民宿業安全監管治理對策和措施研究

黃曦

摘? 要：在“雙循環”新發展格局下，我國民宿產業呈現興旺發展的態勢，尤其在我國廣大農村地區，鄉村民宿業已成為當前鄉村振興中“富民鄉村產業”的重要支柱。毋庸置疑，民宿安全運行保障是該行業領域高質量發展的底線需求，面臨著民宿新業態屬性認識不統一、治理體制薄弱、安全防范措施欠規范、監管機制滯后等諸多新情況、新問題，該文就當前民宿業發展過程中的安全監管機制問題，展開了安全治理對策和措施的探究。

關鍵詞：民宿業? 安全保障? 監管治理? 對策措施

中圖分類號：D631.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A文章編號：1672-3791（2021）04（b）-0120-04

Research on the Countermeasures and Measures of Safety Supervision and Management of B&B Industry

Huang Xi

（Department of Public Security， Hunan Police Academy， Changsha， Hunan Province， 410138? China）

Abstract：Under the new development pattern of "double circulation"， the B&B industry（Bed and Breakfast Inn）in China is booming. In the vast rural areas of China in particular， rural B & B has become an important pillar of "enriching rural industry" in the current rural revitalization. There is no doubt that ensuring the safe operation of B&B is the bottom line for high-quality development in the industry. However， B&B is faced with many new situations and problems， such as inconsistent understanding of the nature of the new format， weak governance system， lack of standardized security measures， and lagging regulatory mechanism. This paper explores the safety supervision mechanism in the development process of the current B&B industry.

Key Words： B&B industry; Security; Regulatory governance; Countermeasures

2020年是我國全面建成小康社會和“十三五”規劃收官之年，在此過程中，地方民宿業發展迅猛，特別在具有人文、旅游、休閑、康養、自然環境等地方特色優勢的廣大鄉村地區，為實現脫貧奔小康，充分挖掘潛力，調整優化供給側結構，特色鄉村民宿迅速發展，成為了地方“富民鄉村產業”的重要支柱。但是由于缺乏對新業態的及時關注和正確引導，民宿產業的興起過程中，在不同程度上出現了安全和防范措施疏忽及治理體制機制薄弱等一系列問題。

1? 補齊民宿業的法規短板，構建民宿治理體系現代化格局

1.1 精準把握民宿新業態基本屬性，建立全國性民宿業安全法規制度

顧名思義，民宿是指通過對現有閑置及潛力資源的利用開發，民宿主人參與接待，為人們提供體驗當地自然、人文環境與生產生活方式的小型生活住宿設施。面對“點多、線長、面廣”民宿產業興起，對此進行前瞻性、全局性、整體性規范引導，給國家職能部門治理和管控能力帶來了前所未有的挑戰。習近平總書記在黨的十九屆四中全會上指出：“治理能力現代化也是一個動態過程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸。”[1]這一重要論述，對當前正確引導民宿業高質量健康發展，理順發展與安全的關系，提高職能部門的治理能力現代化水平具有重要指導意義。按照現行法律體制，對具有住宿功能屬性的公共服務行業進行安全管理，目前主要由公安機關和應急管理的消防機關等職能部門承擔，根據目前我國警察法等規定，對特種行業進行治安管理屬于公安機關陣地控制的警務職責范圍，傳統類型的旅館業屬于法定特種行業。而對于民宿業，它是否帶有典型性特種行業的基本特征，是否應當納入國家管控的特種行業范圍，這類問題目前尚未形成統一認識。在治理實踐中，也存在對民宿屬性認識不統一和不明晰問題。譬如：民宿發展比較成熟的浙江省，出臺了關于進一步優化服務促進農村民宿產業規范發展的指導意見，對農村民宿的經營用房、消防安全、辦證程序等各方面進行了明確規定，相比旅館酒店標準均有所降低;上海市也將民宿準入標準有別于旅館業，在全國各省市自治區的地方性規范文件中，對民宿的定義與范圍的規定各不相同，存在較大差異。為了破解這種參差不齊、不規范統一現狀，2017年2月公安部就向社會發布了關于《旅館業治安管理條例（征求意見稿）》規定的旅館范圍包括賓館、酒店、招待所、客棧、培訓中心、度假村、公寓式酒店、農家樂、民宿以及提供住宿服務的洗浴、足療、按摩等經營場所[2]。此征求意見稿中明確將民宿納入旅館業范圍，但至今尚未正式認可和實施，在國家層面上，仍然缺乏民宿業統一有效的安全法規，導致民宿長期游走于法律法規的管理邊緣。

