國有參股企業法人治理結構問題初步探析

【內容摘要】2017年4月24日，國務院辦公廳發布《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》（國辦發〔2017〕36號），提出完善國有企業法人治理結構是全面推進依法治企、推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。近年來，大型國有企業通過收購、兼并、合作等途徑，實現了規模的快速增長和層級的縱向延伸。在相應股權管理工作中，控股企業的股權較為可控，但國有參股企業的股權管理由于處于小股東地位、歷史遺留問題多、法人治理結構不完善等原因，造成管控的難度較大，需予以重視并采取有效措施，加強對相應國有權益的保障。本文對目前我國參股企業法人治理結構存在的問題進行了詳細論述，從歷史與現實的角度分析出現問題的原因，并提出了我國國有參股企業完善規范法人治理結構的建議措施。

【關 鍵 詞】國有參股企業法人治理;董事會;監事會

中圖分類號：F276.1;F271 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）11-0171-02

作 者 簡 介：顧漢卿（1983-），男，漢族，本科，山東萊州人，經濟師，研究方向：公司法人治理結構、集團合同管理。

一、法人治理結構的內涵

法人治理結構，又稱公司治理，是一個公司最關鍵最核心的問題。一般來講，公司是由股東（大）會、董事會、監事會、經理層構成的企業法人，“三會一層”之間的權責邊界、運轉體系以及相互關系是公司的治理結構的主要內涵。因此，現代企業的法人治理結構主要是指公司內部股東、董事、監事及經理層之間的關系。

二、形成國有參股企業的歷史原因

（一）政策性安排形成的參股。在上個世紀80年代，改革開放剛剛起步，啟動資金相對缺乏，地方政府為促進某一產業發展，推動屬地國有企業共同出資設立新的公司。此類公司股權比較分散，除了控股股東之外，其他股東出資比例不超過5%，出資額不足50萬，也未委派人員參與企業管理。

（二）國企政策性破產改制時保留的參股。1995-2006年，我國一些國有企業開展政策性破產、主輔分離等工作，但改革并不徹底，出于扶持企業的原因，原國有股東保留了20%左右的股份，形成20%高管股、60%職工股、20%國有股的治理結構，黨委仍由國企管理。在這種情況下國有資本只是形式上參股，對這些企業仍具有實際控制的權利，仍需承擔安全生產等責任。

三、國有參股企業法人治理結構存在的問題

（一）制度不健全。一是章程的內容不符合企業生產經營實際。一些國有參股企業的公司章程往往沿用成立之初制定的《公司章程》，內容條款照搬《公司法》的規定，未進行個性化修訂，導致章程內容與企業實際情況脫節。二是三會一層議事規則缺失。有的國有參股企業未制訂三會一層的議事規則，有的議事規則內容簡單，對股東會、董事會、監事會會議通知內容、通知時限、召開條件與方式、表決方式、大額資金額度及程序等約定不明，導致三會一層在具體運轉過程中缺乏制度依據，可操作性不強。

（二）運行不規范。一是股東會、董事會未按照章程規定的次數召開定期會議或臨時會議。有些國有參股企業，出于各種各樣的原因，不按時召開或不召開股東會、董事會。二是以黨委會、班子會、黨政聯席會、經理辦公會等其他會議代替董事會決策的情形。一些國有參股企業對董事會重視程度不夠，或未正確區分董事會和其他會議審議事項的范圍，往往以黨委會、班子會等其他會議代替了董事會進行決策，導致董事會形同虛設，未能發揮應有的作用。三是董事會審議事項的范圍不規范。有些國有參股企業法治意識、法制觀念淡薄，對董事會審議事項的范圍把握不準確，存在將不屬于董事會審議事項納入董事會審議范圍，導致董事會運作不規范。

（三）監事會作用未能充分發揮。在實踐中，出于各種原因，監事會往往有名無實，首先是人員不足，有的國有企業沒有監事會只有1-2名監事，沒有職工監事，甚至有的企業監事會人員長期空缺，其次監事會未能正常運作，監事會下面沒有支撐的機構、人員，監事會長期不能開展工作，監事不能實際履職，對企業財務的監督往往流于形式，監督作用更是無從談起。

