七大要求不少于15%。此外，這期間還出臺了一系列相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，如1988年《中共中央組織部關(guān)于黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會實行差額選舉的暫行辦法》、1994年中共中央《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》等，使黨的選舉制度逐步得到完善。

改革開放后，黨的代表大會常任制再次被提上日程。黨的十六大報告明確指出：“要擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。”2003年，《求是》雜志發(fā)表《擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點》文章，對黨代會常任制試點經(jīng)驗作了總結(jié)。[18]黨的十七大報告要求實行黨代會代表任期制，在部分地區(qū)試行黨代會常任制。十七大黨章新增了“黨的各級代表大會代表實行任期制”的規(guī)定。2008年，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》規(guī)定：“代表在黨代表大會召開和閉會期間，享有代表資格，行使代表權(quán)利，履行代表職責(zé)，發(fā)揮代表作用”。黨代會常任制和代表任期制試點工作取得了積極成果，為進一步大范圍實施這一制度提供了豐富的經(jīng)驗。

（二）黨的委員會及其工作機關(guān)

1980年，黨的十一屆五中全會決定恢復(fù)設(shè)立中央書記處。1982年，黨的十二屆一中全會決定不再設(shè)中央委員會主席，由總書記召集中央政治局及其常委會會議、主持中央書記處工作。此后，地方各級黨委第一負(fù)責(zé)人“第一書記”的稱謂逐步取消，黨委第一負(fù)責(zé)人直接稱“書記”，下設(shè)若干副書記。

在黨的代表大會選舉走向規(guī)范化的同時，黨的各級委員會的選舉也逐步規(guī)范化，黨的各級委員會的差額選舉得到普遍實施，黨內(nèi)民主制度得到進一步完善。按照相關(guān)規(guī)定，黨的十三大以后，歷屆黨的中央委員會均以差額選舉的辦法產(chǎn)生：先通過層層考察、醞釀、協(xié)商等程序得出預(yù)選名單，再差額預(yù)選，最后等額正式選舉。在中央委員選舉差額比例上，黨的十六大為5.1%，黨的十七大為8.3%。《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》（1994年）等黨內(nèi)法規(guī)對地方黨委成員的選舉原則和程序作了詳細(xì)的規(guī)定。

1996年實施的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》對地方委員會的職責(zé)、組織原則、議事和決策等事項作出規(guī)定。該條例明確了黨的地方委員會在本地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。在工作原則和工作程序方面的規(guī)定充分體現(xiàn)了民主集中制的原則，突出了黨委的集中領(lǐng)導(dǎo)，強調(diào)“實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度”。此外，還對黨委書記的權(quán)力予以限制：“書記辦公會不是一級決策機構(gòu)，不得決定重大問題。”[19]黨的十六大黨章明確了“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則。

改革開放后，各級黨委的工作機關(guān)隨著形勢變化經(jīng)歷了多次精簡和擴張，但基本上保持了黨委工作機關(guān)歸口管理政府相關(guān)部門的格局。

（三）黨組

改革開放后，對黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的改革使黨組對黨領(lǐng)導(dǎo)政府和人民團體等非黨組織的作用重新凸顯出來。黨的十二大黨章再次將黨組單列一章，規(guī)定在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織或其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中成立黨組，黨組的任務(wù)“主要是負(fù)責(zé)實現(xiàn)黨的方針政策，團結(jié)非黨干部和群眾，完成黨和國家交給的任務(wù)，指導(dǎo)機關(guān)黨組織的工作”。此后，在黨政分開的背景下，黨組的作用受到質(zhì)疑。黨的十三大報告要求逐步撤銷政府部門中的黨組。黨的十三大將黨的十二大黨章中“成立黨組”的表述改為“可以成立黨組”。1988年，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)中組部《關(guān)于逐步撤銷國務(wù)院各部門黨組有關(guān)問題的意見》，指出“撤銷政府各部門現(xiàn)有的黨組，是政治體制改革的一項重要措施”。[20]黨的十三屆四中全會后，再次在政府內(nèi)成立黨組。黨的十四大黨章新增“討論和決定本部門的重大問題”作為黨組的任務(wù)，賦予黨組更大的權(quán)力。在黨的十五大黨章中，關(guān)于黨組的規(guī)定與黨的十四大黨章基本一致。黨的十六大黨章新增規(guī)定“黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，明確了黨組的定位，將“做好干部管理工作”納入黨組的任務(wù)。黨的十七大黨章延續(xù)了黨的十六大黨章對黨組的規(guī)定。