對待市場發展問題，美國著名經濟學家凱恩斯提出過干預主義的政府職能論，此觀點認為：市場并不是萬能的，如果沒有國家的宏觀管理，市場經濟就會成為萬惡之源，資源也會遭到毀滅和破壞。基于這一觀點看待，對待我國民宿產業市場的高質量發展問題，地方政府不能扮演消極角色，應該采取積極干預措施，進行主導和合理規劃。當前迫切需要摒棄參差不齊的地方性體制格局，匯總梳理地方性治理經驗成果，著力推進國家層面統一的住宿服務行業安全管理法律法規體系建設，盡早通過規范化立法來引導和保障我國民宿服務行業的高質量健康發展。

1.2 準確設立民宿安全運行制度，分層次設置結構合理的民宿業法律責任

當前數量龐大的民宿中，大部分普遍規模比較小，季節性運行等特征明顯，與傳統典型旅館相比，民宿在接待規模、設施條件、區域地段、營運穩定性等方面存在很大差異。該文認為，民宿業具有多重身份性質，目前狀況，對于民宿安全經營保障，各地不同程度存在缺乏有效監管等實際問題，民宿產業領域受市場供需關系的影響一直存活并發展壯大，而在監管最前端的首要環節上，由于沒有全面統一的民宿申報登記注冊制度，導致底數不清，使得實際監管變得十分困難。該文認為，民宿市場已經成為一個跨界的市場，與傳統旅館業、短租業、康養業等交織重疊，鄉村民宿業更多地帶有旅游市場的成分特點，生態環境和人文情懷是其主要特色，基本安全保障要求應該統一，但監管方式應該靈活多元化。有一種觀點認為，民宿業屬于旅游業發展的重要組成部分，但是對于民宿業的登記注冊、入住管理、案件管理等相關內容必須要納入到公安機關的監督管理之中[3]。在實踐中，2019年12月北京市文旅局發布《關于促進鄉村民宿發展的指導意見》，明確規定鄉村民宿經營者需依法辦理“一照、兩證、統一平臺系統”，即營業執照、公共場所衛生許可證、食品經營許可證（如經營餐飲），安裝使用公安機關的信息采集系統。這種機制的構建，既解決了以往民宿游走于“灰色地帶”的身份問題，又明確了鄉村民宿的經營主體、生態環境、公共安全、從業人員、規范經營等有關事項，促進民宿向標準化配套改進。因此，在民宿的基本安全制度上，首先應把握好民宿服務過程主要環節的安全要求，把申報登記、安全防范、公共區域視頻監控、入住登記納入公安旅館業治安管理信息系統等作為基本點，立足長遠，分層次、分階段全面推廣應用，重點解決“違規但不違法”問題，消除杜絕“過陋過簡”隨意性生長衍生的安全隱患。

目前，對于職能部門的監管依據方面，涉及民宿監管事項的多層次法律法規的體系結構不合理、不統一，存在上位法與下位法、地方性立法之間參差不齊的現象。我國《反恐法》中有關于違法提供住宿服務的法律責任規定，《治安管理處罰法》又有類似規定，公安部《旅館業治安管理條例（征求意見稿）》也有類似規定，地方規范性法規文件中對類似規定更是參差不齊其中對相同事項的罰款處罰等行政法律責任的規定上，各不相同，數額差別很大，導致出現監管執法亂象，這是當前迫切需要予以解決的。按照“責罰相適應”原理和“過罰相當”原則，合理設立民宿法規責任，分開不同檔次，譬如：在《旅館業治安管理條例（征求意見稿）》中，應體現旅館、家庭旅館、農家樂、民宿等區別，不搞“一刀切”和籠統對待，或者分層次、分規格單獨設置專門的民宿業治安管理規定和法律責任。

