法定數字貨幣的法律地位、作用與監管

袁曾

內容摘要：全球貨幣體系面臨著巨大變局，貨幣是金融基礎設施，作為數字時代的戰略選擇，法定數字貨幣將在新基礎設施建設中發揮至關重要的通道作用。法定數字貨幣由中國人民銀行（以下簡稱央行）發行，以國家主權信用作為背書，央行擁有絕對和完整的貨幣發行權，其法律性質屬于基礎貨幣，具有成本低、效率高、幣值穩定等先天優勢。法定數字貨幣的流通發行將改變金融科技生態，對現行支付清算機制產生巨大影響，央行將有效監測資金的準確動向，通過大數據分析宏觀經濟的整體走向和微觀經濟的客觀需求。依托于區塊鏈、5G等技術建立的法定數字貨幣體系，可以實現更為精準的貨幣政策效果，對搶占數字空間鑄幣權乃至維護國家金融主權安全穩定具有重要意義。但法定數字貨幣并非毫無缺陷，其發行使用可能造成更大的金融風險敞口，必須對其予以充分規制，建立立體監管機制，加強數字空間下法律與工程的結合應用，確保法定數字貨幣在正確的軌道上發展。

關鍵詞：數字貨幣 新基建 金融安全 長臂管轄 法律工程學 數字經濟

中圖分類號：DF438? 文獻標識碼：A? 文章編號：1674-4039-（2021）03-0095-107

全球金融秩序正隨著科技進步和國際形勢變幻而產生巨大變化，以國家信用為基礎的現金社會正面臨著數字貨幣的不斷沖擊。美國臉書公司（Facebook）已聯合其他金融寡頭開發天秤幣（Libra），以期解決跨境支付面臨的復雜監管，并將數字貨幣作為新一代金融基礎設施建設。〔1 〕在比特幣等非官方發行的數字貨幣影響下，不受法律監管、缺少主權信用背書的金融科技，正不斷蠶食自20世紀以來保持相對穩定的當代貨幣與交易體系，以金融安全為重要支撐的國家安全面臨著地下金融鏈條的強烈沖擊。數字貨幣在區塊鏈等新技術的加持下，具有傳統貨幣無法替代的強大優勢。〔2 〕基于維護國家金融主權安全穩定和搶占未來金融制高點的目的，目前包括中國、日本在內的一些國家已開始著手研究由央行發行以加密數字貨幣技術為基礎的主權貨幣，涉及支付清算、交易安全、數據認證、身份識別、運算維護等諸多新興領域。〔3 〕

法定數字貨幣（Central Bank Digital Currency，簡稱CBDC），是基于央行的信用發行代表具體金額的加密數字串，以國家信用作為背書，作為紙幣的數字化形式，承擔貨幣的市場流轉義務，具有主權性、法償性等法幣基本特征。中國人民銀行數字貨幣研究所自2014年起正式開展法定數字貨幣研究，研究區塊鏈技術在金融領域的創新應用。除官方的研究應用外，各大支付平臺均已開展了有關數字貨幣的研究與建設。〔4 〕在“百年未有之大變局”的時代背景下，法定數字貨幣作為新基礎設施建設的重要內容，可以發揮新的戰略支點作用。但為何要發展法定數字貨幣、法定數字貨幣有何獨特優勢以及如何規制并確保法定數字貨幣在合理的軌道內健康發展，是必須予以重點研究的現實問題。

一、法定數字貨幣的法律地位

關于數字貨幣的定性，各國對其的法律規制存在較大差別。我國不承認數字貨幣的合法地位，更不認為其具有貨幣屬性。而美國政府不同部門對數字貨幣的認定存在差異，美國稅務局將其認作個人資產并對其課稅，而美國商品期貨委員會將數字貨幣認定為大宗商品進行監管，并承認比特幣等加密貨幣屬于期權交易的種類。但無論是作為個人財產還是期貨，均排除了普通數字貨幣成為法幣的可能性。

（一）屬于基礎貨幣M0

法定數字貨幣性質的決定，與發行系統的關系密切。法定數字貨幣是基于國家信用發行的基礎貨幣，法定數字貨幣的法律性質決定了對其體系設置的法律基礎。由央行發行的法定貨幣是廣義貨幣中的基礎貨幣M0，由于基礎貨幣無法滿足實時、跨區域的現實需要，央行必須授予商業銀行部分貨幣發行權，由此產生了涵蓋活期存款等在內的廣義貨幣M1。基于法定數字貨幣由央行依法發行的特點，其應屬于基礎貨幣M0的范疇，并通過相應的存取結算等活動進入商業銀行系統。〔5 〕

由于法定數字貨幣屬于法幣，因而具有剛性的兌付特性。發行法定數字貨幣后，現金的需求將進一步減少，央行將逐漸以數字貨幣的形式替代傳統現鈔。貨幣結構將發生變化并提高支付結算的整體效率，客觀上將促進經濟活動的活躍程度，提供更為充足的貨幣流動性并降低交易成本。