四、黨的十八大以后

（一）黨的代表大會

黨的十八大以后，黨的代表大會制度得到進一步完善。黨代表的選舉更加規(guī)范、嚴(yán)格、科學(xué)、透明。黨的十八大代表和十九大代表的產(chǎn)生均采取自下而上、上下結(jié)合、反復(fù)醞釀、逐級遴選的辦法進行，延續(xù)了差額選舉的方式，差額比例均高于15%，同時提高了生產(chǎn)和工作第一線黨員代表的比例，降低了領(lǐng)導(dǎo)干部黨員代表的比例，進一步提高了黨代表的代表性。在選舉中通過報紙等傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡(luò)等新媒體對黨代表初步人選進行公示，加大公示力度，使黨代表選舉接受全社會監(jiān)督，使選舉過程更加公開透明。為保證選舉質(zhì)量，黨的十九大代表資格審查委員會在對當(dāng)選代表進行審查后，對不符合代表條件的人員，經(jīng)中央批準(zhǔn)取消其代表資格。

關(guān)于黨代會常任制，黨的十八大報告要求“落實和完善黨的代表大會代表任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制，深化縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點，實行黨代會代表提案制。”黨的十八大、十九大黨章均延續(xù)了“黨的各級代表大會代表實行任期制”的規(guī)定。黨的十八大以來，黨代會常任制試點工作有條不紊地進行，積累了有益經(jīng)驗。

（二）黨的委員會及其工作機關(guān)

黨的十八大、十九大均延續(xù)了此前形成的中央委員會的差額選舉辦法，形成了一套科學(xué)、規(guī)范、成熟的選舉制度。黨的十八大、十九大中央委員選舉差額比例分別為9.3%、8.8%。黨的十九大對十七大、十八大探索形成的以會議推薦、打勾投票的方式產(chǎn)生中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)人選的辦法作了改進，更加注重選舉前的考察遴選環(huán)節(jié)，通過談話調(diào)研、聽取意見、反復(fù)醞釀、會議決定等程序逐步產(chǎn)生中央領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)人選和中央委員預(yù)選名單。

2015年，修訂后的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》進一步要求黨的地方委員會在本地區(qū)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，其中，對黨的地方委員會的組織和成員作出了詳細(xì)規(guī)定，明確上級黨委在黨代會閉會期間有權(quán)調(diào)整下級黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員。在組織原則方面，特別強調(diào)黨委書記“不得搞獨斷專行”。在議事決策方面，強調(diào)要科學(xué)決策、民主決策、依法決策，要求“黨的地方委員會應(yīng)當(dāng)加強對同級人大、政府、政協(xié)等的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全溝通協(xié)調(diào)機制，及時通報重要情況。”[21]

2017年，《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》對黨的工作機關(guān)的設(shè)立、職責(zé)、決策與執(zhí)行等事項作出規(guī)定。該條例明確規(guī)定黨委職能部門的職責(zé)包括行使相對獨立的管理職能和協(xié)調(diào)指導(dǎo)本系統(tǒng)、本領(lǐng)域工作等，將黨委工作機關(guān)“歸口領(lǐng)導(dǎo)”的制度正式確立下來。2018年，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》進一步強調(diào)黨的職能部門要“加強歸口協(xié)調(diào)職能”。[22]針對片面強調(diào)黨政分開所造成的黨政機構(gòu)功能重復(fù)、機構(gòu)重疊、人員冗余、多頭管理甚至推諉扯皮、無人管事等問題，按該決定要求，一些原本由多個行政部門負(fù)責(zé)的領(lǐng)域，集中交由歸口管理的黨的職能部門統(tǒng)一管理。如將國家公務(wù)員局并入中央組織部，將民族、宗教事務(wù)等工作都?xì)w入中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理，將新聞出版電影管理等工作歸中央宣傳部統(tǒng)一管理，等等，以加強黨的職能部門對其歸口管理領(lǐng)域工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免黨政機構(gòu)重疊和分散，減少不必要的領(lǐng)導(dǎo)環(huán)節(jié)。

