高速公路PPP項目績效評價研究

崔武文 王洪梅

摘要 根據閱讀文獻、專家訪談、調查問卷的結果，結合高速公路PPP項目的特點以及績效評價需求，篩選出項目公司管理、建設期管理、運營期管理、移交期管理、風險管理、項目資料管理、環境管理、利益相關方滿意度等8個一級指標及31個二級指標。運用層次分析法通過分析專家調查問卷的方式計算出每個績效指標權重，運用模糊綜合評價法對某省高速公路某段PPP項目進行了多因素模糊評價。結果表明，項目總體優良水平達到73%，故績效評價結果為良好。通過本文研究成果，形成了高速公路PPP項目績效指標體系，以及詳細的績效評價方法，對今后高速公路PPP項目績效評價的實施具有重要意義。

關 鍵 詞 高速公路;績效評價;PPP項目;層次分析法;模糊綜合評價法

中圖分類號 F283;F542? ? ?文獻標志碼 A

Study on performance evaluation of highway PPP project

CUI Wuwen1，2， WANG Hongmei1

（1. School of Civil Engineering and Transportation， Hebei University of Technology， Tianjin 300401， China; 2. School of Management Science and Engineering， Tianjin University of Finance and Economics， Tianjin 300222， China）

Abstract According to the relevant literature， interviewing with experts and questionnaire survey， combining with the characteristics of highway PPP projects as well as the performance evaluation of needs， I have selected eight primary indexes， which are the project company management， construction management， operations management， handover management， risk management， project data management， environment management and stakeholder satisfaction and selected 31 secondary indexes. In this paper， the analytic hierarchy process is used to calculate the weight of each performance index by analyzing the expert questionnaires. The fuzzy comprehensive evaluation method is used to evaluate the multi-factor fuzzy evaluation of a certain section of the highway PPP project. The results showed that the overall excellent level of the project reached 73%， so the performance evaluation results were good. Through the results of this paper， the performance indexed system of the highway PPP project and the detailed performance evaluation methods are formed， which are of great significance for the future performance evaluation of the highway PPP project.

Key words highway; performance evaluation; PPP project; analytic hierarchy process; fuzzy comprehensive evaluation method

0 引言

高速公路作為一種現代化、方便、快捷的交通運輸通道，在當今社會發揮著不可替代的作用。由于高速公路PPP項目工程龐大且復雜、施工難度高、資金規模巨大、建設周期相對其他公路工程較長、投資回報比較緩慢等特點，再加上后期運營維護內容復雜、提供的服務要求高，因此高速公路的建設必須依靠專業的建設、運營單位和雄厚的資金。

截止到2019年1月，根據財政部政府和社會資本合作中心全國PPP綜合平臺項目管理庫統計，共計入庫8 757個項目，入庫項目金額達到154 908.07億元，其中交通運輸領域1 253個項目，占比14.31%。在交通運輸領域中，高速公路PPP項目共計183個，列入國家級示范項目41個。由此看來，交通運輸領域應用PPP模式具有很強的操作性、示范性與推廣性。

但由于PPP模式的相關法律政策尚不健全，一些PPP項目暴露出不少問題。比如政府過多的看重私營企業允諾的投資額與回報，忽略了私營企業的實力和項目的產出質量和效果，導致PPP項目合作失敗。這種結果除了在項目準備階段沒有做好充分的咨詢與論證等原因外，很重要的因素就是沒有做好項目的績效評價。近年來，隨著PPP項目的快速發展，我國已有許多學者對PPP項目績效評價做了深入研究。王建波等[1]從全生命周期角度對城市軌道交通PPP項目識別出6個一級評價指標，28個二級評價指標;齊文韜等[2]綜合考慮PPP項目中利益相關者之間的訴求，提出4大影響因素，9個績效關鍵指標，21個可測量的子因素，并分析了影響績效評價的路徑;佘立中等[3]基于“4E”理論，對PPP模式下合同治理提出5個目標層，13個準則層，27個指標的績效評價體系;袁競峰等[4]通過理論結合實踐，針對基礎設施PPP項目識別出5個層級26個關鍵績效指標。

由于行業領域的多樣化、特殊化，目前我國績效評價體系與標準尚不統一，評價方法多種多樣，并且還缺乏專業權威的評價機構，導致PPP項目績效評價體系存在諸多問題。鑒于此種情況，本文通過在上述文獻研究的基礎上，綜合考慮PPP項目的共性特點、問題及高速公路PPP項目獨自的特點與需求，形成科學合理的高速公路PPP項目績效評價指標體系及評價方法。