（二）以國家主權信用作為擔保

現代貨幣體系中，央行擁有絕對和完整的貨幣發行權，貨幣的有效供給與穩定關系著主權國家的存在基石。比特幣等數字貨幣的興起依靠的是區塊鏈技術迅猛發展，通過分布式記賬技術實現所有節點的共同參與，在實現去中心化的同時實現信任的目標。這種技術鏈條實際上在數字世界中替代了央行的兩大功能——取得貨幣共識與發行貨幣。由于區塊鏈中并不存在中心，實際上每一個參與了區塊鏈網絡的個體均可以通過俗稱“挖礦”的勞動獲得數字貨幣的獎勵，因此每個參與者均可成為獨立的貨幣發行者。但是此種分布式技術造成的關鍵法律問題，是如何確定什么主體具有貨幣發行權、所有權。囿于缺少國家信用的背書，這種模式下的數字貨幣實際無法解決廣泛社會生活應用場景下的共識困境。

目前市場上存在種類繁多的加密數字貨幣，而新型商業個體通過此類非法定數字貨幣已累積了眾多的非官方支付系統，直接對央行貨幣體系的監管和管控產生威脅，影響金融穩定和官方政策傳導。〔6 〕法定數字貨幣必須根據法律的規定，由央行發行并由其保證絕對控制權，以國家信用作為擔保支撐其保持穩定。〔7 〕基于國家主權信用發行數字貨幣，有助于限制非法定數字貨幣的應用，保證貨幣供應和使用的穩定。因此，法定數字貨幣是法幣的數字化形式，其幣值、利率與本國紙幣保持一致，并在央行的統一發行下，以國家主權信用為擔保履行貨幣職能，逐步實現構建高質量貨幣體系的目標。

（三）與現有貨幣的對比優勢

與現鈔相比，法定數字貨幣的幣值穩定、公信力強、交易成本低、交易效率高、易于監管。〔8 〕法定數字貨幣的投入使用回應了現實生態的變化，對現行支付清算的機制產生了顛覆性影響。隨著高速網絡的發展和智能移動終端的普及，經濟主體之間的交易規模、頻次、金額已呈爆炸式增長，傳統的現鈔式金融結算模式已客觀上限制了現實需求。若高頻交易可以使用記賬式清算，將可以在減少現金流動的同時，保證交易的低風險性。另外，法定數字貨幣可以直接強化貨幣政策的效果。貨幣的運行有其完整脈絡，背后蘊藏著復雜的貨幣與金融政策考量，牽涉的是國家整體經濟活動命脈。而法定數字貨幣利用的區塊鏈、云計算等新興技術，有助于央行獲得交易過程中的各類大數據，從而更加精準地掌控國內與國際真實金融態勢，并作出及時甚至超前的調整，保證貨幣供給調節和貨幣政策目標的實現。

與其他數字貨幣相比，法定數字貨幣具有主權信用背書。由私人機構或個人發行的數字貨幣，雖然也具有復雜的加密技術，但其去中心化的發行模式以及缺少法律規范支撐，導致其無法具有國家信用。〔9 〕而金融監管當局無法同時控制其他數字貨幣的發行量以調整相應的貨幣政策，數字貨幣在暗網或小范圍內可能在某時提供相應的價值等量，但絕對無法實現法幣的相同效果。從金融創新的角度分析，貨幣是金融業的基礎設施，比特幣等數字貨幣的誕生，對貨幣結構、貨幣形式、貨幣效應等方面產生了宏觀而深遠的影響。〔10 〕但當出現系統性的流動性問題時，這些非法定數字貨幣無法承擔央行的最終貸款人角色，無法有效應對通貨膨脹或通貨緊縮，因此無法替代法定數字貨幣的地位。

二、法定數字貨幣在新基建中的通道作用

習近平總書記強調，在當前外部環境下，必須充分發揮國內超大規模市場優勢，通過繁榮國內經濟、暢通國內大循環為我國經濟發展增添動力，帶動世界經濟復蘇。鑒于法定數字貨幣的技術特點，其廣泛投入使用后可以有效監測資金的準確動向，通過大數據分析宏觀經濟的整體走向和微觀經濟的客觀需求，有效放大貨幣政策的傳導效應，保證貨幣的精準走向。“發行法定數字貨幣，將從貨幣政策工具、金融系統傳遞渠道、實體經濟作用機制三個方面影響貨幣政策傳導渠道。” 〔11 〕央行通過法定數字貨幣的大數據匯集，可以有效地實現對于商業銀行落實中央政策和法律規定的高效監管，及時制止對于貨幣的違規違法利用和惡意違約行為的產生。更重要的是，法定數字貨幣可以發揮通道作用，增強企業和個人的真實融資需求和路徑，減少“影子銀行”存在的空間。〔12 〕例如當前受新冠肺炎疫情影響而對中小企業進行的大規模貼息，可以通過系統自主記錄資金走向，減少救市資金違規進入樓市股市等投資性市場的機會，促使紓困資金及時直接進入真正有需要的主體賬戶中，保證國家總體金融安全和戰略意圖的實現。

（一）實現更為靈活且觸角更長的貨幣政策

法定數字貨幣在新基建逐步成熟后，將促進金融監管機構在新的縱深領域和市場維度上進行新的貨幣政策創新，完善人工智能識別風險、大數據計算貨幣發行量、貨幣“條件觸發機制”等金融科技。以條件觸發機制為例，央行通過人工智能計算當前所有關聯經濟信息和基礎性數據，可以高效準確地得出下期最優貨幣發行量。在貨幣發行前，完成包括“節點條件”“流向部門條件”“信貸利率條件”以及“經濟理論條件”的預設，若實際經濟活動觸發了上述條件，投放至商業銀行庫的法定數字貨幣才生效。〔13 〕另外，通過條件觸發機制的設定，商業銀行的信貸行為將直接受到央行的全面監控，央行可以更為簡便迅速地借助人工智能運算發現不合規的信貸或明顯異常偏差的授信，實現貸款發放與利率設置的精準控制，減少商業銀行在具體信貸行為中因人為干預而導致的貨幣政策效果減弱。法定數字貨幣體系的建設足以優化貨幣政策傳導過程，提升金融政策傳導的扁平化能力，并鏈式作用于新基建，使得貨幣政策的實施效果更為精準有效。〔14 〕