此外，《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》規(guī)定：“黨的工作機關(guān)可以與職責(zé)相近的國家機關(guān)等合并設(shè)立或者合署辦公。合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管。”《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》亦對此作出相關(guān)部署。黨政部門合并設(shè)立或合署辦公有效避免了黨政機構(gòu)膨脹和多頭管理的現(xiàn)象，從而提高了行政效能，強化了黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（三）黨組

黨的十八大以后，黨組的重要作用進一步凸顯，黨組工作得到進一步規(guī)范化、制度化。黨的十八大黨章中關(guān)于黨組的規(guī)定與黨的十七大黨章基本一致。黨的十九大黨章將黨的建設(shè)和全面從嚴(yán)治黨相關(guān)工作納入黨組的任務(wù)，并將“指導(dǎo)機關(guān)和直屬單位黨組織的工作”中的“指導(dǎo)”改為“領(lǐng)導(dǎo)”，更加突出了黨組的領(lǐng)導(dǎo)作用。

2015年，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》對黨組的工作原則、設(shè)立、職責(zé)、組織原則、議事決策、責(zé)任追究等進行了較為詳細(xì)的規(guī)定，對規(guī)范和加強黨組領(lǐng)導(dǎo)、督促國家政權(quán)機關(guān)認(rèn)真貫徹落實黨的路線方針政策起到了積極作用，以較高層級的黨內(nèi)法規(guī)立法形式，使黨組在黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)和其他非黨組織工作中進一步正規(guī)化、制度化。

根據(jù)新的形勢、任務(wù)和要求，2019年，黨中央對該條例作出進一步修訂，發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》并提出“實現(xiàn)黨組制度的守正創(chuàng)新”。修訂后的條例特別強調(diào)黨組工作要講政治，加強黨的領(lǐng)導(dǎo);對應(yīng)設(shè)立、可以設(shè)立、一般不設(shè)立黨組的情況作了具體規(guī)定;對機關(guān)黨組、分黨組的設(shè)立作了規(guī)范;豐富、充實了由黨組討論和決定的重大問題;對黨組履行從嚴(yán)治黨的責(zé)任提出了明確要求;對黨組性質(zhì)黨委的設(shè)立作了進一步規(guī)范。至此，中國共產(chǎn)黨形成了一套比較完善、正規(guī)的黨組制度。

五、經(jīng)驗與啟示

從中國共產(chǎn)黨成立以來黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)百年發(fā)展變遷史可以看出，黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)雖然歷經(jīng)曲折，但總體而言是隨著時代發(fā)展而不斷發(fā)展成熟，逐步走向科學(xué)化、正規(guī)化和制度化，為黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了堅強的組織保證。中國共產(chǎn)黨成立以來黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)發(fā)展變遷史為我們提供了有益的經(jīng)驗和啟示。

（一）加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)

縱觀中國共產(chǎn)黨百年以來的革命和建設(shè)歷史，中國革命和建設(shè)取得了巨大歷史成就，其中最根本的一條經(jīng)驗就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的改革和發(fā)展，必須堅持加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則。中國共產(chǎn)黨成立以來，雖然個別時期的一些做法削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，如“踢開黨委鬧革命”、取消政府機構(gòu)中的黨組等，給社會主義建設(shè)事業(yè)造成了一定損失，但中國共產(chǎn)黨總是能夠在曲折探索中糾正錯誤，使黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)不斷發(fā)展完善，為加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了堅強的組織保證，為我國社會主義建設(shè)的巨大成功提供重要保障。黨的十八大以來，我國面臨著更加復(fù)雜嚴(yán)峻的國際和國內(nèi)局勢。在這樣的大環(huán)境下，黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)尤為重要。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的改革和完善，更應(yīng)著眼于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）堅持民主集中制原則

