突發公共衛生事件對養老服務行業的影響*——以COVID-19影響下的深圳養老服務業為例

倪赤丹

（深圳職業技術學院 深圳健康養老學院，廣東 深圳 518055）

2020年2月，世界衛生組織將新型冠狀病毒感染的肺炎命名為“COVID-19”，該肺炎傳染性強，對廣大民眾的生命健康產生威脅，成為當前人類社會最大的風險事件。截至目前，COVID-19在全球范圍內傳播，對人民正常生活、社會交往、社會經濟發展都產生了重大影響。COVID-19爆發屬于突發公共衛生事件，突發公共衛生事件是指突然發生或可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染疫情、群體性不明原因疾病或其他影響公眾健康的事件[1]，其具有危害性巨大、不可預見性、突然爆發、迅速蔓延、起因復雜、處置難度大[2]、未來發展不確定等特點，造成的經濟損失觸目驚醒，很容易帶來群體性恐慌[3]。應對突發公共衛生事件必須要及時加強對人群集聚地的應急管理[4]，尤其是學校、工廠、養老院等集聚地，要針對性做好預防準備[5]，組建并且完善突發公共衛生事件護理應急預案[6]，形成制度化、科學化以及規范化的應急保障制度。老年人、幼兒相對于青壯年群體，免疫力較低，在突發公共衛生事件下所承擔的健康風險較大，政府應予以重點關注[7]。

COVID-19爆發期間，中國積極采取嚴格的防疫抗疫舉措來有效應對，其中隔離防控是有效抑制疫情擴散的重要手段之一。但個人隔離、百業待工對民生、社會、經濟等均產生不可避免的重要影響，尤其是服務行業，其中面向老齡人群的養老服務業在疫情之下面臨的情況更為復雜。老年群體作為社會弱勢群體，同時又是疫情易感人群，老年群體在嚴重疫情影響下是否得到良好照護與服務？這是一個重要的社會關注點。為了更好了解疫情之下老年群體的健康狀況與服務保障情況，了解疫情對養老服務行業帶來的影響。本文以老年服務機構為切口，通過養老服務供給方來呈現突發公共衛生事件對老年群體的影響，來了解養老服務行業應對突發公共衛生事件的現狀表現與現實需求，探索養老服務行業的應急能力建設方案與未來發展方向。

1 資料與方法

1.1 一般資料

本調研涉及39家養老服務機構，涉及公辦、公建民營和民營等不同類型養老服務機構，其中公辦機構、民營機構、公建民營的比例分別為22.2%、50.0%、27.8%，涉及到入住老人數量為1653人。從總床位數看，民營機構的總床位數相較于其他機構、公建民營、公辦機構較多，其中22.2%的民營機構的總床位數達到了400及以上；從入住老人數看，公建民營的入住老人數相較于其他機構、民營機構、公辦機構較多，其中20.0%的公建民營入住老人數達到了200及以上。公辦機構的入住老人數集中在100-199區間內；從工作人員總數看，公辦機構的工作人數相較于其他機構、公建民營、民營機構較多，其中 75.0%的公辦機構工作人員數量達到了100人及以上；從一線工作者數量看，民營機構的一線工作者數量相較于公建民營、公辦機構、其他機構較少，其中 88.9%的民營機構一線工作者數量為 30人以下；從管理人員數量看，公建民營、公辦機構的管理人員數量相較于其他機構、民營機構較多，其中40.0%的公建民營管理人員數量達到了20人及以上；從全自理老人情況看，民營機構、其他機構中全自理老人相較于公辦機構、公建民營較多，其中 11.1%的民營機構全自理老人占比達到了60.0-89.0%；從半護理老人情況看，公辦機構半護理老人占比相較于民營機構、公建民營、其他機構較少，其中公辦機構半護理老人占比為30.0%以下；從全護理老人情況看，公建民營全護理老人占比相較于其他機構、公辦機構、民營機構較少，其中 50.0%及以上的公辦機構、民營機構的全護理老人占比均為60.0-89.0%。