2? 創新民宿業監管治理措施，提升治理能力現代化水平

2.1 針對不同的發展形態，及時創新不同類型的治理監管模式

“明者因時而變，知者隨事而制”。習近平總書記指出：“努力提高統籌貫徹新發展理念的能力和水平，對不適應、不適合甚至違背新發展理念的認識要立即調整，對不適應、不適合甚至違背新發展理念的行為要堅決糾正。”這一科學論斷對當前促進民宿業發展和治理的具有重要現實指導意義。

“國家活動不斷增加的法則”的建立者德國經濟學家瓦格納也認為：為滿足較高的社會發展，干預與調節的政府活動也必然隨之增加。文化旅游、公安、市場監管、應急消防等職能部門要引導住宿服務行業領域的健康發展，根據不同類型、實施分類型、分層次的區別對待。2016年2月，國家發改委等10個部門制定的《關于促進綠色消費的指導意見》發布，支持發展共享經濟，鼓勵個人閑置資源有效利用[4]，其中還明確提到要有序發展“民宿出租”的要求。越來越多的鄉村服務行業，為人們提供多品位的食、玩、旅游觀光、休閑功能等多層次的服務，同時也為有需求的人員提供住宿服務，民宿得以應運而生，由于地處廣泛的鄉村地帶，多種經營的不確定性，淡化了職能監管部門的視線。一些地方和部門要么采取以堵卡等限制性的傳統模式;要么采取不聞不問、不主動作為的態度對待。目前，標準化旅館業的管理標準，明顯不適用于小規模的民宿發展，針對民宿發展現狀，福建、北京的多位人大代表、政協委員提交了關于加快發展民宿經濟的建議，核心意見是加強政策扶持，針對精品項目，在環保、市場監管、治安、消防等準入許可和經營許可等審批事項上，在確保安全的前提下，特事特辦，合理營造良性發展氛圍。甚至于還有觀點認為，民宿要有區別于賓館與酒店而單列標準，而且要統一標準，民宿不同于一般的賓館，對民宿管理，用傳統的審批制方式可能會管死，對民宿宜采取備案制，而不采用審批制。

當前社會治理領域面臨一系列新情況和新問題，我國民宿產業發展迫切需要通過深化改革，轉變傳統老套的社會治理模式，創新治理模式和治理機制。民宿產業發展迅速、市場旺盛，但大多數民宿經營基本處于一種尚未取得合法經營身份、被默許經營、脫離監管的尷尬階段，如何才能做到“管而不死，放而不亂”？一是要堅持活力和秩序相統一原則，做到管而不死、活而不亂，使民宿市場始終處于健康持續發展的狀態;二是提升民宿業安全運行事項的關鍵環節和核心內容，具體操作中，簡化繁瑣審批監管流程，合理營造良性發展氛圍，使民宿業領域發展既生機勃勃又井然有序。