不管是國家還是個人，其財富最大的表現形式就是貨幣。全球化進程已受到突發公共衛生事件的影響，國際經濟與貿易不景氣的狀態將持續。在此背景下，各主要貨幣發行國央行基本實行量化寬松的貨幣政策，實行低利率甚至零利率政策并增加基礎貨幣供給，通過流動性的巨量注入以鼓勵開支和借貸，借此刺激經濟。但這種間接增印鈔票的行為，實質造成的客觀結果就是資產價格快速上漲，通貨膨脹的累積泡沫風險不斷加大，反向作用于主權貨幣的幣值穩定性，引發惡性的匯率貶值，出現主權貨幣信用逐漸降低的現象。相較于量化寬松，學界普遍認為用“直升機撒錢”的方式進行經濟刺激，更為直接有效。〔15 〕法定數字貨幣的出現，為央行通過數字貨幣賬戶進行“直升機撒錢”式的精準貨幣傳導提供了可能。

另外，存款利率為零的下限在經濟學上分析，會阻礙貨幣政策傳導、削弱貨幣政策效果。〔16 〕負利率相較零利率可以有效地刺激貨幣釋放，但依靠現有手段，當金融資產的利率下降為負時，資本會加速轉化成為現金，同時減少現金的流動性，最終導致負利率政策的失敗。但法定數字貨幣實施后，央行就可以實現直接通過諸如征收數字錢包管理費的形式，實現真正意義上的負利率，央行可以實施的貨幣政策閾值將會更為寬廣。

（二）保持幣值長期穩定

幣值直接關系著匯率、國家信用與金融體系的穩定，以西方金融體系為首的資本主義世界已通過建構等級明顯的金融機構體系，控制了最為主要的貨幣市場命脈。在此體系下，各國央行理論上可以保證商業銀行供給的貨幣品質，但隨著資本競爭的加劇以及各方利益博弈，貨幣權力的膨脹使得包括部分國家央行在內的主體濫用信用貨幣地位，貨幣的價值尺度功能受到了損害。〔17 〕貨幣品質的下降，增加了新的世界經濟危機的風險。現行國際貨幣體系無法有效應對流動性過剩、貨幣量化寬松引發的通貨膨脹以及國際約束乏力等關鍵問題。

當類似美元、英鎊類的國際流通性貨幣發行量變大，非國際流通性貨幣的發行國對于前類貨幣資產的剛性需求就會強持續存在。在國際市場上，貨幣實際上作為商品體現抽象人類勞動的社會實現形式，在執行貨幣職能時，貨幣需要錨定某類商品穩定通貨價值，這一過程使得貨幣逐步脫離其物質樣式，發展到目前以國家信用作為后盾的階段。〔18 〕而現行國際貨幣體系并不存在可以信賴的貨幣基準“錨”，僅僅依靠泰勒規則實現流動性的軟約束，易誘發國際貨幣發行國基于本國力量考慮貨幣政策，而非全球貨幣的真實需求，因此容易形成人為干預的貨幣超發和流動性過剩。數字貨幣的產生就源于當代國際貨幣系統機制的內生缺陷。在“錨”缺位的情況下，比特幣等具有技術發行上限數量的公平安全的數字貨幣迅速成為了替代主權貨幣的市場選擇，推動了比特幣價格近年來的暴漲，此種情況也說明了國際市場當前迫切需要一個可以解決全球市場信任的新型錨定貨幣。就信用意義而言，法定數字貨幣由央行發行并受到其監管，較現行穩定貨幣更為安全。〔19 〕就現實意義而言，人民幣法定數字貨幣的推出有其深刻的時代背景和緊迫性。

另外，互聯網金融企業對于電子支付的壟斷，客觀上造成了紙幣流動性的剛性需求減少，貨幣需求對于利率更加敏感，但會影響到商業銀行儲備金對于利率體系的有效傳導性。有學者提出，這可能形成“凱恩斯流動性陷阱”。而一些公司提出的“無現金社會”的說法，背后蘊藏的是私企對于央行貨幣發行權威的挑戰。〔20 〕當騰訊與阿里等巨型互聯網企業占據了市場上最大份額的支付通道業務時，如果巨型支付渠道企業無法提供等量的價值擔保，其風險成本客觀上轉移給了央行，這使得國家金融機構不得不掣肘于對系統性金融風險的擔憂，而不敢對互聯網金融寡頭采取嚴厲的監管措施。〔21 〕