民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度。民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中、集中指導(dǎo)下的民主，集民主和集中二者的優(yōu)勢于一身，既能廣泛地吸納群眾意見，作出正確的決策，又能高效率地執(zhí)行決策，避免極端民主“議而不決”的弊病。黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)無論如何發(fā)展，都應(yīng)該堅定不移地堅持民主集中制原則。中國共產(chǎn)黨成立以來，盡管個別時期黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)未能正確地堅持民主集中制原則，出現(xiàn)過“一言堂”和分散主義的問題，但總體而言，民主集中制原則在黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中得到了較好的堅持，也正因為如此，一些錯誤才能得以糾正。可以說，正是在民主集中制原則下，中國共產(chǎn)黨才能夠在最廣泛民主的基礎(chǔ)上，堅強、有力、正確地領(lǐng)導(dǎo)全國人民進行社會主義建設(shè)并取得舉世矚目的偉大成就。在當(dāng)前中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時期，黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)更應(yīng)堅持民主集中制原則，集全黨、全民智慧，堅定、高效地領(lǐng)導(dǎo)中華民族走向復(fù)興。

（三）建立科學(xué)的制度體系

在全球治理現(xiàn)代化和全面依法治國的背景下，黨的領(lǐng)導(dǎo)必然要在一個科學(xué)的制度體系中實現(xiàn)制度化、規(guī)范化和程序化，實現(xiàn)全面依法治國。中國共產(chǎn)黨成立以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)在發(fā)展中不斷去粗取精、去偽存真，不斷吸收現(xiàn)代化的治理方式，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系，將好的做法固定下來形成制度，摒除了組織機構(gòu)設(shè)置和決策機制的隨意性，逐步形成了一整套較為完善、正規(guī)、科學(xué)的黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)體系，使黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)運轉(zhuǎn)實現(xiàn)了制度化、規(guī)范化、程序化。新的歷史條件下，在新時代中國特色社會主義制度體系中，應(yīng)以建立更加科學(xué)、規(guī)范、高效的黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)體系為原則，建立科學(xué)的制度體系，為黨的領(lǐng)導(dǎo)提供更好的組織保證。

（四）緊扣時代主題守正創(chuàng)新

隨著社會的發(fā)展和時代的進步，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)也必將跟隨時代主題的變化而持續(xù)進行變革，在變革中，應(yīng)當(dāng)堅守正道，勇于創(chuàng)新。中國共產(chǎn)黨成立以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的發(fā)展變遷正是一部守正創(chuàng)新的歷史。百年歷程中，無論時代主題如何變化，中國共產(chǎn)黨都始終堅守著黨的代表大會制度、黨的委員會制度、黨組制度等，同時，能夠根據(jù)革命和建設(shè)形勢的變化作出適當(dāng)?shù)闹贫葎?chuàng)新，如設(shè)立中央政治局、設(shè)立第一書記、探索黨代會常任制、黨代表任期制、不斷改進選舉制度等，使黨始終能夠在時代風(fēng)云變幻中實現(xiàn)正確領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前，國際國內(nèi)局勢復(fù)雜多變，在百年未有之大變局中，中國共產(chǎn)黨更應(yīng)保持定力，緊扣時代主題守正創(chuàng)新，以更適應(yīng)時代要求的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)帶領(lǐng)中華民族走向復(fù)興。

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（責(zé)任編輯：馬海龍）

On the Changes of the Leadership of the Communist

Party of China in the Past Century

Zhang Shigui，Lv Shaode

Abstract：Since its founding， the Communist Party of China has made arduous explorations in leading the people in the cause of revolution and construction，and gradually formed a relatively perfect and systematic system of the party's leading institutions with the party's Congress，the party's Committee and its working organs，and the Party group as the main body.According to the changing background of the times，the Centennial changes of the leading body of the Communist Party of China can be divided into four stages：from the founding of the party to the founding of new China，from the founding of new China to the reform and opening up，from the reform and opening up to the 18th CPC National Congress，and after the 18th CPC National Congress.Combing the history of the development and changes of the party's leadership in the past 100 years can provide useful experience and Enlightenment for the further development of the party's leadership in the new era.

Key words：the Communist Party of China;the leadership of the party;the leading body of the party; changes in the past century