2.2 開發和應用現代科技信息手段，提升監管治理水平的廣度、深度和高度

美國蘭德公司的查·沃爾夫主持完成的《市場或政府——權衡兩種不完善的選擇》的研究報告的結論是：既要使政府在改善和擴展市場中發揮作用，又要利用市場力量改善政府功能。借鑒這一雙向理論成果，對引導我國民宿業市場健康發展，處理好民宿業發展與政府職能部門的管控關系有著積極意義，換句話說，利用政府的基本管控治理措施彌補民宿市場盲目發展的缺陷，同時利用社會對民宿市場需求來發揮政府積極的主導作用。在我國，民宿業分布廣、數量大，民宿業的信息系統硬件建設發展不全面、不平衡，特別是鄉村民宿共享資源的智能化應用水平普遍處于低水平狀態。習近平總書記強調指出：“要更加注重聯動融合、開放共治，更加注重民主法治、科技創新，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，提高預測預警預防各類風險能力。”當前，對于解決民宿業安全問題，特別需要利用好互聯網和網絡信息技術，加快提高網絡空間管理水平，采用網絡信息平臺，聯動融合推進民宿業安全治理，提升民宿監管治理的智能化水平，民宿行業應該探索發展和采用“互聯網+公司+民宿”的安全經營方式，對民宿市場的智能化改造，是當前提升社會治理現代化水平和推進社會治理創新的基本途徑。湖北省政協常委葉青建議，“發展民宿經濟，政府應當搭建平臺”，由政府在互聯網上做宣傳，由政府統一研發相關App或設置公眾號，可以讓經營者降低成本，把有限的資金集中火力用在強化“內功”上[5]。在監管實踐中，2020年浙江省舟山市普陀山公安分局深化民宿智能提質管控，對可辦特種行業許可證的民宿，一次性告知申請手續及消防要求，全部審批發放了特業許可證，并納入旅館（民宿）系統進行管理。具體操作中，應該對暫不符合特業許可證申領要求的全部納入民宿網約管理，全面推廣安裝前端采集模式，結合網絡平臺獲取民宿信息數據，進行實地排查，梳理轄區內網約民宿數量，有效提高網約民宿信息錄入率，全面核查清底數，精準施策，以破解“盲區”監管難題。

2.3 建立區域性民宿行業協會，有效發揮行業協會及社區組織的自律自治作用

目前，民宿產業發展呈現顯著的集團化和分散化兩種格局并存的發展趨勢，但是分散型民宿呈現單體性、無序化的特征，大多數民宿一般呈單體獨立經營模式，單體民宿之間競爭激烈，民宿數量的日益增長和既成局面造成規劃、監管的困難，民宿業主及經營者專業素質與責任能力的差異性，直接關系民宿經營安全底線，而且隨著互聯網時代的發展，目前國內民宿業發展開始進入共享經濟住宿業時代，很易形成“無組織無紀律”狀態，共享經濟住宿容易規避有關部門的監管，消防安全、特許經營許可、規范的安保服務等基本安全制度，很容易形同虛設。使民宿業的治安風險監管做到堵疏結合，打破傳統分散隔離的治安風險監管狀態，探索“架構起由國家+市場+社會組織的現代共享民宿的治安風險監管體系”機制[6]。美國公共行政和組織方面的理論家巴納德提出過組織平衡的思想，組織平衡理論是有關組織生存、發展的原理，他認為組織能否持續存在，取決于其內外部是否平衡。因此，要妥善處理民宿業與政府職能管理部門之間，民宿行業協會與政府職能部門之間、民宿行業協會與民宿業之間的三者關系，有效依托行業協會和社區自治，保障民宿業的健康、安全、有序發展。

3? 結語

在當前“雙循環”新發展格局下，民宿產業發展已成為當前鄉村產業轉型升級、精準扶貧、雙創以及美麗鄉村建設的重要抓手，服務型政府及其相關職能管理部門，要堅持以務為導向、貫穿安全于服務的發展理念，面對發展中的新情況、新挑戰，及時治理和解決發展中的新問題。

參考文獻

[1] 習近平.習近平談治國理政：第三卷[M].北京：外文出版社，2020：118-130.

[2] 公安部.旅館業治安管理條例（征求意見稿）[EB/OL].（2020-03-16）[2020-12-12].https：//www.mps.gov.cn.

[3] 王楠，楊豐澤.共享經濟背景下民宿治安管控途徑探究[J].遼寧警察學院學報，2018（5）：50-58.

[4] 中華人民共和國國家發展和改革委員會.關于促進綠色消費的指導意見[EB/OL].（2016-03-01）[2020-12-12].https：//www.ndrc.gov.cn/fggz/hjyzy/stwmjs/201603/t20160301_1161167.html.

[5] 王麗麗.民宿紅火背后身份尷尬：絕大部分處于灰色運營狀態[N].檢察日報，2017-6-5（5）.

[6] 范佳華，楊晟杭，范冠中.共享經濟視闕下民宿業治安風險的回應性監管研究[J].山西警察學院學報，2019（3）：73-78.