1 高速公路PPP項目績效指標體系的形成

1.1 績效指標確定的原則

結合PPP項目合作周期長，投資額大，風險復雜等特點，在確定高速公路PPP項目績效指標時應遵循SMART原則[5]。

S（Specific）-具體的，指績效指標需明確具體的考核內容及標準，并非籠統、模糊的指標。

M（Measurable）-可測量的，指績效指標可以通過某種方式、形式能夠獲取一些數據或信息，也就是說績效指標需要可以進行量化或行為化的[7]。

A（Attainable）-可實現的，指績效指標通過一定的付出和努力能夠實現的目標。

R（Relevant）-相關聯的，指績效指標彼此之間需要存在一定的相關性，并非孤立的指標，達到綜合考核的目的。

T（Time-bound）-有時限性的，指績效指標不能沒有考核期間，是需要一定的時間限制，是設置在一段期限內的指標。

1.2 高速公路PPP項目績效評價指標體系的設計

本文通過文獻研究、專家訪談，并結合高速公路項目的特點和需求，從項目公司管理、建設期管理、運營期管理、移交期管理、風險管理、項目資料管理、環境管理、利益相關者滿意度8個一級指標中識別出31個二級指標，見表1。

1.2.1 項目公司管理

在PPP項目中，項目公司管理是績效評價指標中比較重要的部分。該部分主要考核項目公司的人力資源管理、財務管理、制度管理、合同履約管理、融資方案、內部監管。人力資源管理主要考核項目公司各個崗位人員配置是否合理。財務管理主要考核項目公司的盈利能力、成本管理能力、償債能力等要素。制度管理考核項目公司是否制定項目管理辦法、人事管理制度、資金管理等各項制度。合同履約管理主要考核項目公司是否按照合同約定采購、施工、運營等，以及與第三方的履約情況。融資方案主要考核項目公司融資方案落實情況與建設計劃的契合度。內部監管主要考核項目公司內部管理的能力，是否能有秩進行。

1.2.2 建設期管理

建設期管理的考核內容涵蓋了項目的進度、質量、成本及安全與文明施工[8]。施工進度管理是在考核項目是否符合預期設定目標，是否能適時為社會公眾提供服務或產品。質量管理主要考核項目的工作質量、工程質量以及服務的質量是否達到預期質量標準。成本管理主要考核項目實際投資規模是否控制在預期成本內，避免造成政府財政負擔。安全與文明施工是項目建設的前提條件，需符合國家的法律政策規定施工。

1.2.3 運營期管理

運營期管理主要考核項目的收費機制、安全、應急預案、設備、設施管理、道路維修、養護、收費站、服務區管理等內容。收費機制考核項目公司是否按合同約定收費，是否存在亂收費、亂調價等現象。安全與應急預案主要考核項目公司是否對突發情況做好應急處理與方案。設備、設施管理考核日常養護巡查機械是否足額配置到位，相關設備是否滿足項目需求，日常對設備、設施的巡檢是否及時到位。道路維修、養護主要考核項目公司對道路是否及時進行維修與養護，確保道路安全、順暢通行。收費站與服務區管理主要考核該項目的人員配置、秩序與環境等內容。

1.2.4 移交期管理

移交期管理主要考核項目的運營狀況、技術、權利的轉讓、移交程序和移交驗收等內容。政府對項目的運營狀況進行綜合考察與評估并進行驗收，合格后，社會資本按照合同約定，將項目的相關技術和權利按照標準化的移交程序進行轉讓。

1.2.5 風險管理

風險管理主要考核項目風險識別、防控、分配以及應對措施。高速公路PPP項目合作周期長，投資額巨大，固項目風險的識別、防控、分配、應對措施尤為重要。項目公司是否能準確把握各項風險，做好風險的合理分配、防控與處理，是PPP項目能否順利展開的重要保障。

1.2.6 項目資料管理

項目資料管理主要考核資料的收集與整理和資料質量。資料的收集與整理主要考核項目公司是否對項目資料及時進行處理與歸納。資料質量主要考核項目公司記錄的資料是否與實際情況相匹配，以及是否達到相關要求。

1.2.7 環境管理

環境管理主要考核生活環境維護、路域環境保護以及預防措施。高速公路項目比較特殊，對周邊的生活環境、路域環境均有較高的要求，避免違法建筑物、非法種植、非法廣告、生活垃圾及揚塵等對交通的干擾。另需對可能發生的事件做好應急預防處理措施。

