《行政處罰法》的修訂對外匯執法提出新要求

文/王孟陽 屈博雅 編輯/吳夢晗

2021年1月22日，《中華人民共和國行政處罰法》（下稱《行政處罰法》）經由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議修訂通過，并將自2021年7月15日起施行。本文根據《行政處罰法》此次修訂的主要內容，對新舊《行政處罰法》進行了比較，并據此從外匯管理角度提出了外匯局現行行政處罰辦法的適應性修改建議。

《行政處罰法》的主要修訂內容

《行政處罰法》自1996年頒布施行以來，在規范行政處罰程序方面發揮了重要作用。此次《行政處罰法》的修訂，堅持問題導向，總結改革經驗，進一步完善了行政處罰制度，為各級行政執法機關嚴格依法行政提供了充分的法律依據。此次修訂旨在進一步貫徹落實黨中央重大改革決策部署，通過把黨的十八大以來全面依法治國、深化行政執法領域改革的重要成果落實在法律中，推動行政處罰制度進步。

經比較，本次修訂主要包含以下內容：增加了綜合行政執法制度的規定；增加了將行政處罰權下放到鄉鎮街道的規定，推動執法重心下移；將行政執法“三項制度”（行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度）納入到《行政處罰法》中；適當擴大了行政處罰設定權限；完善行刑銜接制度；完善程序規定，推進嚴格規范公正文明執法，保障執法既有力度又有溫度，保障當事人的合法權益；適應新形勢發展，對非現場執法做了進一步規范；增加了行政處罰種類，引入了行為罰、資格罰等方面的行政處罰種類；對違法所得要求依法退賠并予以沒收；延長涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的違法行為的追責期限。

對外匯領域行政處罰辦法的修改建議

為規范外匯管理部門行政處罰程序，保障和監督外匯局依法履行職責，保護公民、法人和其他組織的合法權益，2020年9月，外匯局發布了《國家外匯管理局行政處罰辦法》（下稱《辦法》），自2020年10月1日起施行。《辦法》的部分內容設定雖與修訂后的《行政處罰法》基本一致，但仍有部分內容在規范表述、認定標準、配套制度等方面有修訂完善的空間。

第一，規范表述方面。《行政處罰法》第三十條在描述不滿十四周歲和已滿十四周歲不滿十八周歲的行為人時，增加了“未成年”字眼，將“從輕或者減輕行政處罰”明確為“應當從輕或者減輕行政處罰”；第三十一條中增加了“智力殘疾人”這一類行為人，同時增加了“尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人、智力殘疾人有違法行為的，可以從輕或者減輕行政處罰”的規定。建議據此對《辦法》第十六條和十七條進行相應修訂，在表述上確保與《行政處罰法》一致。

第二，標準認定方面。《行政處罰法》第五十一條將簡易程序現場做出行政處罰決定的罰款標準，從公民五十元、法人或組織一千元以下，調整為公民二百元、法人或組織三千元以下。建議對《辦法》第七十條進行相應修訂，以確保與上位法的標準保持一致。

第三，信息公開方面。《行政處罰法》第三十四條規定，“行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規范行使行政處罰裁量權。行政處罰裁量基準應當向社會公布”；第四十八條規定，“具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開”。上述兩項內容均屬行政機關依法履職時需主動公開的事項。對此，外匯管理部門應提前謀劃，進一步規范自由裁量權，調整行政處罰信息公開的范圍和標準，提高執法工作的透明度，以更好地接受社會公眾對外匯行政執法行為的監督。

第四，未涉及內容。《行政處罰法》第九條“行政處罰的種類”中新增“通報批評”；第六十條新增“行政機關應當自行政處罰案件立案之日起九十日內作出行政處罰決定。法律、法規、規章另有規定的，從其規定”；第六十一條新增“當事人同意并簽訂確認書的，行政機關可以采用傳真、電子郵件等方式，將行政處罰決定書等送達當事人”；第六十四條新增“當事人及其代理人無正當理由拒不出席聽證或者未經許可中途退出聽證的，視為放棄聽證權利，行政機關終止聽證”；第三十三條，對于絕對不予行政處罰規定了兩種情形，分別是“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的”和“當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰”，且僅以法律、行政法規另有規定為例外。《辦法》目前尚未涉及以上內容，建議進行相應的新增或補充。