（三）提高貨幣體系邊際安全

紙幣的生產環節紛繁復雜，成本較高。2013年版100美元紙鈔的生產成本超過12.5美分，1硬幣美分的制作成本已超過其幣值。硬幣至今仍然可以流通的原因就是不易損壞、流通成本低。我國的公開數據顯示，紙幣使用壽命平均最長僅為3年。發行法定數字貨幣將無需目前如此大體量的現鈔印制，而是通過加密數字符號實現貨幣的等值替換。從理論上而言，法定數字貨幣沒有損耗、偽造的可能，只要法定數字貨幣的發行和支付清算系統搭建完畢，后期法定數字貨幣的成本將逐步降低，流通成本將不斷大幅攤薄。〔22 〕特別是在我國的某些貧困地區，保持現鈔管理的成本非常大，部分人群若沒有或者不會操作銀行賬戶，即無法有效地使用支付系統。而法定數字貨幣可以提供直接的交互賬戶變動，此類數字賬戶將如身份證一樣，自出生起即分配至個人并終生保持，避免因開立銀行賬戶的細節或人為失誤，影響支付清算的效率。

由于法定數字貨幣無需印鈔的實體環節，目前有觀點提出發行法定數字貨幣可能存在貨幣超發的先天隱患。但從貨幣學的角度分析，法定數字貨幣不同于其他數字貨幣。其與紙幣實現的是等價兌換，即1元紙幣等于1元法定數字貨幣，法定數字貨幣的真實用戶持有多少現金就可以兌換等量的法定數字貨幣，即使存在支付寶、微信支付等代理運營機構，也并不會對貨幣的總量產生直接影響。另外，由于數字存托憑證模式（Digital Deposit Receipt，簡稱DDR）是通過百分之百的資金抵押生成，因此法定數字貨幣的發行并不會對央行的貨幣總量控制產生影響，使得銀行可以無須借助壟斷型互聯網平臺的中間支付渠道，實現統一貨幣支付清算的目標。央行并不授予互聯網平臺或者商業銀行以法定數字貨幣發行額度，而是將儲戶或法定數字貨幣用戶的真實財富等額兌換。基于此，由央行主導建立的法定數字貨幣支付清算體系，不會引起貨幣總量的超發，具有現實可能性。從貨幣發行的環節分析，法定數字貨幣跳出了紙鈔發行紛繁復雜的流程，從而簡化了貨幣政策的大量冗余環節。

（四）提升貨幣治理能力現代化水平

區塊鏈的基本技術特點是去中心化，但這并非意味著央行不能基于國家信用基礎利用區塊鏈技術及其邏輯。與此相對，只要通過合理的框架設計和機制約束，去中心化技術可以有效幫助決策者整合分布式賬本，實現更有效的中心化控制。在此意義上而言，發展法定數字貨幣可以在新的金融基礎設施建設方面發揮更好的通道作用，助力國家貨幣政策和更宏大戰略目標的實現。

一是可以轉變傳統信貸模式。目前，互聯網銀行已開始嘗試借助區塊鏈技術開發新型信貸業務，由騰訊牽頭發起設立的微眾銀行開發了“微粒貸”，利用微信端口收集的海量業務數據和同業貸款征信信息，將小額貸款需求與資金進行精準匹配，根據用戶不同情況進行純線上貸款審核和利息定價。〔23 〕

二是改變保險理賠模式。無人駕駛汽車屬于新基建的重要投資領域，由于無人駕駛汽車的侵權責任主體發生了重大改變，因此無人駕駛汽車的保險業務將不同于傳統汽車，需要作出相應調整，而法定數字貨幣將直接促進新型保險業態的發展。保險業務中最核心的業務是保險理賠，傳統保險企業在理賠中的運營維護成本較高，需要設置專門部門耗費大量精力負責資金的審核、歸集、投資和賠付。在法定數字貨幣系統建立后，法律與工程的應用將更為緊密。通過適用智能合約，當保單設置的觸發條件激活時，保單將無需申請，自動理賠到被保險人的數字錢包中，提高理賠效率、降低理賠成本。而區塊鏈無法篡改的技術特點，可以保證個人信息的數字化管理與歷史性呈現。結合法定數字貨幣的推廣應用，保險企業將獲得更為真實、全面的個體投保分析與監管，降低保險欺詐的可能，促進無人駕駛汽車行業的整體發展。

三是準確反映價格預期。由于法定數字貨幣體系的建立，物價可以通過貨幣的使用實現實時精準的檢測，貨幣政策的基點將由原先的智囊宏觀預測逐步轉向大數據與人工智能結合的靈敏調節，科學地助力決策層及時合理地調整存款準備金以及外匯儲備政策，有效準確地反映物價指數，幫助普通民眾有效獲取價格預期并作出消費或儲蓄判斷，助力經濟長期向好。

（五）搶占數字空間鑄幣權

由于第二次世界大戰后國際經濟形勢的變化，美元事實上已成為世界貨幣，而美元的結算最終必須通過美國銀行。因此，美國實際上可以通過貨幣金融的壟斷地位制裁其他國家，這也成為其長臂管轄的威脅方式之一。而美國無需通過戰爭手段，只需通過決議要求本國銀行不予辦理美元結算，其他國家就無力承擔相應經濟損失，并且其相關聯經濟體懾于被美國排除在支付體系外的威脅，不敢與被制裁者發生經濟關聯，客觀上又保證了美元的長期壟斷地位。〔24 〕特別是當前全球跨境支付體系，以環球同業銀行金融電訊協會（SWIFT）和紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）為核心系統，均由美國為首的發達國家主導建立，其他國家基本沒有話語權。而控制這些支付體系的金融機構居于中心壟斷地位，自然選擇性忽視普通用戶的訴求，其支付結算的耗時長、費用高、服務差已經廣受詬病。