（四）存在內部人控制問題。由于國有參股企業股權比較分散，國有股東持股較低，法人治理結構出現失衡，國有股東鞭長莫及，無法對其實施有效的監管，導致個別國有參股企業的董事長、總經理等成為公司實際控制人，出現內部人控制的問題。在被內部人控制的國有參股企業，往往缺乏監督考核機制，公司重大事項和業務都如對外投資、資產處置、人事調整等由內部控制人決策。而這些內部控制人往往持有較低的公司股權，甚至不持有公司股權，在這種情況下，其決策的出發點不是為了維護公司或股東的利益，往往滿足于個人的私立，背離了董監高人員的忠實義務和勤勉義務，對公司的生產經營造成不利的影響。

四、完善國有企業法人治理結構的對策

公司法人治理結構，從根本上講，是西方國家在公司治理的實踐中創造的一種分權制衡規則，我們既要從原理上分析公司治理，學習西方國家公司治理的成功經驗，又要結合我國國情和企業實際，堅持實事求是的原則，構建具有中國國有企業特色的權責對等、運轉協調、有效制衡的法人治理結構。

（一）統一各方思想明確國有參股企業定位

國有參股企業要統一思想，樹立國有參股企業也有維護國資資產保值、增值義務的意識，進一步明確國有股東的權利及黨委會、股東會、董事會、監事會之間的權責邊界，確保權責對等。國有股東更要明確定位，對參股企業的管控既不逾越出資比例，做到管理不越位，又要做到管理不失位，不能出現管控上面的真空地帶。對于國有股東委派董事、監事，更要嚴格按照《公司章程》和議事規則積極參加控股、參股企業董事會、監事會，維護國有股東的知情權、會議參與權。

（二）完善法人治理結構制度加強董事會建設

一是完善國有參股企業涉及法人治理結構方面的制度，形成制度體系。規范公司章程，黨委會、董事會、監事會的議事規則和“三重一大”決策制度等，明晰“三會一層”權責邊界、運作程序、行權內容和方式，明確股東會和董事會審議內容、會議程序、表決方式、大額資金認定標準、支付程序等，為國有參股企業合規運營提供可靠的制度保障。二是加強董事會建設，在一些國有參股企業試點外部董事制度，加強對外部董事的選拔、履職、考核。通過委派外部董事，逐步規范董事會運作，避免內部人控制，提高決策質量，以達到規范公司治理結構、防范運營風險的作用。

（三）充分發揮監事會監督作用

一是逐步提高專職監事比例，增強監事會的獨立性和權威性，加強決策監督機制的有效性和監事會行權的獨立性。二是進一步充實監事會的監督權，在業務監督、財務檢查、召集股東會會議之外，將監督檢查公司執行股東會、董事會決議落實情況，監督檢查公司重大經營行為的合法性、規范性，任免公司內部審計人員等職權納入監事會的職權范圍。

（四）加強對國有參股企業高級管理人員的激勵與考核

一是加強對國有參股企業高級管理人員的激勵政策，側重于將個人的利益與公司的長遠利益結合起來。二是國有股東建立委派董事、監事管理制度，嚴格委派董事、監事的選聘、履職、考核以及責任追究，加大對委派董事、監事管理考核力度，將對國有參股企業投資的收益水平和任職國有參股企業三會一層規范運作的情況納入對委派董事、監事績效考核指標。三是可以適當放寬委派董事、監事的任職條件，將公司中層或中層以下管理人員派駐至參股企業，以確保委派董事、監事有充足的時間和精力對參股企業進行監督管理。

（五）加強對國有參股企業黨組織的管理

對設立黨組織且國有股東是其上級黨組織的國有參股企業，國有股東可將黨組織主要工作職責寫入章程，明確黨組織研究討論企業重大問題的運行機制，規定黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序，并與股東會、董事會審議事項無縫銜接，同時要明確黨委會先議、會前溝通、會上表達、會后報告是黨組織參與決策的主要程序，通過黨組織的前置把關加強對國有參股企業的管控力度。

參考文獻：

[1]楊瑞龍.國有企業治理結構創新的經濟學分析[M].中國人民大學出版社，2001.

[2]刁春來.國有公司法人治理結構的特點及其對策探討[J].四川行政學院學報，2003.