1.2 研究方法

主要采用問卷調查和深度訪談兩種研究方法。問卷調查采用自行設計的《深圳市養老服務機構疫情應對調查》問卷，問卷包含四個模塊：第一部分為基本情況，掌握養老服務機構的基本信息；第二部分為防控情況，了解養老服務機構在抗疫期間的準備情況；第三部分為疫情影響，從老人、工作人員、養老機構三個層面來掌握疫情對養老機構的影響情況和程度；第四部分為服務需求，調查了解養老機構在疫情影響下的現實需求和相關建議。通過網絡發放問卷的方式來對深圳市養老機構進行調查研究，并對數據進行描述統計和相關性檢驗。在進行問卷調查的同時，通過網絡訪談和約稿等形式對部分養老服務機構負責人進行深度訪談，更為細膩的了解養老服務行業負責人對于疫情之下養老機構的抗疫布局和發展規劃等，豐富調研內容，最后對研究結論進行歸納總結。

表1 被訪養老機構的基本情況（單位：%）

2 研究發現

2.1 COVID-19對養老機構人員支持帶來壓力

居家隔離是應對COVID-19的重要措施之一，防疫期間全國民眾響應國家號召，居家待學待工。由于我國人口眾多，疫情前期擴散較快，民眾居家隔離日期相應延長，這對養老機構人員支持產生影響，具體表現為以下三點：第一，COVID-19阻礙老人返院。春節期間返家返鄉的老人因為疫情隔離的客觀原因，不能及時返回養老機構。從研究中可知，公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構中均存在滯家老人，其中公辦機構滯家老人比重較高，有50.0%的公辦機構中滯家老人比重為20.0%及以上。其次為公建民營，滯家老人比重均為10.0%及以上。

第二，COVID-19造成員工缺崗。養老機構中管理人員和一線人員是重要的養老服務供給方，但受疫情影響，大量工作人員因為居家隔離、到崗隔離等規定無法返回到工作崗位，從而導致養老機構均存在人員缺崗情況。從管理人員缺崗率看，55.6%的民營機構缺崗率高達30.0-59.0%，公辦機構缺崗率相對偏低，75.0%的公辦機構缺崗率為30.0%以下。從一線缺崗率看，公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構中均存在一線員工缺崗情況，其中80.0%及以上的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構一線缺崗率為30.0%及以下，10.0%及以上的民營機構、公建民營、其他機構一線缺崗率達到30.0-59.0%。

第三，COVID-19帶來工作高壓。由于疫情防控隔斷員工返鄉，同時又給養老機構帶來緊張的疫情防控壓力，這對留院人員帶來了工作高壓。從研究中可知，公辦機構的工作人員認為超負荷工作明顯和心理壓力增大的比例均達到100.0%。民營機構、公建民營、其他機構的工作人員認為超負荷工作明顯及非常明顯的比例分別達到了44.4%、60.0%、61.1%，認為心理壓力增大明顯及非常明顯的比例分別達到了66.6%、80.0%、77.8%。

2.2 COVID-19對養老機構健康醫護帶來挑戰

COVID-19作為一種急性感染性肺炎，具備較強傳染性，病情危重時可致人死亡。從公布的疫情死亡患者情況看，死亡患者中60歲以上有基礎疾病的老人居多。老年群體因為心肺功能下降、免疫力下降成為疫情易感人群。COVID-19給養老機構的老年健康和醫護保障帶來了嚴謹挑戰，具體表現如下：第一，老人健康狀況。因為疫情不得不持續“封園”，老年人不能外出也無法見子女，在疫情恐慌下老年人很容易出現焦躁、不安的負面情緒。研究結果表明，公辦機構老人的身體健康和精神健康均受到了影響，55.0%及以上的民營機構、公建民營、其他機構老人的身體健康均受到影響。