第五，探索性研究。《行政處罰法》第三十六條對追責期限進行了補充完善，增加了“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年”。當前地下錢莊、跨境賭博、通過暗網虛擬貨幣資金跨境結算交易等非法金融活動頻現，影響了我國正常金融秩序的運行，對金融安全和百姓財產安全造成威脅。此類違法活動呈現變化多樣、錯綜復雜、交易隱蔽、發現難等特點，因此探索研究延長地下錢莊類案件的追訴期至五年，有利于更好地維護和保障人民利益和國家安全。《辦法》應據此進行相應修訂。此外，鑒于《行政處罰法》第四十一條對依法依規采用電子技術監控設備收集、固定違法事實提出了規范性要求，外匯檢查在依法執法的方法、程序和證據等層面對信息化技術應用也應加以規范和細化，以適應當前跨地域違法行為、高科技違法手段對電子化辦案提出的客觀要求，實現提高辦案效率、適應信息化發展需要的目的。為此，應開展相關研究并適時在《辦法》中加以明確。

第六，配套制度修訂。《行政處罰法》第七十四條規定，“罰款、沒收的違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，不得同作出行政處罰決定的行政機關及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤”。此項規定在歷次修訂中首次出現，體現了國家實事求是、防范“為了處罰而處罰”的執法理念。對此，建議研究完善相關激勵考核機制，促進外匯管理部門工作人員進一步盡責履職，更好地開展外匯檢查工作。

對外匯檢查工作的建議

在《行政處罰法》出臺的背景下，外匯檢查工作也應與時俱進，主動適應新形勢下的新要求，不斷規范和提升依法執法的水平。

第一，強化依法行政意識，提升行政處罰的規范性和公平性。要堅持實體與程序并重的原則，可在以下方面進一步強化外匯檢查執法過程的程序合規性。一是對符合立案標準的，外匯局應當及時立案。二是在調查或檢查時，外匯檢查人員應主動向當事人或有關人員出示執法證件。三是對行政處罰進行法制審核。對存在下列情形之一的，外匯局在做出行政處罰決定之前，應當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核：“（一）涉及重大公共利益的；（二）直接關系當事人或者第三人重大權益，經過聽證程序的；（三）案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系的；（四）法律、法規規定應當進行法制審核的其他情形”。四是強化同案同罰的執法原則，提高執法的公平性與公信力。新頒布的《行政處罰法》對行政處罰裁量基準的公開提出了要求，外匯檢查執法部門在研究制定公開細則的同時，應全面實行同案同罰，規范處罰行為，降低行政復議及行政訴訟風險。

第二，突出“行刑銜接”，完善對外匯違法違規行為的全鏈條治理。《行政處罰法》第二十七條明確指出，“行政處罰實施機關與司法機關之間應當加強協調配合，建立健全案件移送制度，加強證據材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制”。這對外匯局與司法機關的合作提出了新的要求：一是要強化組織領導，明確責任分工和行刑銜接標準，為雙方合作提供基礎保障。二是完善制度設計，通過合作備忘錄等形式明確雙方職責、合作事項、案件移交標準等，使合作規范化、制度化。三是形成協作聯動機制。建立協查機制、移送機制、保障機制、交流機制等，實現外匯局與司法機關的優勢互補，增強工作合力，提高對違法違規金融活動的打擊成效。

第三，突出對外匯違法違規行為的打擊治理實效，提高行政效率。《行政處罰法》第六十條明確規定，行政機關應當自行政處罰案件立案之日起九十日內做出行政處罰決定。外匯檢查執法過程中，應當堅持質量與效率并重的原則，在確保質量的同時，進一步提高工作效率。案件辦理前期，檢查人員要充分應用非現場監測手段，對涉案主體的情況進行調查；亦可依法通過金融機構調取交易信息等證據后進行立案。案件辦理過程中，可通過強化電子化辦案能力，提高外匯辦案的技術水平。

第四，過罰相當，積極探索新增行政處罰種類在外匯檢查領域的運用。當前，外匯管理中強調防風險與促便利統籌發展，外匯檢查部門可積極運用剛柔并濟的監管方式，面對一些程序性違規行為，可以采用與違規行為相適應的行政處罰方式開展柔性監管。根據《行政處罰法》中新增了“通報批評”“降低資質等級”“限制開展生產經營活動、責令關閉、限制從業”等三個行政處罰種類，在外匯檢查領域中，也可審慎運用上述新增的處罰種類，結合外匯檢查執法的實際情況，適時修訂外匯管理相關法律法規，調整外匯領域行政處罰的種類和適用情形。例如，通過法定形式將通報批評設定為外匯行政處罰的種類，對多次發生外匯違法行為的企業，可以考慮在一定范圍內對其進行通報批評，以達到對外匯違法違規行為的懲戒和教育效果。