1.2.8 利益相關方的滿意度

PPP項目涉及的利益相關方的滿意度主要體現在社會資本、政府和社會公眾的滿意度，是每個項目必考核的績效指標。社會資本滿意度在于社會資本服務于政府和社會公眾，是否獲得合理的投資回報，是否得到政府及相關部門的支持與配合。社會公眾的滿意度在于對項目提供的公共產品或服務是否達到相應的期望值，在本項目中，主要體現在對社會公眾的出行是否既節約成本又方便出行。政府的滿意度在于項目本身是否體現了物有所值，既能減少財政支出，又能得到相應的產品與服務[9]。

2 績效評價模型的構建

2.1 層次分析法確定權重

目前關于確定指標權重的方法有很多種，層次分析法、熵值法等，每個方法都有其對應的使用范圍和優、缺點，考慮到多數評價方法難以準確獲得可靠的評價結果，故本文采用層次分析法來確定各層級指標權重值。相對來說層次分析法簡單實用、具有可強的操作性[10]。

2.1.1 確定績效評價指標集合

根據特定的原則設置績效評價指標，再進行分類與匯總。首先，設計N個一級指標，組成一級評價因素，即[U=u1，u2，…，un];其次，根據一級指標的分類，對一級指標進行再劃分，形成若干個二級指標，組成二級評價因素，即[V=v1，v2，…vm];最后，根據不同情況也可設置三級評價指標，這樣就可以形成多層次績效評價指標體系。

2.1.2 形成判斷矩陣

以PPP項目績效評價A作為研究目標，[ui]表示一級績效指標的評價因素，[ui∈U]，[i=1，2，…，n]。[uij]表示因素[ui]對因素[uj]的重要程度的數值。通常會參照1-9標度法，根據調查結果，形成準確的判斷矩陣[A=uijn×n]，如表2所示。二級績效指標評價因素的判斷矩陣方法同一級績效指標評價因素形成的判斷矩陣。

2.1.3 績效指標權重的計算

根據A-U形成的判斷矩陣，求出判斷矩陣的最大特征值[λmax]及與其對應的特征向量[11]。對計算得到的特征向量需要做歸一化處理，這樣得到的特征向量就是各個績效評價指標的重要性的排序，即績效指標權重的合理分配。在計算特征值與特征向量時，有很多種方法，通常采用方根法：

1）根據形成的判斷矩陣計算每一行元素的乘積[Mi]

[Mi=j=1nuij，? （i，j=1，2，…，n）]。 （1）

2）計算[Mi]的n次方根[W___i]

[W___i=Min]。 （2）

3）對向量[W___i=（W___1，W___2，…W___n）T]作歸一化處理，即

[W___i=W___i/i=1nW___i]。 （3）

則[Wi=（W1，W2，…Wn）T]即為所求的特征向量。

4）計算判斷矩陣的最大特征值[λmax]

[λmax=1ni=1n（AW）iWi]。 （4）

2.1.4 一致性檢驗

為確保計算得到特征向量（即各績效指標權重）分配準確、合理，就需要我們對判斷矩陣計算的結果進行一致性檢驗，檢驗公式如下：

[CR=CI/RI]， （5）

式中：CR表示形成判斷矩陣的一致性比率;CI表示形成判斷矩陣一致性的指標[12]，按如下公式進行計算：

[CI=1n-1（λmax-n）] ; （6）

RI表示形成判斷矩陣的平均隨機一致性的指標。本文采用的1-9階判斷矩陣，RI的值如表3所示。

當CR<0.10時，表明形成的判斷矩陣具有比較滿意的一致性，即績效指標的權重分配合理。否則需要對判斷矩陣重新進行調整，再形成新的判斷矩陣，直到能夠通過一致性檢驗為止。

2.2 模糊綜合評價法對項目進行評價

2.2.1 確定評價對象U及評價集Y

一級績效指標評價對象：[U=u1，u2，…，un];二級績效指標評價對象：[V=v1，v2，…vm]。

績效評價等級共分為5個等級，分別為優秀、良好、中等、及格、不及格，即Y={優，良，中，及格，不及格}。

2.2.2 構造模糊關系矩陣X

根據問題調查結果，確定評價對象對評價集合Y的隸屬程度對指標進行單因素評價[6]，從而形成單因素的模糊關系矩陣[X=Yijn×n]。

2.2.3 根據指標權重合成模糊綜合評價的結果

模糊綜合評價中，需要計算出各評價指標[W___i]的權重，本文2.1已經介紹了計算指標權重的方法及步驟，具體內容就不再贅述。

通過公式[S=W×X]，將指標權重[W]與指標模糊關系矩陣[X]進行計算求得綜合評價結果S。

3 實例分析

3.1 項目概況

本文以某省高速公路某段PPP項目進行績效評價。項目估算總投資約為149億元，全長共計124.027 km。由于項目實施難度高、投資規模巨大，故采取BOT模式運作。為確保項目公司保質保量按時完成項目工程，需要對整個項目進行績效評價。