表2 COVID-19影響下養老機構的人員情況（單位：%）

第二，老人疫期需求狀況。老人希望在疫期戶外活動、探望、日常防護的需求明顯，其中公辦機構、公建民營的老人比民營機構、其他機構更為明顯，公建民營、其他機構、民營機構老人對情緒疏導存在一定需求。從日常防護需求看，30.0%及以上的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構中老人有明顯的日常防護需求，其中 80.0%的公建民營中老年人的日常防護需求明顯。從探望需求看，55.0%及以上的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構中老人希望探望需求明顯。其中公建民營、公辦機構中老人明顯探望需求分別達到了 80.0%、75.0%。從戶外活動需求看，公辦機構、公建民營中老人戶外活動需求明顯的比例均高于 50.0%，分別為50.0%、60.0%。民營機構中老年人戶外活動需求不明顯的比例最高，為 77.8%。從情緒疏導需求看，公建民營、其他機構中老人的情緒疏導需求明顯的比例均高于33.0%，分別為80.0%、33.4%。

第三，醫護支持情況。養老機構的工作人員也因為持續工作而身心疲憊，精神壓力大。公辦機構相對民營機構、公建民營、其他機構的現有醫護人員數量較多，但均存在護理人員、醫護人員的短缺情況。從醫護人員配置情況看，11.0%及以上的公辦機構、公建民營、其他機構的醫生人數為 5-10人，其中25.0%的公辦機構中醫生人數為5-10人。22.0%及以上的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構的以上人數均高于5人，其中75.0%的公辦機構護士人數達到5-10人，25.0%的公辦機構護士人數達到10人以上。從醫護人員短缺情況看，33.0%及以上的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構存在護理人員短缺情況，其中公建民營護理人員短缺情況達到100.0%、75.0%的公辦機構存在護理短缺情況。66.0%及以上的公辦機構、民辦機構、公辦民營、其他機構均存在醫護人員短缺情況，其中 80.0%的公辦民營存在醫護人員短缺情況，75.0%的公辦機構存在醫護人員短缺情況。

表3 COVID-19影響下養老機構的健康醫護情況（單位：%）

2.3 COVID-19對養老機構供應支撐帶來緊張

COVID-19的突發性、高傳染性給疫情防控帶來了巨大的挑戰。養老機構相對封閉，服務人群是老年群體，在COVID-19的沖擊下現有的供應支撐不可避免的受到了影響，具體表現如下：第一，存在物資短缺。從防護物資看，口罩、酒精、消毒劑等作為防疫剛需，75.0%及以上的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構均存在防護物資短缺情況，其中公建民營短缺率達到100.0%。從日常消耗物資看，50.0%及以上的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構均存在日常消耗物資短缺情況，其中公建民營的短缺情況最為嚴重。從物資支撐需求看，公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構均表示需要獲得物資支持；第二，存在資金短缺。疫情期間養老機構“支大于收”，一方面因為防控隔離要求，返鄉老人無法回院、意向老人無法入住，養老機構呈現出階段性的收入“斷層”。另一方面，養老機構在疫情期間的成本顯著增加，如復工人員“隔離期”產生的新增成本、在崗人員的加班成本、疫情導致的食材價格上漲成本、封閉管理全員在院食宿產生的運營成本、防疫物資成本等，給養老機構運營帶來了難題。從運營資金看，公辦機構的運營資金短缺情況較少，但40.0%及以上的民營機構、公建民營、其他機構均表示在疫情期間存在運營資金短缺的情況。從經濟損失看，50.0%及以上的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構均出現經濟損失情況，20.0%及以上的民營機構、公建民營、其他機構預估損失金額達到了50萬及以上。

