交通強國背景下水路運輸安全生產管理體制研究

摘 要：以我國新時代交通強國建設背景下交通運輸安全生產建設目標為基礎，分析我國水路運輸行業安全生產管理體制現狀，梳理出體制所具有的強制性、綜合性、專業性三個主要特點及其相較西方國家在安全生產管理體制上的明顯優勢，分析水路運輸安全生產管理體制方面存在的主要問題，并提出體制建設的下一步對策建議。

關鍵詞：安全生產;管理體制;水路運輸;交通強國

中圖分類號：U698.1? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2021）06-0009-03

1 現狀分析

在我國水路運輸行業中，水上安全監督管理形成了垂直管理與分級管理相結合的管理體制。水上安全監督管理體制按水域劃分，中央管理水域實行中央垂直管理，其他水域實行分級屬地管理。根據《國務院辦公廳關于轉發交通部水上安全監督管理體制改革實施方案的通知》，沿海（包括島嶼）海域和港口、對外開放水域及主要跨省、自治區、直轄市內河（長江、珠江、黑龍江）干線及港口（中央管理水域）的水上安全監督工作，由交通運輸部統一領導，中華人民共和國海事局實行業務領導。中華人民共和國海事局統一管理水上安全，歸口管理交通行業安全生產工作，組織、協調和指導水上搜尋救助并負責中國海上搜救中心日常工作。交通運輸部在水運發達地區的主要港口城市或中心城市設置了直屬海事局，直屬海事局在所轄區域內重要城市或地區又設置了海事局或海事處、航標處等分支機構和派出機構[1]。

在中央管理水域以外的內河、湖泊和水庫等的水上安全監督工作，由各省、自治區、直轄市人民政府負責。沿江（湖）各省、自治區、直轄市人民政府一般設置由交通廳（局）管理的港航管理局（地方海事局），負責所轄區域內的水上安全監督工作[2]。

在水路運輸行業外部，交通運輸部門主要與農業部門存在職責的劃分，其中農業部門負責漁船、漁機、漁港、漁業航標、漁業船員、漁業電信的安全監督管理。

2 體制優勢

2.1黨的領導是行業安全管理的有力保障

各級黨組織在“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的安全生產管理體制下，在安全生產的監督管理中發揮著重要的作用，是水路運輸行業安全生產的有力保障。黨的十八大以來，習近平總書記對安全生產工作空前重視，如明確各級黨委和政府主要負責人為安全生產第一責任人，以及對各級管理部門設立安委會等相關要求的提出，均是由黨的領導積極推動的。黨的領導更有利于行業管理部門及時作出安全生產工作的重要決策，且有利于更好地把握安全生產的發展方向。相對很多西方國家無法對工作及時作出決策不同，黨組織在水路運輸安全生產領域作出重大決策上的優勢是減少了西方議會制、聯邦制等體制中否決權的濫用。在水路運輸行業安全生產的管理中，在重大問題上可以快速做出決策，支持行業安全發展。

2.2具有較強實踐性的政策試點體制

在水路運輸行業安全生產管理的試點工作機制在行業安全發展的過程中發揮了重要作用，以安全生產在穩定中尋求發展的改革模式，通過政策試點，逐步實現改革模式的大面積應用。水上交通運輸管理部門通過安全生產改革試點的不斷嘗試，以此更好地保證安全生產工作“穩中向好”。通過“‘平安交通安全創新典型案例”“安全生產風險管理試點”等行業安全生產領域的試點工作，以“從點到面”的方式逐步開始應用，能更好地降低在體制機制變革過程中出現的風險，加強改革過程中的風險管理。安全生產領域的體制改革難點，就是在于保證改革過程中的穩定與發展的平衡點，水路運輸行業安全生產通過試點改革機制較好地尋求了這一平衡點。通過各類政策的試點應用，而不是貿然進行大面積改革，在取得良好效果后，通過不同領域和地域逐步推廣的方式實施新的政策。

2.3具有較強政府回應性的管理機制

水路運輸行業涉及領域眾多，政府層面的安全管理很難在事前一蹴而就，正因為有各種來自各領域各地方的經驗，在解決水路運輸行業的實際問題時，通過及時回應社會需求，實現更好的安全監管。以近幾年出現的事故案例為例：如巴拿馬籍油船“桑吉”輪與中國香港籍散貨船“長峰水晶”碰撞事故發生后，交通運輸部迅速組織開展人命救援，并聯合四部門開展事故調查。在這個變化過程，通過多次新聞發布會就社會公眾普遍反映的問題進行了回應。說明我國水路運輸安全管理體制對社會需求具有較強的回應性，每當大量的問題出現，社會公眾呼吁或重大事件的發生后，相關政策領域就會發生積極、快速的變化[3]。

3 現有監管體制下主要問題

受限于國家安全生產監管模式，水路運輸行業安全生產監管模式也存在監管體制較為單一的問題，主要還是依靠政府部門進行監管。然而政府部門受限機構、編制等要求很難在市場經濟環境下對眾多經營者進行徹底的監管。當前我國安全生產責任的落實，主要仍然依靠政府通過行政手段的方式，予以強制性推行。但安全生產監督管理本身是一項巨大而又復雜的系統工程，設計了多方對象、主體，完全以政府單方作為監管主體，不充分發揮社會管理的力量，是很難實現監管的有效性，不僅不利于安全生產工作的展開，還給安全生產經營活動帶來了弊端。