當前金融體系下，人民幣國際化需要滿足以下幾個條件：一是國際社會對中國社會的法治程度和國家信用具有很強的信任度;二是人民幣必須長期保持穩定;三是國外用戶必須隨時可以獲取大額的人民幣并保證支付渠道暢通。但目前我國人民幣匯率政策還較為保守，即使國外用戶需要使用人民幣，也無法從正規市場隨時獲取大量金額的現匯。另外，如果要在現行支付體系下保證國際市場的人民幣供應量，代價將是我國的國際收支逆差，長期保持不平衡將對我國金融安全產生威脅。

法定數字貨幣支付系統的建設給予人民幣國際化以新的戰略機會，國內用戶可以將數字錢包中的法定數字貨幣通過區塊鏈跨境傳輸至境外用戶的數字錢包，由于法定數字貨幣由國家主權作背書，在保持本幣匯率穩定的情形下，可以獲得剛性兌付，因此無需擔心類似SWIFT或CHIPS系統面臨的弊端。研究表明，法定數字貨幣所支持的分布式賬本技術將使得跨境支付效率大幅提升，同時將交易費用大幅降低。〔25 〕央行可以利用法定數字貨幣的區塊鏈技術，對跨境資金溯源并實施監測，為匯率穩定作好準備。法定數字貨幣的發行將有利于金融市場的深化改革并提升外匯兌換的自由度，外匯的消化和使用將更加容易，使得我國貨幣政策的對外傳導效率得到有效提升。

人民幣具有中國廣闊的國內市場作為國家金融實力的支撐，建構中國法定數字貨幣跨境支付結算體系具備相應的軟硬實力基礎。從目前實際出發，初步著手建構區域性的跨境支付結算系統再行建立全球性的跨境支付結算系統較為穩妥。其他相關貿易國家或地區，可以根據自身實際情況以及對于收益的預期，決定加入中國法定數字貨幣建立的金融體系的國內政策。通過法定數字貨幣支付結算網絡與網點在相關國家的鋪設，滿足分布式系統建立的基本要件，這也可以成為新基礎設施建設中的戰略投資選項。此系統與已有的SWIFT或CHIPS系統并不沖突，在給予其他國家相應公平選擇權利的同時，減少推行的阻力。

搶占法定數字貨幣的先發優勢對加快推進人民幣國際化的戰略具有深遠影響。通過常規手段提高美元替代率已經非常困難，跨境使用的法定數字貨幣將會對資本流動和管制產生巨大變化。調整后的全國人大常委會2020年度立法工作計劃于2020年6月20日公布，強調強化加快中國法域外適用的法律體系建設，阻斷、反制長臂管轄法律制度。法律的調整必須以現實手段作為反制的基礎，就此意義而言，法定數字貨幣體系不僅僅承載了人民幣國際化的內涵，更是中國提升國家影響力與保障國家戰略地位的重要舉措。

三、法定數字貨幣的風險

任何事物都有兩面性，法定數字貨幣并非完美，其也會對現行貨幣體系乃至整個金融市場造成不確定性。法定數字貨幣的應用將直接改變以現鈔為主的貨幣結構，客觀上加快金融資產的轉換速率，在出現金融風險的情形下，金融危機以及衍生的系統性風險的傳導速率和波及范圍也將擴大。〔26 〕中國人民銀行貨幣研究所所長穆長春就曾提出，區塊鏈技術在性能、安全、存儲、交互、運維、合規、職能等多個方面都存在不足，其以大量冗余數據的同步存儲和共同計算為代價，犧牲了系統處理效能和客戶的部分隱私，尚不適合傳統零售支付等高并發場景。〔27 〕真正的無現金社會至今尚未有國家可以實現，完全消除現金使用的可能后續風險也必須予以考慮。〔28 〕法定數字貨幣可以實現的作用巨大，但并非意味著法定數字貨幣是完美的。特別是新基建的背景下，法定數字貨幣的發展必須在合理的法治框架內進行，避免因發展技術引發新的系統性風險。具體而言，法定數字貨幣具有以下伴生劣勢與風險。

（一）央行的信用風險敞口加大

就法律地位而言，我國央行計劃發行的法定數字貨幣為基礎貨幣M0，法定數字貨幣將對流通中的現鈔產生替代。這不僅會減少現金流通，更長遠的是會影響到活期存款和準備金，并對基礎貨幣、貨幣乘數、貨幣供給機制產生重大影響。〔29 〕在法定數字貨幣投入市場后，得益于使用的便利性與規模效應，儲戶可以將現鈔按照幣值直接轉化為法定數字貨幣，但商業銀行可以獲得直接使用的現金存款將直接減少，商業銀行可能通過提高存款利率的方式以減少盈利能力受損的可能，導致實體經濟出現信貸差異化明顯，真正需要資金的主體無法獲得優惠貸款，必須通過完善的頂層設計以減少預期風險。

另外，必須予以重點考慮的是央行擔負的信用風險。對于央行而言，提供完整成熟的法定數字貨幣供應鏈，需要其在眾多支付價值鏈中保持絕對領先與活躍。若市場對于法定數字貨幣的需求加大，央行的資產負債表將會迅速擴大。如果出現任何可能危及該系統穩定的攻擊或干擾，均可能傷害央行的貨幣信用并引發后續國際影響。得益于法定數字貨幣系統的建設，央行可以獲得快速的政策傳導能力。但逆向思考，若政策制定的標準或出發點不符合實際，其政策的負面影響對實體經濟的危害也將加大。