2.4 COVID-19對養老機構應急防控帶來警示

突發公共衛生安全事件，對個人、企業、社會、國家的應急處理能力提出了要求。養老機構在應對疫情中暴露了很多潛在問題，具體表現如下：第一，存在應急預案，但缺乏隔離空間。大部分的突發衛生公共事件具有較強傳染性，應急預案是防控工作開展得重要指導指南，隔離空間是實施疫情防控的基本防控場所。研究顯示88.0%及以上的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構均有應急預案，其中公辦機構、公建民營的應急預案準備率達到100.0%。但20.0%及以上的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構沒有隔離空間，其中75.0%的公辦機構沒有隔離空間，而 77.0%及以上的民營機構、公建民營有隔離空間；第二，防控支持準備不足。從防疫人員和物資準備看，20.0%及以上的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構沒有防控人員和物質準備，其中 44.4%的民營機構沒有防控人員和物資準備。從防控技術支持看，88.0%及以上的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構需要防控技術支持，其中公辦機構的防控技術支持需求率達到了100.0%。從防控資金支持需求看，所有公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構均需要防控資金支持，覆蓋率達到了100.0%。從防控信息支持需求看，80.0%及以上的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構需要防控信息支持。從防控人員支持需求看，80.0%及以上的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構需要防控人員支持，其中公辦機構、民營機構對防控信息支持需求的覆蓋率達到100.0%。

表4 COVID-19影響下養老機構的供應支撐情況（單位：%）

2.5 COVID-19對養老機構發展完善帶來思考

突發疫情給各行各業帶來影響，養老機構在應對疫情的過程中也面臨很多問題。如何完善提升養老機構應對突發公共衛生事件的能力，養老機構在未來發展中需要進一步思考探索，現階段養老機構的發展需求如下：從租金減免看，75.0%及以上的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構表示需要租金減免，其中民營機構均需要能租金減免；從資金補貼看，所有的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構均需要資金補貼；從稅收減免，80.0%及以上的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構均希望需要稅收減免，其中公辦機構、民營機構均需要稅收減免；從金融扶持看，75.0%及以上的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構需要金融扶持；從招募護理人員看，80.0%的公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構需要招募護理人員，其中公辦機構需要招募護理人員的覆蓋率達到了100.0%；從人員培訓補貼看，公辦機構、民營機構、公建民營、其他機構均需要人員培訓補貼,覆蓋率達到100.0%。

表5 COVID-19影響下養老機構的應急防控情況（單位：%）

表6 COVID-19影響下養老機構的發展完善需求（單位：%）

3 政策建議

3.1 完善養老服務行業的應急規劃部署

突發公共衛生事件給養老服務行業帶來了很大的沖擊與挑戰，政府應在頂層設計層面，進一步完善養老服務行業的應急規劃部署：第一，將老年服務行業的應急管理納入國家應急規劃。養老服務行業的服務對象與服務內容存在特殊性，在突發公共衛生事件時所承受的潛在風險相對于其他行業更大。政府應重視養老服務行業的應急管理工作，針對公辦機構、民營機構、公建民營等各類服務機構制定相對應的應急管理指導和規定；第二，科學采用財稅政策對養老服務行業予以支持。在應對突發公共衛生事件如COVID-19中，全民防控隔離的措施在一定程度上阻斷養老機構的老年人入住，同時也帶來了防控人力、物資、管理、運營成本，給老年服務行業的正常運營帶來了很多困難。政府可通過稅收照顧、租金減免、資金補貼、金融扶持等多種優惠政策來減輕老年服務行業的損失，幫助養老服務行業走出疫情影響；第三，合理規劃養老服務行業應急資源的分布配置。在應對COVID-19中大部分的養老機構存在防疫物資短缺、醫護人員短缺等情況，政府可采取區級集中儲備防控物資，需時科學靈活分配。另外，在養老機構選址規劃時要將醫護資源作為重要標準，以“環醫院”為優，用“醫療點”、“家庭醫生”等為補，保障養老機構的醫護資源供給。