3.2 層次分析法確定某省高速公路某段PPP項目績效指標權重

3.2.1 績效評價指標集合

根據上文表1識別出8個一級指標31個二級指標。一級績效指標評價因素指標集為[U=u1，u2，…，u8]，二級績效指標評價因素指標集為[V=v1，v2，…v31]。

3.2.2 形成判斷矩陣

通過專家訪談法、問卷調查法，進行數據分析與排查，對項目公司管理、建設期管理、運營期管理、移交期管理、風險管理、項目資料管理、環境管理、利益相關方的滿意度8個一級績效指標，以及31個二級績效指標，根據重要程度進行兩兩對比，形成判斷矩陣。其中，[A0]表示一級評價指標判斷矩陣，[A1]表示項目公司管理指標下二級指標的判斷矩陣，[A2]表示建設期管理指標下二級指標的判斷矩陣，[A3]表示運營期管理指標下二級指標的判斷矩陣，[A4]表示移交期管理指標下二級指標的判斷矩陣，[A5]表示風險管理指標下二級指標的判斷矩陣，[A6]表示項目資料管理指標下二級指標的判斷矩陣，[A7]表示利益相關方的滿意度指標下的二級績效指標的判斷矩陣。

[A0=133537751311331313313313335115131311333133131133317113131311117131513131113151311313131]，[A1=11313131111131113111311333133311131311113131]，

[A2=1131313311131113111]，[A3=111313131113131331113311131111]，[A4=13711313117131151151]，

[A5=1355131331513131513131]，[A6=13131]，[A7=113153113531]，[A8=135131315131] 。

3.2.3 績效指標權重分配

根據公式（1）對判斷矩陣進行層次單排序，以一級指標舉例說明。將A0中每行向量相乘，再根據公式（2），對判斷矩陣的每一行乘積再開8次方，得到

[W0=Mi8=3.671.001.850.941.320.520.370.62];

根據公式（3）對求得的特征向量做歸一化處理，得到績效指標的權重向量

[W0=Wi/i=18Wi=0.360.100.180.090.130.050.030.06];

根據公式（4）計算出判斷矩陣的特征值，[λ0max=1ni=1n（AW）iWi=8.89]。重復進行上述過程，分別計算出二級績效指標的權重及其特征值，如下：

[W1=0.12，0.12，0.10，0.37，0.18，0.10，λ1max=6.42];

[W2=0.10，0.30，0.30，0.30，λ2max=4.00];

[W3=0.09，0.12，0.28，0.28，0.23，λ3max=5.15];

[W4=0.43，0.20，0.06，0.30，λ4max=4.10];

[W5=0.55，0.25，0.13，0.07，λ5max=4.20];

[W6=0.75，0.25，λ6max=2.00];

[W7=0.10，0.26，0.64，λ7max=3.04];

[W8=0.64，0.26，0.10，λ8max=3.04]。

3.2.4 一致性檢驗

根據公式（5）和公式（6）計算得出表4。

根據表4可知，所有的二級績效評價指標的CR值均小于0.10，則說明判斷矩陣具有滿意的一致性。

由于本文是對一級績效指標與二級績效指標共同進行績效評價，指標間具有一定的相關性，所以單個指標通過一致性檢驗，并不能保障各個層次指標累計到一起，仍能通過一致性檢驗。因此，還需要對不同層次的指標的總排序進行一致性檢驗，計算結果如下：

[CI總=i=18W___iCIi=0.05];[RI總=i=18W___iRIi=0.98];

[CR總=CI總/RI總=0.051<0.1]。

由此可知，績效指標層次總排序也通過一致性檢驗，說明權重分配合理。

3.2.5 結果分析

根據上述計算結果可以看出，一級評價指標中，項目公司管理指標權重最大，占比36%。由此可以得出，在高速公路PPP項目中，應該把項目公司管理作為主要的績效考核指標進行考核。而項目資料管理、環境管理、利益相關者滿意度對項目而言，影響相對較弱。二級評價指標中，項目公司管理指標下，合同履約管理權重最大，占比37%;建設期管理指標下，質量管理、成本管理、安全與文明施工指標均占比30%，說明三者均為建設期管理考核的重點;運營期管理指標下，設備、設施管理、道路維修、養護管理是該指標考核的關鍵，均占比28%;移交期管理指標下，更主要關注項目的運營狀況，其占比43%;風險管理指標下，風險識別權重相比之下較大，占比55%，其次是風險防控，占比25%，所以在PPP項目運作過程中，項目公司要盡可能識別更多風險，并做好風險的預防和控制，減少項目失敗的可能;項目資料管理指標下，更傾向于資料的收集與整理，占比75%;環境管理指標下，相比于環境的維護，更看重環境的預防，占比64%;利益相關者滿意度指標下，由于高速公路項目是服務于社會公眾，故社會公眾指標權重占比64%，政府占比26%，社會資本占比10%。