（二）新體系下的權利義務分配尚不清晰

法定數字貨幣體系的構建與使用，涉及規模宏大的系統工程，其牽涉的利益相關方眾多且極為復雜，特別是牽涉權利義務的重新分配。有一種觀點認為，互聯網支付手段提高了支付結算的效率，但直接侵犯了個人用戶的隱私，而這種侵犯絕大多數是在后臺進行的，普通用戶極難知悉、取證、索賠。〔30 〕而法定數字貨幣體系建立后，所有人的消費習慣、行蹤軌跡甚至工作生活的方方面面都處于系統全時監控之下，如何規制央行的權力和職責，尚屬立法空白。

對于數字貨幣以及互聯網支付的批評意見認為，借助新技術手段，年輕人可以獲得更為便利的借貸，但極易陷入信貸陷阱，致使個人破產的比例加大;而不會使用新技術手段的老年人和偏遠地區人群，將逐步被現代支付系統拋棄，成為數字時代的被歧視者。現有法律體系尚未對已有其他類數字貨幣的應用實現有效規制，更何況涉及國家主權信用的法定數字貨幣。法定數字貨幣涉及的各方權利義務關系無法在現行規制下尋找到妥善應對的內容。

（三）法律對于貨幣技術迭代的應對能力不足

伴隨著人工智能與5G等技術的發展，數字社會架構正在迅速生成，法定數字貨幣體系建立后，社會形態的改變將更加趨于向二維社會形態發展，即數字社會與傳統的線下社會。包含法定數字貨幣在內的數字社會治理，已逐步被代碼與算法滲透，任何個體均有可能被數據化。而數字空間下，代碼的架構體系相較法律規范更為完善，運行代碼比執行法律更有效率，一旦設定了程序，就無需擔心人為因素的干擾。鑒于代碼的強大優勢，實務界試圖將法律編程，以使計算機直接運行法律。法定數字貨幣依靠區塊鏈技術建立后，將有更多的支付、交換、合同直接在鏈上運行，智能合約等技術性的規范合約如何規制，現行法律已捉襟見肘，無法跟上技術迅速迭代的發展節奏。

人類已處于向更高技術水平層級跨越的關鍵性歷史節點，法律必須跟上技術的迅猛發展現實，否則將引致各種問題。已有實踐中，智能合約基于分類賬的可信任性，實現合約的自動執行，在去中心化自治公司中，股權債權債務等公司治理事務以比特幣等數字貨幣的形式實現控制。〔31 〕而修訂法律，依據的不僅僅是商業效率的提高，更需要考慮系統工程相應的安全性、風險性以及可能涉及的政治經濟利益等多種復雜因素。法定數字貨幣投入使用前，就必須依靠法律對其體系和應用作好頂層規劃和具體設計，以實現對于法定數字貨幣的高效可控，妥善達成法定數字貨幣的功能價值和戰略意義。

四、新基建背景下的監管及應對

推進法定數字貨幣建設是我國在特定歷史時期的特殊選擇。相較而言，法定數字貨幣可以發揮的作用以及對于國家戰略意圖的實現，遠比其可能引致的劣勢大，其劣勢可以通過法律政策的調整予以充分限制，確保法定數字貨幣在準確的監管下沿著正確的軌道發展，充分發揮其在新基建中的通道作用，支持國家貨幣政策的調整與經濟社會整體發展，實現國家宏觀戰略意圖。

（一）加速制定統一發行標準

鑒于法定數字貨幣的天然優勢，已有國家開始著手審查和修訂立法，以在正式發行法定數字貨幣時提供法律支持。〔32 〕當眾多資產轉移到法定數字貨幣體系上進行操作時，監管者面臨的技術壓力將更大，需要考慮加速相關統一標準的制定，以防范金融風險。對于法定數字貨幣的流通體系，我國存在兩種不同的路線選擇，一種是央行直接面向個人發行;另一種是采取現行模式，由央行授權商業銀行提供相應服務。不同的技術路線將直接影響未來采取不同的貨幣體系。如前所述，雖然直接面向個人發行可以提高貨幣政策的傳導率，但單獨重建法定數字貨幣發行體系將會對現有貨幣發行體系、支付結算系統以及商業銀行體系產生重大影響，甚至直接引起貨幣發行的混亂。基于經濟學規律，建議我國法定數字貨幣的發行依托現有成熟系統，穩妥采取“央行—商業銀行”的二元式技術路線，最大可能減少推行阻力與干擾。

（二）設立法定數字貨幣立體監管機制

法定數字的益處頗多，但必須按照決策者的意志在法治的軌道上正常運轉。由于法定數字貨幣體系的建立紛繁復雜且涉及的技術難度大，需要采取審慎的特殊監管模式，注重配比央行對于法定數字貨幣的監管中心權力，實現對各個環節的全面立體監管。法定數字貨幣將對我國貨幣政策產生重大影響，一方面，對于貨幣政策的傳導效應更強、貨幣的流動性加大;另一方面，法定數字貨幣供應乘數的不確定性也將增大監管預測的難度與復雜性，部分影子銀行持有的法定數字貨幣不存在存款準備金的剛性要求，反而增加了監管難度。〔33 〕