3.2 提高養老服務行業的應急處理能力

為了更好應對當前或未來的突發公共衛生事件，應加強養老服務行業的應急管理能力建設；第一，建立完善應急預案。以國家政策為指導，科學制定養老服務行業的應急預案，制定統一的預案標準，細化防控標準如隔離空間要求、風險事件甄別、監測報告流程、治療管理要求等，確保突發公共衛生事件時，能將應急預案迅速與實際情況結合，轉化為有效的防控指導；第二，探索建立互助體系。養老服務行業目前還處于發展階段，在應對突發公共衛生事件時抗風險能力較低，如疫情影響下出現護理人員、醫護人員、防控物資短缺等情況。養老機構應積極探索與醫院、社康機構、企業的合作，通過互助交流來提高自身的抗風險能力；第三，優化人力資源管理。疫情期間存在返鄉員工無法正常到崗、在院員工加班加點的現象，這對院內人力資源是一種消耗與損傷。養老機構應優化院內人力資源的調配管理機制，盡量減少人力緊張的情況。對特殊情況下的加班員工要落實加班費用、加班補貼與獎勵，并重視對加班員工的心理疏導與支持，保障員工的權益。

3.3 加強養老服務行業的防控隊伍建設

突發公共衛生事件考驗著養老機構工作人員的專業素質和應對能力，應大力加強養老服務行業的防控隊伍建設：第一，提高管理人員的防控能力。養老機構管理人員在防控工作中起核心作用，應大力加強養老機構管理人員的應急布控能力，在遇到突發事件時保持冷靜，按照政策要求和現實需求，有條不紊推進養老機構的防控工作；第二，提高護理醫護人員的專業能力。突發公共衛生事件對養老機構的醫護帶來壓力與挑戰，應提高護理醫護人員的專業技能水平和心理抗壓素質，保證護理醫護人員能在突發事件的壓力下做好老人的護理、醫療工作，為養老院守好健康、贏來健康、穩住健康，保證養老機構的護理醫護服務質量；第三，建設好后勤保障隊伍。應對突發公共衛生事件時常需要隔離措施，防控隔離期間養老機構的后勤保障質量尤為重要。養老機構應加強后勤人員的培養和鍛煉，確保在隔離緊急情況下，有一支優秀的后勤工作隊伍來維護好養老機構的正常運營。

3.4 重視養老服務行業的健康防護教育

健康防護教育是應對突發公共衛生事件的重要措施之一，養老服務行業更要重視健康防護工作的開展：第一，做好健康防護知識普及。突發公共衛生事件的發生具有不確定性，這對健康防護知識的普及性教育有了現實要求。養老機構要重視基本健康防護知識的教育宣講，幫助老年人樹立正確的健康防護意識，幫助老年人正確認識突發公共衛生事件的相關知識；第二，做好疫情針對性解讀。在突發公共衛生事件發生之后，對疫情進行針對性的解讀宣講有利于穩定民眾情緒。養老機構應向老年人解釋已有疫情的起因、過程、傳染方式、防護要點等，正確指導和幫助老年人降低恐懼、避免恐慌、科學應對；第三，拓寬健康教育宣傳渠道。在進行健康防護教育的過程中可以采用線上線下雙聯動的方式。一方面通過宣傳視頻、公眾號、網絡教學課程等線上資源來介紹健康防護知識，其可借助權威新聞媒體及互聯網渠道加大健康教育。另一方面可以通過講座、小組座談、點對點講解等線下方式，面對面為老年人答疑解惑、普及防護知識。

3.5 推動養老服務行業的智慧創新發展

突發公共衛生事件在沖擊養老服務行業發展的同時，也為養老服務行業帶來了新的發展契機和要求：第一，豐富智慧養老路徑。突發公共衛生事件很有可能影響人們之間線下的交流交往，這衍生了探尋線上智慧養老服務的現實需求和緊迫要求。養老服務行業應積極探索智慧養老的新路徑，通過高端論壇、行業學術交流等多種途徑來共商共策，推動養老行業發展的百花齊放；第二，智慧技術下沉。智慧養老的“新技術”與老年群體的“傳統性”是存在一定的時間差，養老服務行業智慧創新的步子可以邁大一點，但技術下沉也要接地氣。養老行業應針對老年群體的特殊性，積極探索適合老年群體參與的養老服務內容和線上操作路徑，不斷提高養老服務中的智慧科技含量，提高養老服務質量。