一方面，單純依靠行政監管，不利于現代安全生產監管體系的構建。黨的十九大提出了新時期社會治理格局為“共建、共享、共治”。而水路運輸行業的安全生產監管涉及多領域、多方面的利益主體，需要對不同類別和層次政府與其他社會力量進行調動，分工配合、共同協作。水路運輸行業點多、面廣、線長，行業監管部門作為權威組織，管理范圍涉及交通行業的多領域，服務對象也是十分多元化，由主管部門承擔的安全生產監管模式來承擔全社會公共管理職能的模式是很難發揮根本性成效的。另一方面，僅主管部門承擔監管的模式無法發揮企業作為安全生產責任主體的作用。不論是國內或國外運輸企業，均是以利潤最大化作為目標，在安全違法成本低于安全投入成本的環境下，生產經營過程中投入額外的安全成本企業本身是拒絕的。加之行業安全生產監管主要依靠行政力量，企業在安全管理上會不自然地依賴政府，勢必造成企業抓好安全生產的積極性無法從根本上調動起來，造成企業沒有意愿落實安全生產主體責任。

隨著《安全生產法》的修訂和實施，企業安全生產主體責任的劃分得到了一定程度上的明確和強化，但包括水運行業在內的各行業生產經營單位，均存在將安全生產主體責任甩給監管部門兜底的思想。近年來，我國各個行業的安全生產工作都是各級行業管理部門關注的重點，甚至可以上升到一項政治任務。從黨中央國務院到各級人民政府，對保證生產安全、杜絕安全生產事故的要求也越來越高，事故問責機制的加強，使得責任追究越來越嚴。生產事故責任追究相關政策的不斷出臺在現階段對我國安全生產形勢“穩中向好”起到了切實的推動作用。但其負面因素也是隨之而來，當安全生產事故發生后，對行業基層監管人員以及企業安全管理人員的問責暫時無法形成科學統一的標準，勢必會給專職從事安全生產監管的基層工作者造成巨大壓力，挫傷做好安全工作的信心[4]。

《安全生產法》及水路運輸相關法律法規中要求，生產經營單位是安全生產責任主體。國家在安全生產領域的改革意見中也明確規定，生產經營單位對本單位安全生產工作負全面責任。而在水路運輸行業實際發生事故后，當地相關監管部門被問責有擴大化的趨勢，但對水運企業未履行安全生產主體責任的追責處罰或執行困難或尺度不一，很難切實觸及企業痛處。

4 對策建議

4.1合理限定管理部門職能理順與市場關系

黨的十八大明確指出，要“建設職能科學的政府”，十八屆三中全會明確指出，“處理好政府和市場的關系是當前應該解決的重要問題”。針對我國水路運輸安全監管方面存在的主要問題，助力綜合交通運輸體系的構建，水路運輸市場的優化必須向政府職能轉化。盡可能避免監管部門在行使職能的過程中出現越位缺位，充分挖掘監管部門的公共屬性，持續協調和優化行業管理部門與市場，以及管理部門內部的關系，從根本上落實水路運輸企業的安全生產主體責任[5]。

管理部門與市場的關系可以說是落實以市場資源配置為基礎的宏觀調控的問題根本，所以水運行業市場通過供求關系對運輸價格的作用必須引起安全生產，應在“大交通”概念下充分考慮這一問題，調動多種交通運輸方式的結合或淘汰，實現水路運輸行業市場資源的合理配置，是從根本上提升安全水平的基礎。

4.2建立適應事中事后監管的信用機制

從全局高度系統推進以信用為核心的新型安全監管體制，充分發揮信用約束機制在事中事后監管中的作用。隨著水路運輸市場改革的不斷深化，水運企業數量不斷增加、各種經營業態不斷豐富，對水運行業安全生產的監管也面臨新的挑戰，亟待探索安全生產監管新模式，尤其是通過企業誠信約束機制，在事中事后的安全監管中發揮更大作用。水路運輸行業各領域的管理部門應繼續加強安全監管協同配合，統籌做好全行業各領域聯合懲戒備忘錄中懲戒措施的落實工作，規范水運企業信用制度的實施依據、認定標準，加快推進水路運輸和水上安全、數據信息統計等領域聯合獎懲工作。通過建立健全水路運輸企業安全生產違法違規數據系統，將企業主要負責人和關鍵崗位的從業人員安全生產信用評定結果作為行業安全監管的重要內容，加強對失信企業的懲戒力度，促進生產經營單位及其關鍵崗位人員誠實守信、安全生產。

參考文獻：

[1]樂園.我國水路運輸管理體制[J].水運管理，2009，31（11）：13-15.

[2]交通部行政史編寫組. 交通部行政史[M].北京：人民交通出版社，2008.

[3]劉若非.科學劃分責任完善問責程序[J].中國安全生產報，2017，07.

[4]姜瑤，姜一洲，潘鳳明，等.交通運輸安全生產階段性、區域性、體制性、制度性及工作對策研究[R]. 北京：交通運輸部科學研究院，2020.

[5]張靜麗.大部制下交通運輸行政管理體制改革研究[D].長安大學，2015.

基金項目：交通運輸部交通運輸發展重點問題專題研究項目（20190506）。