在法定數字貨幣發行和運行前后，應在保證普通民眾權益的基礎上，按照特殊程序創設監管沙盒（Authority Sandbox），基于風險可控的前提，單獨設立實驗安全場所，進行監管狀態下的金融創新實驗活動并累積經驗，視實驗結果情況再判斷是否在監管沙盒以外的真實社會場景投入大規模使用，并根據法定數字貨幣的發展情況制定高效適時的風控策略。〔34 〕而基于監管沙盒下的試驗，除非存在侵犯公民信息等其他違法行為，否則即使因實驗而發生與現行法律沖突的業務，實驗者也不會被追究責任，在監管與創新間有效地取得平衡。

法定數字貨幣體系的直接目的之一是為了減少跨境交易的復雜性，因此應推動全球范圍內的監管協調合作機制，積極推動建立多邊和區域內的共享溝通機制。在監管過程中發現洗錢或涉及恐怖主義活動的交易，各國應及時通過共享機制傳遞相關調查信息。〔35 〕法定數字貨幣基于區塊鏈技術，以全網作為共同擔保，央行可以較為容易地實現鏈上取證與追查，定位至用戶個體。〔36 〕對于法定數字貨幣賬戶的使用，應推行實名制。由于法定數字貨幣的使用交互具有匿名性，應當明確法定數字貨幣用戶的注冊應為實名，以保證各國央行對于跨境金融活動的有效管控。

（三）加強非法定數字貨幣的監管

自貨幣誕生之初，人類對于貨幣的選擇均會從價值功能、變換便利等角度出發，不斷通過實際使用選擇更為適合的貨幣。金融體系的風險敞口，客觀上需要不同風險偏好的貨幣共存才能予以有效緩解。因此，即便在法定數字人民幣發行使用后，在經濟規律層面也無法減少其他種類貨幣的存在和使用。但是，非法定數字貨幣作為虛擬貨幣的一種，其帶來的風險不同于其他外幣，缺少各國央行的主權信用背書，更容易成為投資炒作與違法犯罪的工具。剝離于傳統貨幣機制外的比特幣等數字貨幣，已經對外匯管制、反恐怖主義、反洗錢等正常金融監管帶來了極大的不便，其高度匿名性和去中心化技術的復雜性，直接導致了違法犯罪活動難以追查。

目前，非法定數字貨幣的市場價值和交易量均較小，尚且不能對金融穩定造成系統性威脅。但隨著其使用范圍和規模不斷擴大，非法定數字貨幣與傳統金融體系、各種非法定數字貨幣彼此之間的關聯越來越強，單個非法定數字貨幣的風險可能演變為系統性金融風險，對金融穩定和市場秩序形成沖擊。監管部門應全時保持對于非法定數字貨幣的監管，防止虛擬金融誘發實體風險。對于涉數字貨幣的犯罪，由公安機關予以堅決嚴厲打擊。〔37 〕特別需要密切關注非法定數字貨幣的交易風險，任何企業不得提供任何涉及非法定數字貨幣或與之相關的金融服務。

在法定數字貨幣體系建立后，全球跨境支付體系將逐步實現重構，但必須同時加強對于非法定數字貨幣的監管與打擊。已有發達國家嘗試通過立法手段搭建監管框架，將非法定貨幣交易納入日常監管。日本2017年實施的《資金結算法案》，明確了非法定數字貨幣的法律屬性以及具體監管規則。對于我國搶占法定數字貨幣發行的戰略定位而言，法律配套必須同步甚至超前布局，著手制定有關非法定數字貨幣的適用法律，明確監管主體與法律責任，在戰略實施初期即構建完整的監管框架。

（四）重視法律與工程的結合應用

法定數字貨幣體系的建立必須依靠區塊鏈、5G、人工智能等復雜的高技術能力，新基礎建設給予中國在金融領域彎道超車的最優窗口期，而發達國家對于新基建的競爭性建設實際早已展開。埃隆·馬斯克旗下的SpaceX智能公司已發射了9批共計538顆星鏈衛星，其計劃未來共發射1.2萬顆低軌衛星覆蓋全球，繞過傳統基站的物理局限，由太空通信群提供全世界可以同步實時使用的高速網絡。工程能力的競爭背后實質是法治能力的競爭，傳統法律法規在法定數字貨幣體系構建完畢后面臨著巨大挑戰。例如，若法定數字貨幣賬戶實行實名制后，如何保障用戶的隱私權是一個關鍵性問題。基于貨幣技術，個人的消費習慣、資產能力、行動軌跡將完全暴露于監管敞口下，若缺乏明確的法律限制，任何人在監管機構面前均將成為透明人。〔38 〕但受限于技術能力，個體極有可能在不知情的情況下已經被數據爬蟲等手段利用甚至竊取了其隱私數據。〔39 〕在區塊鏈上，若沒有更高效的法律價值嵌套和保護規則設計，個人隱私將成為謀利和犯罪的工具。〔40 〕再如，貨幣技術的絕對保密性是保證數字貨幣作為國家法定貨幣的信用關鍵，而區塊鏈技術的核心是共享賬本，在鏈上適用就需要在保密的同時保證賬本的共享性，原有法律規范在此矛盾領域屬于盲區。