3.3 基于模糊綜合評價法對項目績效評價

3.3.1 確定本項目評價對象U及評價集Y

根據上文表1識別出8個一級指標31個二級指標。一級績效指標的評價對象為[U=u1，u2，…，u8]，二級績效指標的評價對象為[V=v1，v2，…v31]。

將某省高速公路某段PPP項目績效指標分為5個評價等級，即Y={優，良，中，及格，不及格}。

3.3.2 形成模糊關系矩陣X

本文邀請10位專家就每個二級評價指標對評價集Y的隸屬度進行評價。如對財務管理這個指標，有4位專家對這個指標評價為“優”，3位專家評價為“良”，3位專家評價為“中”，沒有人評價為“及格與不及格”，則該矩陣的矢量為（0.4，0.3，0.3，0，0）。

經統計整理后，得到的二級指標模糊關系矩陣如下：

[X1=0.30.50.20.00.00.40.30.30.00.00.20.40.40.00.00.30.40.30.00.00.10.50.40.00.00.20.50.30.00.0]，[X2=0.30.50.20.00.00.10.60.30.00.00.20.60.20.00.00.10.20.70.00.0]，[X3=0.40.50.10.00.00.10.40.50.00.00.50.40.10.00.00.40.50.10.00.00.60.30.10.00.0]，[X4=0.10.50.40.00.00.70.20.10.00.00.80.20.00.00.00.10.40.50.00.0]，[X5=0.20.40.40.00.00.20.60.20.00.00.30.50.20.00.00.10.50.40.00.0]，[X6=0.30.60.10.00.00.40.60.00.00.0]，[X7=0.60.40.00.00.00.50.40.10.00.00.30.60.10.00.0]，[X8=0.70.30.00.00.00.60.20.20.00.00.60.20.20.00.0]。

3.3.3 單因素模糊評價結果

根據公式[S=W×X]，將指標權重[W]與指標模糊關系矩陣[X]計算得到的單因素模糊綜合評價結果為向量[Si]，如下：

[S1=W1×X1=（0.26，0.43，0.32，0，0）];

[S2=W2×X2=（0.15，0.47，0.38，0，0）];

[S3=W3×X3=（0.44，0.41，0.15，0，0）];

[S4=W4×X4=（0.27，0.39，0.34，0，0）];

[S5=W5×X5=（0.21，0.47，0.33，0，0）];

[S6=W6×X6=（0.23，0.60，0.07，0，0）];

[S7=W7×X7=（0.38，0.53，0.09，0，0）];

[S8=W8×X8=（0.66，0.26，0.07，0，0）]。

整理后即為新的模糊關系矩陣：

[X=0.260.430.320.00.00.150.470.380.00.00.440.410.150.00.00.270.390.340.00.00.210.470.330.00.00.230.600.070.00.00.380.530.090.00.00.660.260.070.00.0] 。

3.3.4 多因素模糊評價結果

[S=W0×X=（0.30，0.43，0.26，0.00，0.00）]

根據計算結果可知：某省高速公路某段PPP項目績效評價的隸屬度為（0.30，0.43，0.26，0.00，0.00），即該項目有30%的可能性為優，43%的可能性為良，26%的可能性為中，及格和不及格的可能性為0%。項目總體優良水平達到73%，因此，本項目的績效評價結果為良好。

4 結論

本文根據高速公路PPP項目的特點，從項目公司管理、建設期管理、運營期管理、移交期管理、風險管理、項目資料管理、環境管理、利益相關者滿意度等8個一級指標和31個二級指標，形成了比較系統、完整的高速公路PPP項目績效評價指標體系。根據層次分析法確定各個績效指標的權重，明確了指標間的重要性。根據模糊綜合評價法對某省高速公路某段PPP項目從定性與定量的角度進行了多因素模糊評價。本文所構建的高速公路PPP項目績效評價方法，過程相對簡潔、容易操作，為今后高速公路PPP項目的績效評價提供了方法和依據。

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