隨著數字技術的發展，數字社會的治理已經逐步被代碼與算法滲透，任何個體均有可能被數據化，法治呈現出被技術統治替代的隱憂——“代碼即法律”。〔41 〕在知識產權領域，已有企業利用區塊鏈技術管理數字財產，甚至通過直接在鏈上強制運行智能合約以實現保護數字作品創作者的目的。〔42 〕理論上而言，通過智能合約的適用，買家能夠借助于區塊鏈技術的信任驗證作品的合法性，知識產權所有人無需擔心其合法權益受到不法侵害。代碼的架構體系相較法律規范更為完善，通過代碼在網絡中賦權，并不需要法律擬制的共識與國家強制力的保障。

但目前能夠同時高度理解代碼和法律的人才太少，法律與工程的結合也未能實現較高的水平。2016年The DAO智能合約就曾出現過因智能合約本身漏洞而遭到攻擊引發損失的事件。在高科技條件下，法律必須要同新基礎設施建設工程等進行高度結合，改變法律在技術框架下的運行方式和數字空間內的存在邏輯。〔43 〕工程求解意味著從給定的初始條件和約束條件下，制定出能夠從初始狀態經過系列中間狀態而達到目標狀態的操作程序，而法律存在的意義即為通過規范的設定與執行，以解決真正存在的社會問題。〔44 〕現代科技的規模化應用，為法律與工程的結合提供了可能，而法學與工程學的融合特別是兩種思維的融合，將極大提升法律的應用效率并深刻改變法律技術的應用空間，最終實現理論指導數字社會發展實踐的結果。

結? 語

在百年未有之大變局的背景下，緊抓數字經濟發展新動能，成為各國嘗試撬動經濟增長、克服傳統發展模式弊端的新杠桿。目前，我國已經成為全球領先的數字化國家，數字化支付、數字化管理等技術手段已開始深度嵌套社會架構，在此背景下，率先推行應用我國法定數字貨幣，已具備了現實的基礎設施條件以及社會治理基礎。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》明確要求："建設現代中央銀行制度，完善貨幣供應調控機制，穩妥推進數字貨幣研發，健全市場化利率形成和傳導機制"。在當前復雜多變的國際形勢下，法定數字貨幣體系逐步構建成熟后，將不斷在更為廣闊的維度上實現更為精準的貨幣政策效果。

法定數字貨幣對未來數字空間治理將產生深遠影響，特別是將對現行貨幣體系及銀行體系產生系統性的沖擊，需要及早布局金融領域的新基礎設施建設。新基建對于國家搶占未來發展機遇具有重大戰略意義，而貨幣是唯一能在新基建所涉及的不同行業與領域間進行自由跨界流動的介質。作為數字經濟背景下的新生事物，法定數字貨幣法律地位的定性，直接關系著其機制作用的發揮。法定數字貨幣基于國家信用的背書發行，其幣值、利率與現行紙幣完全一致，是現行紙幣的數字化形式，具有主權性、法償性等法幣基本特征，是廣義貨幣中的基礎貨幣M0。法定數字貨幣體系建立完善后，可以有效應對流動性過剩、貨幣量化寬松、支付渠道壟斷等重大問題，央行通過貨幣政策創新，可以實現真正意義上的負利率，貨幣政策調節范圍將會更為寬廣。法定數字貨幣投入使用后，將促進金融監管機構在新的維度上開展貨幣調節應用，提高貨幣體系的整體邊際安全，提升貨幣治理能力的現代化水平，反向助力新基建戰略意圖的實現。

我國發行法定數字貨幣具有廣闊的國內金融市場作為實力支撐，其成功實踐將對搶占數字空間鑄幣權、逐步削弱美元霸權地位具有直接效果。隨著法定數字貨幣的國際化應用，阻斷、反制長臂管轄法律制度將具備現實手段和能力。但值得注意的是，法定數字貨幣的作用也需要辯證地分析，其在客觀上將直接改變現行貨幣結構，加快金融資產的轉換速率，危機背景下的風險傳導速率和波及范圍以及央行的風險敞口也必將擴大。因此需要對法定數字貨幣予以正確規制，加速制定統一發行標準，設立法定數字貨幣立體監管機制。在加強非法定數字貨幣監管的同時，重視數字空間生態下法律與工程的結合應用。通過法律手段引導發揮其在新基建中的通道作用，有效助力形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

Abstract： The global monetary system faces a dramatic change. Currency is one of the financial infrastructures. As a strategic choice in digital era， legal digital currency will play a vital role in the new infrastructure. Legal digital currency is issued by the central bank and endorsed by the national sovereign credit. Central bank has absolute and complete authority to issue currencies. Its legal nature is base currency， with inherent advantages such as low cost， high efficiency and stable value. The circulation and issuance of legal digital currency will change the ecology of fintech and exert a huge impact on the current payment and settlement mechanism. The central bank will effectively monitor the accurate trend of funds and analyze the overall trend of macro economy and objective demand of micro economy through big data. Legal digital currency system is based on blockchain， 5G and other technologies， which could achieve more accurate monetary policy effects. It is vital to seize mintage right in digital space， even related with the security and stability of national financial sovereignty. However， legal digital currency is not without defects. Its issuance could cause more financial risk exposure， which should be fully regulated to ensure its development on the right track， including establishment of a dimensional regulatory mechanism and strengthening the combined application of law and engineering in digital space.

Key words： digital currency; new infrastructure; finance security; long arm jurisdiction; forensic engineering; digital economy